乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

赵友莘

摘要：如今，我国出现了各类空间规划自成体系、各部门互补衔接的问题，为保证全国统一、责权清晰、科学高效，国家建立了“五级三类”国土空间规划体系。但因为我国的主要矛盾体现在城乡发展的不平衡和乡村发展的不充分上，乡镇作为国家行政管理体系中最基层的管理单元，在协调城乡关系、促进乡村经济社会健康和发展方面发挥重要的推动作用。所以乡镇国土空间规划对我国“不平衡、不充分”的主要社会矛盾具有重要的意义，且各地已在压茬推进乡镇级国土空间规划的编制工作。尽管乡镇国土空间规划是最低的层级，但是乡镇地域承担了更多的自然资源和生态保护的作用，且直接影响到了高层级国土空间规划能否有效实施。除此之外，乡镇地域涉及到城镇与乡村等不同特质的地域要素，以及其结构上充分体现出的城乡二元特征，有助于乡镇地域的国土空间总体规划和详细规划的有效衔接，其难度也是不小。

关键词：乡镇;国土空间规划;国土空间规划体系

引言：土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是社会生产的劳动资料。国民经济各行业也是离不开土地，因为国土资源即使战略资源也是国民经济的基础性资源。为规划利用好我们的国土资源，国家推动了以“多规合一”为主线的国土空间规划体系建设，而且形成了以国家级、省级、市级、县级、乡镇级“五级”规划。总体规划、详细规划、相关的专项规划“三类”为架构的“五级三类”国土空间规划体系。空间规划体系改革也是为了保障我国经济社会健康持续发展，并推动国家治理体系和治理能力现代化。而乡镇作为最低层级的地域，不论是在国土空间规划体系的渗透和实施中都发挥了重要作用，也直接影响了更多各类自然管理资源和空间资源的开发利用，其作用不亚于其他层级较高的国土空间规划。

一、乡镇国土空间规划的作用

（一）有利于缓解我国社会主要矛盾

2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会在北京召开，在会上党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，并且主要体现在城乡发展的不平衡和乡村发展的不充分。城乡发展不平衡体现在东西部城乡和基础设施差距大，我国经济资源配置仍然偏重于东部沿海发达地区，且城乡之间在收入、医疗、教育、就业、卫生、基础设施等方面仍存在较明显差距。而乡村发展不充分体现在农村基础设施落后和农村经济发展生产经营发展模式落后。不论是发展不平衡还是发展不充分的问题都是和乡镇所关联的，所以如果以乡镇为切入口，那么对于社会矛盾的缓解可谓是提供了帮助。那乡镇国土空间规划如何在缓解主要社会矛盾中发挥作用呢？乡镇作为国家行政管理体系中最基层的管理单元，在协调城乡关系、促进乡村经济社会健康发展方面发挥着重要的作用。乡镇国土资源规划会直接影响农村的发展经营模式，从而致使乡镇经济发展得到改善，那么乡村发展就会慢慢变得充分。因此，乡镇级国土空间规划对我国主要社会矛盾的解决有着特殊的作用，这既是推动乡村高质量振兴发展的要求，也是国家新型城镇化发展的要求。且自2019年以来，各地已在陆续推进乡镇级国土空间规划的编制工作。

（二）有利于高层级国土空间规划的有效实施

为了有效传导和落实国土空间规划，以及高层级地域的国土空间规划对“多规合一”内容在乡镇地域的渗透，为落实生态保护红线，落实永久基本农田的和划定城镇开发边界“三线”的划定，乡镇地域各类自然资源规划管理中落实和各类空间资源的有序开发都被提出了更高的规划要求。以上的几点目标都需要乡镇国土空间规划的有效实施来提供帮助。“多规合一”的每一方面都会映射到乡镇地域，要是想“多规合一”就会涉及到国土空间规划体系中的细枝末节，虽然乡镇国土空间规划作为国土空间规划体系的最小单元，但是发挥着不可替代的作用。生态保护需要从乡村着眼，因为乡村是自然资源最丰富的地方，生态系统最完整的地方，如果保护好了乡村的生态，在做好城乡的环境污染防护，那么生态保护的红线就不会被逾越。乡镇国土空间规划的每一步都有承载着高层级国土空间规划的目标和规划，根据高层级的最高要求服务于高层级国土空间规划。

（三）有利于乡镇的地域的国土空间总体规划和详细规划的有效衔接

除此之外，乡镇地域特殊，因为它集合了城镇与乡村等不同特质的地域要素于一身，且具有城乡二元的特征，所以它可以对乡镇地域的国土空间总体规划和详细规划进行有效衔接。就比如乡镇地域的产业发展、市政基础设施和公共服务设施的布局等等都需要按照总体规划来进行安排，要想充分利用城乡融合来进行安排布局，就需要考虑城乡与县市的衔接以及与乡村的融合，对乡村发展底线要素进行刚性管控。乡镇级国土空间规划，需要结合乡镇的特点在国土空间总体规划的要求下制定详细的规划，使得城乡得以融合发展，让城市向乡村靠拢，搞好绿化，乡村也要结合自身资源具备和城市一样便捷的生活。因此，乡镇级国土空间规划效用大，难度也是空前，并不亚于其他层级。

二、乡镇国土空间规划的问题

空间规划体系是由不同类空间规划构成的，相互独立又相互关联的系统，其中包括法律法规体系，行政体系等。目前我国的主要规划类型是国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划，这三者各有各的制度和特征，但其内在关系并不明晰。所以实际上不同规划会“彼此打架”，因此容易致使审批，执行等效率低下。

乡镇层级国土空间规划作为“五类”中最基本的规划层级，是细化落实（市）县级国土空间规划要求的基础编制单元，并统筹引导村庄规划和控制性详细规划，同时也是多规冲突最直接的呈现平台，但是目前对于乡镇层级的编制探讨较少。虽然彭震伟系统性地探讨了乡镇总体规划的症结所在，提出弹性划定镇区空间和底线管控村庄建设的行政国土规划的重点内容，其见解具有导向性价值，但没有具体探讨编制思路。虽然谭朝艺总结了乡镇级空间性规划的现状，概括性地提出完善乡镇级空间规划编制的建议，但缺乏实证研究。

目前乡镇层级国土空间规划研究还没有涉及到的方面有两点。一是基本认识的不足，乡镇层级在国土空间改革下的新要求、定位等主要内容皆缺乏探讨。二是编制思路缺乏导向性，乡镇的多样性和多元性决定了乡镇层级国土空间规划编制应导向性明确。乡镇层级國土规划作为空间治理的基本单元，其本质是解决好社会发展与经济建设的不平衡的问题，在之后，生态文明建设指引、全域管控与城乡发展才能切实落地;目前，空间上的精准有效落地是解决本质问题的关键，而且政策上的分级分类监管落实也是至关重要。

三、结束语

乡镇级国土空间规划是作为最基本单元的乡镇层级，它的意义影响到国土空间规划体系的有效传导和实施。各类规划自成体系的问题对我国“多规合一”提出了新要求，而“多规合一”的实现也依赖于每一层级国土空间规划的精准传导与实施，而乡镇级国土空间规划作为最基础的单元，扮演着不可或缺的角色。此篇关于乡镇国土空间规划实用性思考的论文也是对乡镇国土空间规划编制有益探索，希望有更多的专家和从业人士关注到这一层级国土空间规划的特殊性，研究和探讨如何才能推动乡镇的健康发展和实现国土空间规划的完美改革。

参考文献：

[1]林坚，赵晔.国家治理，国土空间规划与"央地"协同——兼论国土空间规划体系演变中的央地关系发展及趋向[J].城市规划，2019，43（9）：4.

[2]金云峰，and陶楠."国家公园为主体"自然保护地体系规划"编制研究——基于国土空间规划体系传导."园林10（2020）：7.

[3]彭震伟，and高璟."国土空间规划体系下生态敏感地区的乡村空间规划——以长白县为例."规划师 37.3（2021）：6.

1525500511276