“十二五”以来中国低碳发展进展及政策评估

（国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京 100035）

引言

中国实施积极应对气候变化的国家战略，把绿色低碳发展作为生态文明建设的重要内容，并通过制定全面的政策措施、积极践行绿色低碳理念，比较系统地构建起推动低碳发展、积极应对气候变化的低碳发展目标体系、规划体系和体制机制。2020 年是实现“两个百年”目标和应对气候变化国家自主贡献目标的重要承上启下之年，即《国家应对气候变化规划（2014—2020 年）》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的收官之年，和下一个十年“实现国家自主贡献目标、推动高质量发展和生态环境质量持续好转”的开局之年。本文旨在通过对中国政府“十二五”以来低碳工作的政策目标、管理体制、制度与保障机制进行系统的定性定量评价，支撑下一时期低碳发展的政策实践。

1 文献综述

气候变化是人类面临的最大威胁之一[1]。坚持绿色低碳发展是积极应对气候变化、实现社会经济可持续发展的重要途径。2007 年以来，在《中国应对气候变化国家方案》的引领下，中国已经采取了一系列政策措施来减少温室气体排放，比较系统地构建起了推动低碳发展、积极应对气候变化的目标体系、规划体系和工作机制。基于已有的低碳发展目标与政策体系，在对低碳发展政策与行动进行精确归类的基础上，全面梳理中国近年来的低碳发展进展，能够准确判断低碳领域各项政策及行动的有效性，对于反映政策进展与成效、识别问题与挑战、指导下一阶段的低碳发展工作具有重要意义。

学界针对低碳发展政策与行动开展了各类评估，如朱松丽等[2]通过对“十二五”以来的白色文献进行大范围、系统规范的总结归纳，凝练出中国应对气候变化政策和行动的现状、特点及成效，发现“十二五”以来中国应对气候变化的政策行动效果明显。赵小凡等[3]遵循气候变化评估报告的原则和方法，以国内外公开发表的相关文献为基础，评估了目标责任制和淘汰落后产能两项政策的作用机制、政策有效性以及存在的问题，并发现两项政策具有高度有效性。薄凡等[4]通过系统梳理中国气候政策三十余年的演进历程和阶段性特征，解析国内减排行动和气候外交的变迁，总结中国气候治理经验，认为中国应对气候变化取得了切实成就。此外，《第三次气候变化国家评估报告》[5]也对减缓气候变化的政策措施进行了简要评估。上述研究对中国低碳发展的政策、制度、措施等进行了全面梳理和高度整合，评估了部分政策的实施效果，给出了较为积极的评价结论，提出了中国低碳发展领域存在的问题与挑战及相应的政策建议，为中国低碳发展的政策评估与政策制定提供了研究依据。Pan Peng 等[6]利用单区域模型——中国气候政策评价中的内生减排技术脱碳模型（DEMETERCCPE），采用情景分析法评估了中国应对气候变化的各种政策的成本效率、成本效益效率及其对减排的贡献，结果表明，非化石燃料能源技术的发展在混合政策情景下提供了最大机会。然而，学界研究的描述性评估偏多，缺少量化的进展分析，且不能对比判断不同时期和不同领域政策及行动的实施效果，而情景分析法多用于合理假定条件下可能引发后果的预测，不适用于对历史及现状情况的评估。

指标体系法有利于结合多领域的低碳发展因素和考虑，指标的选择相对灵活，评价过程清晰、评价结果相对稳定，是定量评估的一项重要手段，已在低碳发展评估领域得到广泛应用。文献报道中的低碳发展评价指标体系大致可以分为三类：第一类是基于低碳发展的重点领域构建评价体系，如陈楠等[7]、Huimin Li等[8]、付允等[9]的研究，其特点在于全面罗列出低碳发展重点领域的低碳发展重点指标，涉及的指标基本与低碳发展直接相关，能够将相关政策措施及行动本身纳入评价，且便于识别重点碳排放领域和提出相应的控排措施；第二类是以二氧化碳排放量为核心构建的低碳绩效类评价体系，如Yang Xiu等[10]、Muhammad Mohsin等[11]的研究，可识别影响评价主体碳排放量的主要驱动因素，从评价对象的碳排放相关指标如碳排放强度、人均碳排放量等，评价其低碳发展模式，便于开展同类评价主体间的比较研究，如国别比较、低碳城市间比较等；第三类是以实现社会经济的低碳发展为目标构建的低碳经济类评价体系，如杨卫华等[12]、Wei Pan 等[13]、Ye Duan 等[14]的研究，多包含多个经济增长类指标，评价指标直接或间接与低碳相关，适合于量化评价经济发展的低碳转型进展和转型驱动力的识别，但普遍缺乏对政策措施及行动层面的关注。

目前来看，尚未有研究对国家低碳发展的工作进展和实施效果进行系统的量化回顾和梳理，国家低碳发展的年度进展不具备直观性、分领域进展不具备可比性，不利于“十四五”时期工作的开展。由于本文旨在通过剖析国家低碳发展进展、提出“十四五”时期的工作建议，而上述的第一类评价体系最适合于深入分析单一评价主体在多领域的低碳发展进展，且能够基于各重点领域的评价结果识别亮点与不足、提出对策建议。因此，本文拟从二氧化碳排放、能源、产业、政策四个方面，构建第一类指标体系。考虑到部分政策类指标难以完全量化但又与国家低碳发展进展具有高相关性，而层次分析法能够通过建立问题的递阶层次结构和两两比较判断矩阵，用数学方法为分析决策提供定量依据，适合于具有分层评价指标且目标值难以完全定量描述的决策问题，因此本文拟采用层次分析法构建评价体系、确定评价指标权重，以期为国家低碳发展进展提供量化评估工具，并为“十四五”时期低碳发展工作提供借鉴。

2 方法和数据

本文基于公开数据，构建起由四个二级指数组成的国家低碳发展指数（NLCDI），以表征国家低碳发展的整体进展。应用层次分析法确定各指标权重，采用0～1标准化法对NLCDI进行无量纲化处理和打分，加权计算得到NLCDI 的评价结果。

2.1 基本原则

（1）保证科学性与可操作性。指数的框架设计和指标选取必须符合绿色低碳发展的客观要求，确保指标的概念清晰，评估方法规范。

（2）保持代表性与独立性。优先选取能够准确反映指标框架内涵的指标和最具代表性的指标，同时尽量保持各项指标的独立性，精简评价指标数量。

（3）坚持导向性与政策性。既要紧扣低碳发展的政策要求，充分反映已有政策的阶段性进展和实施效果，体现绿色低碳发展导向，也要发挥对地方政府和相关领域/部门的指导作用。

（4）保证数据的可靠性和可比性。以公开出版的统计年鉴、统计公报、《中国应对气候变化的政策与行动》等带有官方性质的文件作为主要数据来源，以保证数据的可信度与可比性。

2.2 构建指数

基于相关文献综述[7,10,13-15]和政策文件（详见表1 注），综合考虑指标内涵、数据质量和可得性，构建起由二氧化碳排放指数（S1）、能源低碳发展指数（S2）、产业低碳发展指数（S3）、低碳发展政策指数（S4）等4 个一级指标共14 个二级指标组成的国家低碳发展指数（NLCDI，详见表1）。

2.3 权重确定

在构建国家低碳发展指数（NLCDI）框架的基础上，本文对指标权重的设置有以下三点考虑：①对于与碳排放总量相关性较强的指标，适当提高其权重，如A1、A2、A6、A7、A11 等；②对于内涵和意义趋同的指标，适当调低其权重，如A16 和A17、A18 和A19、A21 和A22 等；③对于综合性较强的指标，适当提高其权重，如A2、A5、A10 等。借助YAAHP12.0 软件构建NLCDI 的三层分级结构模型，通过专家咨询，分别确定准则层、指标层的重要性等级，构成的判断矩阵一致性可接受（一致性=0.0227），从而可得NLCDI 各层指标的权重。

表1 国家低碳发展指数（NLCDI）

2.4 数据来源与数据处理

本文的主要数据来自《中国统计年鉴》（2011—2019）、《中国能源统计年鉴》（2011—2018）和《中国应对气候变化的政策与行动》（2011—2019），另有部分数据摘自生态环境部网站、《气候变化信息通报》（第1、2、3 次）、交通运输行业发展统计公报（2011—2019）、国家统计公报（2011—2019）、《中国建筑节能年度发展研究报告》（2012—2020）等。

本文拟采用0～1 标准化法对NLCDI 的定量指标进行无量纲化处理和打分，对于正向指标，，对于逆向指标，。其中，Ui,n代表经标准化处理的第i个评价指标在第n年的得分；Ai,n代表经技术处理的第i个评价指标在第n年的指标数据。最后对Ui,n进行加权求和，就可以得到第n年的NLCDI 评价结果：，其中NLCDIn代表第n年的国家低碳发展指数；NWi代表第i个国家评价指标的权重。对个别在部分年份缺失数据的评价指标，则该指标该年份不参与指数计算，在维持二级指数权重恒定的基础上，将该指标权重分摊至其他同级指标。

定性指标的评分方式如下：对于A23 指标，按照年度低碳发展相关战略规划及工作方案的颁布实施情况与实施期限，并参照主要碳排放部门出台政策的情况打分；对于A24 指标，以国家和省域两个层面应对气候变化管理体制的构建情况打分；对于A25 指标，按照年度的试点碳市场、全国碳市场的建设进展打分；对于A26 指标，按照省级人民政府碳排放强度目标责任制的实施进展与评价结果打分；对于A27 指标，按照年度开展的碳排放管理标准的类别、各部委出台标准情况及标准体系的完善情况打分；对于A28指标，按照年度新开展的国家低碳试点情况并结合试点实施期限打分；对于A29 指标，按照温室气体清单编制、统计核算体系建设、温室气体核算能力提升等情况打分；对于A32 指标，按照年度开展的应对气候变化基础研究、低碳发展技术研究、战略规划研究的情况打分；对于A33 指标，按照每年度低碳宣传的各主体参与情况打分；对于A34 指标，按照年度我国参与全球气候治理及开展的国际合作与交流情况等打分。

3 低碳发展进展评价

2010—2018 年，除2011 年相较2010 年略有下降外，NLCDI 基本呈逐年增长趋势（图1），年均增速约为9.7%（表2）。总体来看，NLCDI 在2014 年增长最为显著，主要原因在于我国碳排放总量增速在2014年首次出现阶段性放缓，且发布了《国家应对气候变化规划（2014—2020 年）》，比较完备地构建起国家低碳发展的目标导向、政策与行动体系。分年度来看，降低NLCDI 在2011—2013 年增幅的最主要因素为碳排放总量和化石能源消费量的显著增长，以及农业氧化亚氮排放的上升，人工造林面积、工业固体废弃物综合利用率和战略性新兴产业增加值的显著下降；支撑NLCDI 在2014 年较快速增长的主要因素是能耗强度的快速下降、能源结构优化幅度提升、城市公交低碳水平和运力提升、新能源汽车销量的快速增长；促使NLCDI 在2017—2018 年增长的主要因素为人工造林面积的快速提升、人均建筑面积的下降和新能源汽车销量的快速增长，削弱其同期增幅的主要因素为碳排放总量的不降反升、全国碳市场建设和碳排放标准体系建设总体进展缓慢（图1）。国家低碳发展的各二级指数总体呈增长趋势，但具体增长幅度各不相同，其趋势变化的主要参数详见表2。

表2 2010—2018年NLCDI变化趋势的主要参数

3.1 国家二氧化碳排放指数

图1 国家低碳发展评价指数评价结果

2010—2018 年，国家二氧化碳排放指数（S1，0.098——2018 年指数，59.8%——2018 年得分率，下同）波动增长，年均增速在7.8%，但整体得分不高，2018 年得分率不足60%。总体来看，尽管中国的碳排放强度持续稳定下降，但2019 年我国碳强度仍高于全球平均水平（0.388 千克/美元，2019 年现价）[16,17]；年均PM2.5浓度逐年降低，但仍高于世界卫生组织过渡期目标1（35 微克/米3）[18]；碳排放总量在2015—2016 年出现短暂下降，但2017—2018 年年均增幅在2%左右，仍处于上升区间；人均碳排放（6.8吨/人）虽低于发达国家水平（9.5 吨/人），但仍高于全球平均水平（4.3 吨/人）[16,19]。影响S1 变化趋势的最直接因素是碳排放总量的明显增长，导致碳排放总量增长的影响因素包括化石能源消费量增速、第三产业比重的增幅、非化石能源消费占比的增幅等。可见，对国家碳排放指数起到决定性作用的指标主要为碳排放总量指标，而决定碳排放总量变化趋势的因素包括化石能源消费量和能源消费结构。碳排放总量的持续增长，反映出我国在落实阶段性碳强度考核目标和2030 年碳强度下降率目标的基础上，还应当以更具约束力的目标和控制手段开展碳排放总量管理，努力实现经济社会发展与二氧化碳排放的脱钩和二氧化碳排放达峰目标。

3.2 国家能源低碳发展指数

2010—2018 年，国家能源低碳发展指数（S2，0.092，56.3%）缓慢增长，年均增速仅为4.8%，整体得分率垫底。总体来看，我国煤电供电煤耗以3.25 克标准煤/（年·千瓦时）的速率优化，2019 年底达到超低排放限值的煤电机组占全部煤电机组的86%[20]；2011 年以来的能耗强度较快速下降，但2019 年能耗强度仍接近全球平均水平的1.5 倍[16,18]；非化石能源占一次能源比重持续提升，2019 年的14.9%正逐步接近15.7%的全球平均水平，但与20.1%的OECD 国家水平仍有差距；且化石能源消费总量仍以2.0%的年均增速持续增长，并直接导致我国碳排放总量仍未达峰。S2 在2011 年和2013 年出现了两次轻微下降，主要原因是非化石能源占比的下降和煤炭消费比例的上升。可见，化石能源消费量的持续增长严重削弱了因能效提升带来的S2 的增长态势，煤炭和非化石能源消费量的变化则是造成S2 波动的主要因素。S2 的评价结果反映出我国能效水平的持续提升和能源结构的持续优化，在推动国家能源低碳化发展中发挥了积极作用，但我国新增能源消费需求尚无法由非化石能源满足，并由此导致化石能源消费量特别是煤炭消费量缓慢增长；未来在持续提升能效、优化能源消费结构的同时，还应当在保障能源供应安全的前提下，继续推动煤炭消费的减量化，推动构建清洁低碳安全高效的现代化能源体系。

3.3 国家产业低碳发展指数

2010—2018 年，国家产业低碳发展指数（S3，0.344，87.0%）波动增长，年均增速达14.8%、2018年得分率达87.0%。总体来看，我国产业结构以年均1.15 个百分点的增幅持续优化，工业领域碳排放强度以年均约3.0%的速度下降，农业活动氧化亚氮排放量在2014 年出现下降趋势，人工造林面积以402 万公顷/年的增幅增长，节能建筑面积和绿色建筑评价标识建筑面积年均增幅分别达20.6%和93.0%，新能源汽车销量以11.4 万辆/年的速度增长，公共交通中清洁低碳运力不断提升，反映出重点领域低碳行动的显著进展；但工业固体废物综合利用率以年均2.9%的速度下降，人均住宅和公共建筑面积年均增幅分别达2.8%和6.1%，建筑和交通领域正在转变为新的重点排放增长领域。S3 在2010—2012 年出现下降，主要原因是农业氧化亚氮排放量的增长和当年人工造林面积的下降；2014 年的快速上升源于公共交通中清洁低碳运力的不断提升和新能源汽车销量的爆发式增长，2017 年、2018 年的快速上升则源于人工造林面积的增加、人均建筑面积的下降，以及新能源汽车销量的快速增长。S3 的评价结果反映出，我国不断优化产业结构、发展新兴产业和循环经济、增加森林碳汇，统筹推动工业、建筑、交通等重点排放领域的低碳化发展，不难发现，在2014 年前，产业结构调整、农业氧化亚氮减排、林业碳汇增加等因素基本决定了我国重点领域的低碳发展水平，但2014 年以来，建筑和交通领域正在成为影响重点领域低碳发展水平的愈加关键的因素。未来在持续改善产业结构、养护森林资源、发展循环经济的基础上，必须更加注重建筑和交通领域的低碳发展，实现建筑和交通新增碳排放的有效管理。

3.4 国家低碳发展政策指数

2010—2018 年，国家低碳发展政策指数（S4，0.235，84.4%）呈增长趋势，年均增速达11.0%，2017 年得分率达88.5%，2018 年得分率有所下滑。总体来看，S4 在2010—2016 年实现了年均16%的快速增长，同期的低碳发展制度指数增幅达30%，成为促使S4 增长的最大因素。如国家《碳排放权交易管理暂行条例》的立法工作持续推进、7 家试点碳市场进展顺利，市场成交量、成交金额不断增加[21,22]；2014年起持续开展年度省级人民政府碳强度目标下降考核工作；2010 年起逐步构建完善能效、低碳产品标准标识及林业、建筑、交通等领域碳排放相关标准体系，分批次开展了87 个（截至2017 年初为87 个，截至2016 年末为42 个）低碳省（区、市）市试点、52 个低碳工业园区试点、400 余个低碳社区试点和8 个低碳城（镇）试点。其次是政策与体制建设指数，其增幅达16%，如2010 年起连续出台《控制温室气体排放工作方案》《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》等低碳发展重大政策文件，国家和省级主管部门均设应对气候变化司（处）并组建应对气候变化领导小组、工作支撑机构等。再次是低碳发展配套机制指数，其年均增幅约为10%，如陆续完成国家和省域2005 年、2010 年、2012 年、2014 年的温室气体清单编制，逐步健全温室气体排放基础统计制度；研发经费占比以年均0.05 个百分点的增幅增长，2015 年设立体量为3300 万～3600 万元/年的部门应对气候变化事务经费；长期开展应对气候变化基础研究、低碳技术推广等工作；政府、社会组织、新闻媒体、社会公众及企业多方共同参与的低碳宣传教育体系初步形成；积极参与国际气候治理，南南物资赠送预算金额实现1250 万元/年的增幅。S4 在2018 年略有下降，主要原因是国家碳排放权交易市场仍停留在机制构建阶段、暂未开始正式交易；碳排放管理的标准体系尚不够健全，林业、建筑、交通等低碳发展的相关部门未能持续出台低碳发展的相关标准。S4 的评价结果反映出，我国已经构建起层次清晰的低碳发展顶层设计与管理体制、制度体系和相关配套机制，但碳排放权交易市场和碳排放管理标准体系仍有待提速；未来需要尽快启动全国碳市场，基于已有研究和实践，尽快研究提出碳排放管理标准框架并推动标准体系建设[23,24]。

总体而言，我国已经初步构建起由应对气候变化规划统领，以应对气候变化专家委员会、国家和省级领导小组及主管部门为低碳发展战略和行动指导，以目标责任制、碳排放管理标准、碳排放权交易市场、低碳试点示范等低碳发展制度为重要抓手，以低碳发展的资金机制、科技支撑机制、统计核算机制、宣传教育机制、国际合作机制等配套机制为重要支撑的低碳发展政策体系，我国低碳发展的顶层设计、管理体制、现行制度与配套机制的关系详见图2。

4 低碳发展领域存在的问题与挑战

基于NLCDI 的评价结果和相关文献，本文识别出我国低碳发展领域存在如下问题与挑战：

第一，国家应对气候变化的目标设定和落实手段亟须完善。“十二五”以来，碳强度下降率目标确保了国家碳排放强度的逐年下降，但同期的国家碳排放总量和化石能源消费量均呈持续上升趋势，可见强度目标对碳排放总量的管控力度有限，单靠强度目标难以保障“2030 年左右碳排放达峰并争取尽早达峰”这一绝对量目标的实现。从保障国家自主贡献目标落实的角度来说，开展国家和省域层面的碳排放总量管理势在必行。

图2 国家低碳发展政策关系

第二，低碳发展的政策组合需要动态调整。从压实减排主体责任的角度来看，尽管国家已经将碳强度下降率目标进行了省域分配并实施目标责任考核制，但尚未从国家层面构建起将减排责任落实到企业生产和居民生活的工作机制，导致省域主管部门欠缺有效的政策抓手。从提升政府低碳管理效率的角度来看，随着碳排放减排边际成本的不断增加，比起碳强度下降率目标等命令控制类手段，未来实施碳排放权交易等经济刺激以及低碳试点示范等劝说鼓励类的政策手段，将更有利于在较低政策和技术成本的前提下实现经济和能源结构的转型[25]。因此，有必要提前谋划，开展广泛的以企业为主体的碳排放权交易、碳普惠机制等制度。

第三，各级应对气候变化主管部门履职均面临挑战。从低碳发展顶层设计的执行情况来看，目前尚缺乏常态化的评估机制对已有国家低碳发展目标的落实和重点任务的执行情况进行评估，政策实施的效果评估与反馈机制尚未建立。从碳排放强度目标责任制的实践情况来看，由于权力与职责不匹配，省域主管部门无法有效管控辖区内国家重大工程项目的碳排放，而这部分碳排放足以影响省域的碳排放达峰进程。从低碳试点示范的实践情况来看，各级试点主管部门间的政策传导机制尚不够完善[26]，且由于国家低碳试点示范的考评制度尚未建立，国家主管部门缺乏促使省级主管部门更有效履职的手段。

第四，现行的低碳发展制度尚需完善优化。例如，中国已经初步构建起碳排放管理标准体系框架，但要全面实现碳排放的标准化管理还任重道远，仍面临标准研究与制定缺乏、政策措施保障不足等挑战[24]。全国碳市场至今尚未正式运行，尚未在全国范围内发挥提升碳排放资源分配的有效性和降低成本的作用，碳市场的法律制度和政策导向仍不完善，数据质量有待提升，企业碳排放信息披露制度尚未建立。尽管实施省域人民政府碳强度下降目标责任制期间（2013—2019 年）的国家碳排放强度下降率显著高于“十一五”和“十二五”期间的水平，但仍存在如政策的经济效率低、政策成本高，对低碳发展的持续性激励不足等问题[3]，省级人民政府定期上报本地区能源消费碳排放数据的工作机制尚未建立，国家层面也尚未出台有关数据核查方案或技术规范。而由于缺少针对性强的宏观指导、约束目标和试点评估机制[27,28]，尽管低碳试点政策实施以来，试点的低碳发展水平有所提升[29]，但低碳试点示范的政策成本效益整体而言并不高[30]。

第五，现行的低碳发展配套机制仍有提升空间。例如，在温室气体统计核算方面存在公开数据少、统计指标少、统计体系尚未健全、能源数据可靠性不高[31,32]等问题，且这些问题在省域及以下层面更加突出。气候投融资机制尚未建立，低碳发展无法高效利用NGO 资金、碳市场资金、传统金融市场等多渠道的资金来源，相应的管理体制与监督监管机制也亟待构建完善，包括政策法规体系、资金使用情况的统计、监测、绩效评估等[33,34]。无论是从投入资金的数量还是从工作内容来看[35]，目前中国的低碳科技资源过多地分布在低碳技术研发上，基础科学研究和战略研究投入比例都明显偏低，低碳技术成果推广清单或低碳技术目录的技术推广规模和减排效果相对有限，不利于科技支撑能力的持续提升和成果转化。

5 对策建议

第一，承上启下，制定“十四五”时期低碳发展的政策目标。建议将二氧化碳排放、生态环境保护相关目标与“两个百年”目标统筹谋划，围绕国家二氧化碳排放达峰目标，研究制定未来一段时期的低碳发展目标体系，切实提升对省域二氧化碳排放总量的控制力度。创新性地提出碳排放总量控制目标，将碳排放总量控制目标与达峰目标作为“十四五”时期低碳发展目标体系的核心目标。

第二，提升力度，以碳排放总量管理作为下一阶段我国低碳发展的基础性制度。尽快开展碳排放总量管理，实现对碳排放总量的有效管控，助力达峰目标的实现。基于既有工作基础，研究制定以碳排放总量目标为核心指标的省级人民政府目标责任制，建立健全配套评价考核制度体系和工作机制。以碳排放总量管理为基础，逐步构建完善以碳排放总量目标为核心指标的应对气候变化政策制度体系。

第三，有序推动低碳发展配套制度建设。围绕落实碳排放总量目标，完善碳排放管理标准体系建设，推动碳排放管理标准体系与大气污染物管理标准的协同，构建统一的绿色低碳标准体系。加快推动全国碳排放权交易市场建设，按期落实《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》工作部署，以碳排放总量管理为基本依据，有效发挥市场在资源配置中的决定性作用，提升碳减排效率、降低减排成本。进一步深化低碳试点示范工作，逐步构建起低碳试点的建设规范、评价标准和考核办法，尽快启动低碳试点的年度考评工作。

第四，进一步完善低碳管理的配套机制建设。完善碳排放相关统计核算体系建设，建立起常态化的国家和省级温室气体清单编制机制和信息公开机制，鼓励各省份主动编制年度温室气体清单，完善省域和地级市碳排放统计核算的统计核算体系。建立健全气候投融资机制，创造有利于气候投融资的政策氛围，尽快出台气候投融资的相关政策。持续开展低碳技术的推广与应用，提高成果转化率。积极开展全球气候治理，在严格履约、继续开展应对气候变化南南合作的同时，依托“一带一路”倡议提升沿线国家的应对气候变化能力[36]，树立负责任大国形象，讲好“中国故事”。

第五，抓好重点领域碳排放管理工作。以建筑和交通运输领域作为重点控制领域，在满足人民生活需要、提升生活质量的同时，推广实施既有建筑节能改造和绿色低碳建筑，逐步提升新能源汽车的应用比例，以相对清洁低碳的能源满足重点排放领域的能源增量需求，及时开展建筑和交通运输领域的碳排放增量管理。

第六，加强对已发布的低碳发展相关规划、控温方案的效果评估。建议对已颁布的《国家应对气候变化规划（2014—2020 年）》《“十三五”控制温室气体排放工作方案》的主要目标落实情况和重点任务的实施效果进行跟踪评估，总结工作进展与成效，及时识别存在的主要问题，同时加强对低碳试点示范的跟踪评估与经验总结、识别存在问题，以期对“十四五”时期的低碳发展工作提供针对性指导与支撑。