海员作息时间履约机制为何系统性失效？

崇明海事局 丁宝喜

海员休息时间作假屡屡出现，背后原因值得深究。

海员作息时间的履约机制，按照要素依次为海员、航运公司、船旗国政府和港口国政府，分属执行者、推动者和监督者三个维度。世界海事大学的最新研究报告指出，海员作息时间的履约机制存在系统性失效。

何为系统性失效

作为管理学上的概念，系统性失效指体系运行出现系统性失效或多次重复出现失效的现象。某一过程多次重复发生不符合现象，而又未能采取有效的纠正措施加以消除，如产品质量问题的“常见病”“多发病”等，又如在多个部门或多个活动现场均发现有不同版本的文件同时使用，这说明文件管理失控，而且在体系实施过程中也未加以纠正。2010年，墨西哥湾BP公司的“深海地平线”钻井平台发生爆炸，给墨西哥湾的海洋生态环境带来了灾难性的危害。事故的调查报告指出，此次事件的深层次原因在于系统性失效。

回归到海员作息时间的议题，海员、航运公司、船旗国和港口国政府不同程度的“不作为”导致海员作息时间的履约机制出现系统性失效。人人都知道海员作息时间记录被大范围的造假，但人人都听之任之，使得海员作息时间记录非但没能实现减少海上疲劳的初衷，反而成为海员的一种新的负担。

失效原因分析

对海员作息时间履约机制系统性失效背后的原因进行分析，发现三个维度的根源，具体如下：

1、执行者——多重因素综合导致履约第一环严重违规

总的来说，ISM规则的实施导致书面工作量激增，海员在不对等就业环境中的自我保护、金钱激励、“正常化偏误”现象、船员的高强度劳动负荷、航运业安全文化缺失、船岸管理标准差异、作息时间记录漏洞，促使海员在作息时间记录方面进行调整。

作者对这一问题的调研中，得到的实际回馈典型观点如表1。

通过表1不难得出：作息时间记录的调整，实际情况是远远超过世界海事大学研究报告中62.7%的违规率。换而言之，作为海员作息司理应成为海员作息时间记录履约的有力推动者。然而，逐利的特性，使得航运公司长期漠视海员作息时间未被正确遵守的事实。盈利是航运追求的最终目的。在这一目标的引导下，航运公司在不断追求更低的安全配员规模和坚持两班倒的工时间履约的直接执行者，海员群体的高概率违规，使得海员作息时间履约机制的第一环就出现了严重的问题。

表1

2、推动者——逐利性使得海员作息时间问题长期被漠视

作为海员的直接雇主，航运公作机制。具体如下：

（1）逐利使得航运公司不断追求更低安全配员

在过去几十年里，随着海员权益保护的日益受到关注，人力成本在航运公司各项成本中比其他各项成本增加的都要快。来自世界海事大学的航运经济专家马硕教授指出：“对于许多航运公司来说，人力成本支出是在所有成本中支出最高的”。来自Drewry 2007年报的数据显示，2001～2005年期间，散货船、集装箱船和超级油轮的人力成本支出在船舶日均运营成本中可达34%～50%。具体详见表2。

表2

在航运经济低迷的大背景下，追求更低规模的船舶配员是船东不竭的动力。以某集装箱船为例，其体量比航空母舰还要大，全船配员却不足20人。通过前文的分析可知，不断降低的配员规模是海员作息时间记录调整的根本原因。因此，也可以说，航运企业的逐利是海员作息时间履约最大的障碍。

（2）逐利使得部分航运公司坚持“两班倒”工作机制

目前，海员在船工作机制分为两种：一种是三班倒，将工作时间分为0～4时、4～8时、8～12时三段，三班人员循环倒班；另一种是两班倒，将工作时间分为12～6时和6～12时两种。与三班倒的工作机制相比，两班倒的工作机制对海员的身体健康伤害更大，更容易促使疲劳问题的产生。有关专家和英国海事调查局的研究报告对两班倒的工作机制的危害性进行了研究。

实际上，在STCW公约马尼拉修正案之前，2009年STCW议题小组会上，国际海事组织成员国与具有咨询商地位的非政府组织就两班倒工作机制的内在危害性和不能使海员得到充分休息的危害性展开了辩论。但最后，废止两班倒工作机制的提议未被通过。

3、监督者——利己选择导致监督失去效力

在海员作息时间履约机制中，作为监督者的船旗国检查官和港口国检查官，具有一定的自由裁量权。在实践中，他们的利己选择倾向，使得对海员作息时间的监督失去应有的效力，具体如下：

（1）船东“用脚投票”促使船旗国政府放松规制

所谓“用脚投票”，是指资本、人才、技术流向能够提供更加优越的公共服务的行政区域。在实践中，比较宽松的规制环境往往成为另一种意义上的“优越的公共服务”。根据规制的宽松程度，船舶登记可以分为封闭登记、半开放登记和开放登记。其中，开放登记又称为方便旗帜登记。

对于船旗国政府来讲，更多的船旗国吨位，意味着更多的税收。在航运不景气的大背景下，船东在想尽办法削减各种开支，其中人力资源的开支首当其冲。严格的劳工条约实施与监督，必然会削弱船旗国政府在吸引船东方面的比较优势。如今的世界航运，船东的一举一动影响巨大如果船东决定要换旗，没有任何人可以阻挡。总之，船东的“用脚投票”，会对船旗国政府认真执行海员作息时间的公约规定产生影响。

（2）现存的检查机制使得港口国检查官很难对海员作息时间深入检查

为了指导主管当局发现违规行为并采取适当行动，国际海事组织（IMO）和国际劳工组织（ILO）制定了相关的公约和导则。这些公约和导则，成为船旗国政府和区域性组织制定检查导则的基础性文件。具体来说，在涉及海员工作和休息时间合规性检查的规则主要由国际海事组织（IMO）和国际劳工组织（ILO）的系列文件以及港口国监督区域性组织的备忘录，具体详见表3。

表3

在现行工作机制下，如果没有明显的证据，港口国检查官的行动只能局限于初始检查中对证书、值班表和日常作息时间记录的简单核对。在明显证据 和投诉的支持下，港口国检查官有权进一步深入检查。这种情况下，通常会采用交叉检查的方法，通过核对诸如法定值班日志、油类记录簿中的加油记录、消防救生演习记录，甚至是加班表中的记录来确定是否合规。以2021年1月1日当天，由上海海事局实施的新年首艘PSC检查为例，该外轮缺失的作息时间记录表导致了港口国检查官的详细检查，最后因海员作息时间记录作假问题，被开具滞留项目。缺陷详见表4。

表4

通常，国际海事组织制定的港口国监督程序，将初始检查和详细检查加以区分，值得注意的是，与任何其他执法活动一样，检查的特点和深度取决于资源的分配，例如可用时间、检查官人数、国家或区域组织的优先检查事项以及当局压力。面对清楚了解检查局限的海员，港口国检查官往往很难在初始检查中发现作息时间记录的“蛛丝马迹”。此外，国际海事公约和检查指南中反复提及的避免不适当延误方面的规定，使得港口国检查官即使在有较好的专业判断时也不得不考虑避免对船期造成的延误。因此，在实际的检查中，港口国检查官的精力大多分配在消防、救生、通信、机械等容易发现缺陷的设备方面，对需要精力和耐心的海员作息时间记录方面往往象征性带过，结果导致海员作息时间履约在监督层面上失效。

“我知道我在作假，你知道我在作假，我知道你知道我在作假，你知道我知道你知道我在作假”，这句绕口令式的网友评论，戏谑的指出了海员作息时间履约机制严重失效的事实。执行者的严重违规，推动者的长期漠视和监督者的利己选择，使得海员作息时间履约机制出现系统性的失效。更可怕的是，面对有关海员作息时间的公约的相关要求被系统性的违反问题，现行公约机制却不能提出有效的应对之策。因此，如何对现行的公约、规则进行改革，使得海员作息时间的公约规定重回消除海上疲劳问题的初衷，是航运界急需努力的方向。