ETS与航运是否“良配”？——访国际航运公会（ICS）中国办事处首席代表、英国希德律师行香港办公室法务总监刘洋

本刊记者 王思佳

欧盟于2019年底发布《欧洲绿色协议》（European Green Deal），提出到2050年率先实现“气候中和”及温室气体净排放量清零。该协议充分展示了欧盟在温室气体减排方面的信心，同时，这也是欧盟所发出的明确信号，其正在力争成为应对全球气候变化领导者。2020年9月，欧洲议会投票赞成将国际航运温室气体排放纳入到欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）。那么，欧盟一系列举动将对航运业带来怎样的影响？是否会影响后续全球航运市场机制建设的走向和架构？全球航运业减排未来又将走向何方？记者带着这些问题采访了国际航运公会（ICS）中国办事处首席代表、英国希德律师行香港办公室法务总监刘洋。

记者：2020年9月，欧洲议会投票赞成将国际航运的温室气体排放纳入到欧盟碳排放交易体系（EUETS），这是欧盟推进航运业减排的重要举措之一。该举措一经提出，便引发了全行业的激烈讨论。那么，行业争议的焦点是什么？此举与国际海事组织（IMO）牵头实施的全球航运业减排措施有怎样的关系？

刘洋：事实上，早在2019年12月，欧盟委员会就公布了《欧洲绿色协议》，并提议将欧盟排放交易系统扩展至航运领域。实质上，这是由欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩提出的一项举措，这也是她为获得2019年欧洲议会任命而提出的个人竞选宣言。但事实证明，她对这项举措所带来的更广泛国际影响的了解还不够充分。

虽然欧盟委员会可能要在今年中期后发布该举措的具体方案，但根据现有资料，我们预计欧盟将使用现有的《欧盟船舶二氧化碳排放监测、报告和核查法规》(MRV)来推进航运领域的碳排放交易。该法规由欧洲议会环境委员会提出，并于2020年9月获表决通过。有鉴于IMO自2018年采用突破性温室气体减排战略以来取得的进展，作为全球最大的非政府间航运组织，国际航运公会(ICS)主要的顾虑在于将欧盟碳排放交易体系应用于航运业，将不利于IMO所作努力的长远发展，也不利于进一步减少航运业的全球排放量。

更为重要的是，欧盟支持该提案的主要目的，似乎是以航运业碳排放交易作为收入来源，支持其成员国乃至欧盟委员会自身的财政。2020年7月的欧盟成员国领导人峰会证实了这一点。该峰会对相关购买碳排放配额提案产生每年数十亿欧元的资金表示肯定，认为资金将构成现已达成协议的后疫情时代欧盟复苏计划的重要组成部分。该提案涵盖非欧盟船旗国的航运公司，而正是这些船舶和船公司在承担着大部分欧盟国家的外贸物资运输。因此，诸多非欧盟国家政府对此单边提案表示担忧，认为这是对国际贸易和海上运输额外征收的“税”。

记者：将航运业纳入欧盟碳排放体系将会给全球航运业带来怎样的影响？

刘洋：除非欧盟各国否决或修改提案，否则真正令人担忧的是，将航运纳入欧盟碳排放交易体系将对海上运输效率及未来IMO的权威性产生重大影响。这可能会破坏包括欧洲国家在内的所有IMO成员国之前为消除航运业二氧化碳排放而做出的共同努力。

航运业界反对任何可能破坏减少全球航运二氧化碳排放量的统一进程，以及破坏包括所有欧盟国家在内的所有IMO成员国在2018年基于实现IMO设定的减排降碳目标所达成的全面战略和规范成果。IMO目前就现有船队进一步减少二氧化碳排放所进行的讨论表明，主要的非欧盟经济体，包括中国、巴西和印度等，都致力于在IMO框架内推进减排进程。欧盟碳排放交易体系扩展至航运业可能会产生一定影响，却不一定能减少行业的碳排放。如果不能在全球范围内采取进一步行动，则存在全球航运业总排放量背离目前下降态势的风险。对此，欧盟委员会很有可能会解释称，欧盟排放交易体系可以帮助航运业实现区域性排放目标。但是，如果以破坏航运业减排总量之努力为代价，实现区域性排放目标真的能被视为成功吗？

因此，欧盟需要认真考虑将航运业纳入其排放交易体系将对IMO进一步实现减排目标构成何种阻碍。根据《巴黎气候变化协定》，欧盟各国对碳减排的“国家自主决定缴纳”配额不需要涵盖国际航运的排放量。因此，欧盟碳排放交易体系扩展到航运业的提案，对个别欧盟国家履行碳排放承诺几乎没有直接影响。但是，将国际航运纳入欧盟碳排放交易体系可能会导致IMO全球减排措施谈判推迟甚至脱轨。许多非欧盟国家政府可能会提出合理怀疑，如果欧盟成员国一意孤行追求欧盟单方面措施，那么他们凭什么愿意继续花费政治资本以进行下一步全球措施谈判呢？

记者：此举将给船东带来何种挑战？

刘洋：一旦航运被纳入欧盟碳排放交易体系，自2022年起在该计划范畴内的航次将承担额外的因二氧化碳排放产生的成本。与欧洲经济区相关的航运主体也将面临超过其被允许排放水平时额外的监管风险。如果欧盟碳排放交易体系在很大程度上反映了，通过建立必要的数据收集系统而为航运纳入欧盟碳交易排放体系奠定基础的MRV，那么受碳排放限额规管的航次将包括在欧洲经济区内部或者外部，或者在欧洲经济区港口间的航次，涉及在欧洲经济区装卸货物或运输旅客的超5,000总吨的船舶。

航运链中的哪一方主体将负责确保遵守欧盟排放交易体系，哪一方主体的配额将用于单次航程，仍有待说明。然而，欧盟MRV涵盖了为船舶操作负责的各方主体履行监督、报告及核查义务的范围。如欧盟碳排放交易体系的要求与欧盟MRV的要求一致，那么可以想见，期租及光船承租人、船东及船舶经营人可能需要承担遵守排放限额的责任，并为涉及欧洲经济区的航次持有足够的排放配额。

在航运链中有许多可能需要承担合规责任的主体，各方主体需审慎地在租船合同中并入哪一方需承担合规责任及如何处理因未能遵守规定而产生的责任的条款。

另一个需要考虑的问题是，航运链中的各方如何分担额外的排放成本，及消费市场能否感知到成本变化。非政府组织“运输与环境”(Transport & Environment)进行的研究表明，即使成本直接传递给消费者，最终对商品价格的影响也是微不足道的。考虑到船舶所运输货物的经济规模，每航次的排放成本只会增加每件商品(如消费市场中的香蕉、iPad或1公升柴油)几美分的价格。

需更进一步考虑的是，欧盟的碳排放成本是否会导致船舶更倾向于在欧洲经济区外围附近港口停靠。如果欧盟碳排放交易体系适用于出入欧洲经济区的航次， 且这些航次的排放成本与燃料消耗量成正比，理论上会刺激航运各方主体通过缩短进出欧洲经济区的航程、在进入欧洲经济区前或者在前往或离开欧洲经济区之前在欧洲经济区外围附近港口停靠的方式，以尽量减少欧盟的碳排放成本。

因额外消耗的燃油、时间损失或者缺少可比拟的市场，在许多情况下考虑进入欧洲经济区之前或者在欧洲经济区外停泊，并不会为航运主体带来净经济效益，但在某些情况下改变港口轮转的顺序是可能带来经济效益的。例如，一艘集装箱船舶定期由美国出发前往欧洲经济区外围附近港口及欧洲经济区内的港口，因需要在两个港口卸货，可能会发现首先经停非欧洲经济区港口是有好处的，可以缩短至欧洲经济区港口的入境里程，并支付较低的排放配额。

记者：随着欧盟排放交易体系（ETS）第四交易阶段的启动，欧盟碳排放配额价格一度突破34欧元/吨，屡次创造历史新高。这是否会为欧盟将航运纳入碳排放交易体系带来更大信心？

刘洋：这确实是有可能的，尤其是将航运纳入碳排放交易的目的已经背离保护环境的初衷，而是借此筹措资金在后疫情时期复苏欧盟经济。欧盟现有的提案显示，航运产生的所有碳排放许可配额均需付费购买，没有免费碳排放配额。如果按照2018年每吨二氧化碳排放25欧元的价格计算，欧盟碳排放交易每年将从航运业征收约34.5亿欧元，相当于2018年欧盟碳排放交易总收入的25%。

按理说，碳排放交易的资金理应取之于航运而用之于航运，帮助提升航运效能，保护海洋环境。但欧盟此举并非以减少全球航运碳排放为最终目的，而是将其作为一项财政收入来源，变相地向国际贸易和航运征收区域性税款。

记者：随着全球碳排放市场的快速发展，航运业被纳入其中的可能性不断提升。那么，欧盟将航运业纳入碳排放交易体系的举措是否会成为行业一个标杆，促使并带动其他国家或地区主动或被动“效仿”欧盟的举措，进而影响后续全球航运市场机制建设的走向和架构？

刘洋：如果欧盟最终成功推行对航运碳排放征税，考虑到巨额收益，其他国家或地区确实很有可能效仿采取类似的对等措施。在这种情况下，重叠的航段可能被收取多倍费用，这无疑会进一步增加国际贸易成本，从而导致各个贸易主体间就碳排放费用的豁免再次进行多轮双边或多边谈判。如果不同国家推出不同的航运碳排放制度，将对航运业的发展造成巨大阻碍。站在ICS的角度，欧盟这种单边制度完全违背了长期以来的国际共识，即国际海上货物运输不受多种税收制度的限制，也不受所有贸易国自由出入的限制。

记者：假设全球各国或地区在未来都将航运业纳入碳排放交易体系，将会给全球航运业带来何种变化与挑战？

刘洋：这可谓是牵一发而动全身。全球90%以上的跨国贸易运输都是通过国际航运，而欧盟航运碳排放新政的实施范围覆盖了所有起止点在欧盟港口的航线，几乎所有从事远洋运输的船东和经营人、外贸商及进出口业务公司都将受到影响。考虑到欧盟的贸易量和海上货运水平，这一举措对国际航运业的冲击将会相当深远，而地理范围也绝不限于欧盟境内。可以预见的是，这不仅会影响大型集装箱班轮公司，也会影响到从事粮食、矿石进出口的干散货船、油轮等各个航运板块，涉及欧洲的全球航线都将受到波及。

同时，航运业竞争激烈，利润相对较低，额外的碳排放费用能否转嫁给货主，与市场行情完全挂钩尚未可知。可以预见，在航运市场处于低谷时，市场竞争激烈，额外的碳排放成本无疑将进一步压缩航运公司利润。

记者：针对此变化，船东应提前作何准备？

刘洋：目前谈及准备为时尚早，毕竟欧盟成员国仍可以拒绝该提案。现在需要做的，就是航运公司应一同向各自国家的政府表达对该提案的关注，从而有机会推动欧盟在巨大国际舆论压力下撤回或大幅修改提案。

当然，因碳排放措施细则尚未出台，对船东和船舶经营人来说，需要时刻关注欧盟相关政策和措施，以备万一。

记者：对于全球航运减排的前景，您怎么看？

刘洋：尽管受新冠疫情影响取消了2020年联合国气候变化大会，航运业仍致力于实现国际海上运输的完全脱碳，并实现IMO成员国一致同意的二氧化碳减排目标。

IMO在2020年8月发布的航运温室气体排放最新研究中有一个让人振奋的好消息：虽然在2008年至2018年十年间航运贸易增长了40%，但2018年航运二氧化碳排放量比2008年降低了7%。这说明自2008年以来，全球船队的碳效率平均提高了约30%。这是一项重大成就，表明航运业温室气体排放水平的变化与海上贸易增长的关系进一步脱钩，为经济发展带来了积极效应。

根据IMO通过的长期温室气体减排目标要求，到2050年，无论航运贸易增长如何，该行业的温室气体绝对总排放量都必须减少至少50%，并在不久之后实现完全脱碳。IMO设定的2050年需实现的目标任重道远，可能需要将碳效率提高90%才得以实现，因此商用船舶目前广泛使用的化石燃料并不适应，应尽快找到实现零碳技术的最佳方法，从而实现2050年前后完全脱碳的目标。

2019年12月，由ICS牵头的全球航运业主要机构一起向IMO提交了一份综合性报告，提议创建世界上第一个协作性航运研究与开放项目，以帮助彻底消除国际航运所产生的二氧化碳排放。该提议的重点内容包括：(1)成立一个新的非政府研发组织，即国际海事研究与开发委员会，为航运加速脱碳铺平道路；(2)十年内从全球航运公司获得核心资金约50亿美元；(3)加速零碳排放船舶的研发，到2030年初具备商业可行性。

在ICS看来，要达到IMO减少温室气体排放的目标，就要部署新的零碳技术和推进系统，例如环保氢和氨、燃料电池、蓄电池和可再生能源生产的合成燃料。目前这些技术在形式和规模上都不能适用于大型商业船舶，特别是从事跨洋航行且依赖化石燃料的商船。

ICS及其他行业的共同提案人明白，许多IMO成员国政府会认为上述提案太过激进，因为此前航运业从未有过涉及数十亿美元资金的科研项目。尽管随着IMO温室气体战略进一步发展及更多的法规的出台，一些市场导向型措施也将占据一席之地，但这些措施本身还是杯水车薪。

令全球海运业过渡到零碳推进系统面临重重技术挑战，该任务之艰巨可想而知。因此，业界相信，如果要在IMO成员国同意的时限内实现IMO二氧化碳减排目标，各国政府就必须认真考虑该减排提议。ICS相信，在IMO成员国的协助下，建立国际海事研究与开发计划所需的监管框架，由强制性征款实现航运业自身供资，随着研发速度加快，在上述时限内实施并完成行业的完全脱碳是完全可以期待的。

记 者：2020年11月，ICS中 国办事处成立一周年。作为中国办事处首席代表，请您介绍一下这一年来的工作亮点，以及未来的计划。

刘洋：2019年11月，ICS在香港特别行政区正式开设了中国办事处，这反映了ICS董事会和秘书处非常重视同中国政府和中国航运业主要利益相关方建立良好且长远的合作关系。

就控制的船舶吨位、造船能力及在IMO等全球监管机构中的影响力而言，中国已经成为世界领先的航运国家。就航运进出口而言，受其对全球航运贸易需求量的影响，中国的重要性举世无双。

就ICS的核心目标而言，保有中国对全球航运治理体系强有力的支持，是最关键的议题之一。虽然受到新冠肺炎疫情影响，但ICS中国办事处在过去一年多的时间里，就全球范围内正在讨论的重要长期监管问题，不断加强中国政府及业界与ICS间的互信并促成合作。尤其是在IMO全球航运减排战略，及维护海上自由贸易原则等方面，ICS期待在新的一年里与中国开展更加广泛而深入的合作。