国土空间治理背景下全域控制性详细规划编制探析——以杭州市萧山区进化镇为例

陈力新，蔡 磊

（1．杭州市萧山区住房保障和房产管理服务中心，浙江 杭州311200；2．杭州市萧山区规划编制中心，浙江 杭州311201）

2018年3月自然资源部正式成立，我国的城乡规划体制改革也进入了新时期。随着主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，我国国土空间规划体系顶层设计基本形成。国土空间规划作为一种全新的规划类型，是未来自然资源部行使管理职能，建立自然资源管理体制的基础。但规划体制改革是一个长期的过程，需要捋顺的关系错综复杂，还需要相当长的一段时间才能逐步建立并健全国土空间规划的法规政策和技术标准体系。在新旧标准过渡时期，各级政府在国家总体部署下全面推进国土空间规划编制。

为贯彻落实习近平总书记生态文明思想，顺应新时代国土空间治理要求，打造山水林田湖草生命共同体，萧山区率先提出了全域控制性详细规划的概念，并以进化镇全域全要素一张图精准化治理为契机，创新规划路径，对国土空间详细规划作一次有益的探索和尝试。

1 当前乡镇规划面临的现实困境

1．1 多规之间矛盾突出

在机构改革之前，各类规划分属于不同行政部门，相互之间各自为政、协调困难的情况时有发生，其中以城乡规划和土地利用总体规划之间的矛盾最为突出，两者在规划目标、空间边界、用地权属和管控时限等方面都存在着较大差异。这一现象在乡镇地区更加突出，城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田保护线等多条管控线相互冲突的情况也屡有发生，造成一些项目推进困难重重。

1．2 缺乏全域全要素管控

传统乡镇规划在实施管理中存在对全域资源管控明显不足的问题。一直以来，无论镇域总体规划还是镇区控制性详细规划更多的是把关注点放在对建设空间的开发利用方面，而对于乡村地区和其他非建设地区缺乏有效的管控，重建设轻生态的传统思维指导下编制的规划，缺乏有效手段和措施控制城镇建设用地规模的无序扩张。

2 全域控规的规划目标与策略

2．1 规划目标

从过去30年里经济优先到经济、社会、环境并列，再到当今的生态优先并包含社会、经济关系，国家治理方向有了重大转变。随之生态文明理念对于规划分析方法的提升也在不断深化。新的发展阶段已经进入存量时代，依赖增量的资本运营和规划建设模式难以为继；要切实转变 “发展就是规划扩张” 的空间发展旧模式，存量空间再利用也不是简单的改造重建，而是与城市社会经济融合互促发展的重要载体。全域控规编制的目标是为了提高空间利用效率和产出效益，形成匹配理想人居环境的高品质城乡建设指标和导则体系，实现生态本底的整体保护，并实现自然资源资产的合理可持续利用管理。

2．2 规划策略

全域控规是一种基于国土空间规划要求下的全新尝试，研究内容将融合传统的乡镇总体规划、村庄布点规划、镇区控制性详细规划以及土地整理等相关要求，在全要素全覆盖精细化现状梳理的基础上，规划策略突出问题导向与目标导向，针对现状核心问题提出 “减、控、融、活” 四组对策，结合国土空间规划体系重构及详细层面规划要求，创新构建分级分类管控体系。

1）土地整理 减量增效

针对乡镇现状存量建设普遍绩效不高、增量建设管控引导不够的问题，通过资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，框定全域建设开发总体容量。提出建立城乡建设用地增减挂钩机制，推进全域统筹，规模减量、提质增效，在建设用地总量锁定的基础上，通过结构优化和布局优化，提高全域土地利用效率。

2）梳理矛盾 分区管控

针对镇域开发边界外规划管控矛盾，通过目标指标管控、分区准入管控、全域全要素用途管控，提升镇域开发边界内规划管控的战略性、严肃性和操作性。

3）因地制宜 融合发展

针对景观特色不显、设施配套短板问题，规划以保障民生改善民生为重点，因地制宜加快推进城乡基本公共服务均等化，加强生态格局维系和景观特色塑造。同时考虑到新经济新功能需求，加强旅游服务设施布局引导。

4）协同创新 激发活力

针对城镇发展动力不足和新经济新业态培育不够问题，规划依托进化镇生态人文优势以及特色产业基础，构建 “大旅游＋特色制造” 产业发展体系，通过产业布局优化、村庄分类引导，激发产业活力，谋划乡村振兴。

3 进化镇全域控规的实践

3．1 推进规模减量，盘活低效存量，优化流量增效

3．1．1 推进规模减量

规划根据进化镇域生态承载力评价及单元减量化潜力分析，着重推进违法违章建设及零散低效建设用地逐步减控，其中规划梳理出 “逐步减控” 类工业用地达110．35万m2，规划引导对其进行拆减。

3．1．2 盘活低效存量

积极盘活低效存量空间，采用 “保留＋整治” 模式推进产业发展条件相对优越的工业区块退二优二，推进农村集中区、特色村落优化空间的完善配套；采用 “转型＋造血” 模式推进周边环境资源优越的低效工业、废弃矿山、空心村退二进三、功能再造（图 1）。

图1 存量用地分类措施

3．1．3 优化流量增效

衔接城乡建设用地增减挂钩以及低丘缓坡开发利用等相关政策，优化增量建设用地空间布局。规划引导流量用地向集镇建成区和保留村庄建成区集聚。此外，考虑浦阳江和东部山地的优势资源和战略价值，引导沿江地区形成若干新经济功能组团，东部山地零散布局与生态保护相容的新经济节点。

3．2 锁定目标指标，分区严控准入，全域优化布局

3．2．1 锁定目标指标

规划围绕进化镇净心文旅特色镇、古越风情展示区、美丽和谐宜居地的目标定位，融合用地集约、绿色生态、产业活力、城乡景观、生活品质等多维度制定单元发展指标体系，通过构建可考核、可检测、可评估的目标指标，推进战略定位的实施落地（图 2）。

图2 全域用地评价

3．2．2 分区严控准入

秉承 “生态优先” “先底后图” “三线不交叉” 的原则落实生态红线和永久基本农田保护线，根据发展预测及开发规模指标划定城镇开发边界。规划还划定城镇建设区、农林复合区以及生态红线区三大空间管制区域，并制定差异化的项目准入清单。见图3。

3．2．3 全域优化布局

结合企业和村民搬迁意愿调查，推进镇域土地综合整治，通过全域覆盖用途管控，形成农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态集约高效的美丽国土新格局。空间布局突出 “刚弹结合” ，针对郊野地区组团点状建设模式，规划在不突破容量上限、生态底线等刚性要求的前提下，划定有条件建设区，实施项目选址弹性管控（图4）。

图3 镇域 “三线” 控制

图4 全域土地整治规划

3．3 融合山水景观，畅通旅居出行，均衡城乡配套

3．3．1 融合山水景观

规划基于现状生态基底，融合区域生态带（杭州东南部生态带）管控要求，以 “一江、一溪、两谷、三区，田园斑块联通” 的生态要素为核心，构建形成山水谷地田园镇村相融的镇域生态网络（图5）。同时，规划结合景观敏感性评价，划定景观敏感区，提出区内项目编制景观影响评价要求。

3．3．2 畅通旅居出行

规划着力推进衔接区域交通，优化镇域城乡交通体系，完善绿道慢行系统、停车设施与景观驿站，形成便捷畅达、绿色安全、旅居结合的交通体系。

3．3．3 均衡城乡配套

结合村庄组团散点式布局特征，公共设施考虑服务半径要求适度分散布局，给排水等市政设施采用 “集中＋分散” 结合模式，因地制宜、全域覆盖推进城乡服务设施配套均等化。

3．4 提升功能业态，增强产业活力，谋划乡村振兴

3．4．1 提升功能业态

依托进化镇生态人文优势以及特色产业基础，构建 “大旅游＋特色制造” 产业发展体系，构建包括康体养生、农业体验、文化创意、旅游休闲、电子商务等在内的新经济产业体系，推进现状传统产业向节能环保装备、移动终端装备、高端汽配、医疗运动装备、文创产品智造等生态型产业转型，推进一二三产融合发展（图6）。

图5 生态网络规划

图6 进化镇产业体系

3．4．2 增强产业活力

通过用地布局优化，利用存量建设用地推进功能转型，利用增量建设用地植入新功能新业态，激发产业活力。

3．4．3 谋划乡村振兴

结合村庄现状、区位、资源特色，分类推进村庄整合布局，引导特色民宿、特色精品村建设，谋划乡村产业振兴。

3．5 创新分级规划管控体系，适应国土空间全域管控要求

结合控规编制相关技术要求，规划按照单元—片区—地块三个层级实现规划管控的全域覆盖。单元层次重点控制 “三线三区” （ “三线” 即生态红线，建设用地开发边界，永久基本农田红线； “三区” 即生态空间，农业空间，城镇空间），片区划分及主导功能确定，道路交通规划、公共设施和市政基础设施规划等；片区层次重点控制建筑开发容量、居住人口容量、片区绿地与开敞空间、保障性设施等内容；地块层次规定地块的使用性质、开发强度、交通出入口方位等内容。

4 结 语

国土空间规划体系的构建不是一朝一夕能够完成的，需要进行不断地探索和实践。当前空间规划面临的诸多问题是改革过程中的必然现象，建立健全一个全域全要素管控的空间管制体系，是未来实现 “一张蓝图管到底” 的必然趋势；只有积极应对，主动作为，才能把握契机，促进发展。萧山区进化镇的全域控规研究，只是在国土空间规划体系摸索中迈出的第一步，如何平衡好保护与发展的关系，如何引导城乡空间实现更高质量的发展，还有很长的路要走，需要社会各界更加深入地探讨。