湖南省怀化市公益林保护建设现状与对策

杨万里，张 华，欧阳胜利，吴 平，杨怀湘，冯 娜，艾 丽

（1.怀化市林业局，湖南怀化 418000；2.怀化市鹤城区林业局，湖南怀化 418000）

森林是陆地生态系统的主体，在维护生态平衡、改善生态环境和保护国土安全中有不可替代的作用[1]。2000年，我国开展森林经营分类区划界定。2001年，怀化市试点森林生态效益补助，之后公益林保护建设不断推进，到2019年，怀化市公益林的森林生态服务功能价值达648．69 亿元[2]。如何继续保护与建设公益林，解决存在的问题和矛盾，提高公益林的生态功能和效益，是当前的研究方向。本研究以湖南省怀化市为对象，研究其公益林保护与建设的现状，并分析存在的问题，提出完善公益林保护与建设的对策和建议，可为公益林的建设与管理提供参考。

1 研究区概况

怀化市（108°47′～111°06′E，25°52′～29°01′N）地处湖南省西南部，位于长江中下游，在雪峰山脉与武陵山脉交界处；总面积为276 万hm2，辖13 个县（市、区），人口520 万。全市林业用地面积为203．3万hm2，活立木蓄积量9 412 万m3，森林覆盖率71%，是我国重要的南方集体林区之一。怀化处于云贵高原向江南丘陵过渡地带，以低山和丘陵为主，区域内有大小河流2 716 条，主要有长江支流沅江以及酉水、舞水和辰水等一级支流，拥有五强溪、风滩和柘溪3 个大型水库库区湿地，森林植被种类繁多且类型丰富多样，生态区位重要，是湖南西部关键的生态屏障。

2 现状分析

2．1 资源与结构

截至2019年，怀化市有生态公益林面积615 886 hm2，占林业用地总面积的30．29%；生态公益林森林蓄积量2 698．30 万m3，占全市森林蓄积量的29．83%。公益林按事权等级、地类结构、生态功能和权属所有面积进行分类统计（表1）。

表1 公益林分类统计Tab.1 Classification statistics of public welfare forests

2．2 布局

公益林面积从2001年试点的58 606 hm2增加到2019年的615 886 hm2；生态状况极为脆弱和生态区位极为重要的区域已基本纳入保护管理范围。国家级和省级公益林生态区位分布见表2。

表2 公益林生态区位统计Tab.2 Ecological location statistics of public welfare forests

2．3 生态补偿机制

2001年以来，全市共发放和使用森林生态效益补偿资金15．5亿元，惠及36万农户。补偿资金规模逐步增长，由2001年试点时的415．62万元增至2020年的16 268．84万元。补偿标准逐步提高，个人和集体所有的国家级和省级公益林生态补偿标准由2001年的75 元/hm2逐步增至2020年的270 元/hm2；国有的国家级和省级公益林生态补偿标准由2004年的75 元/hm2增至2020年的225 元/hm2。靖州县有国家级公益林3．34 万hm2，从2017年开始，县级财政每年安排300 万元用于提高公益林的补偿，在上级财政补偿的基础上，把公益林补偿标准提高至90 元/hm2，2019年公益林补偿达到360 元/hm2[3]。

2．4 管理机制

主要从四个方面进行管理。一是与公益林林权经营者或所有者签订禁伐或限伐协议，明确公益林保护的区域、面积和四至界限，明确禁伐或限伐要求[4]，共签订20．8 余万份。二是加强对公益林的管护，主要有以下几种方法：择优选聘专职护林员，签订管护协议，明确管护责任和管护区域，将山林管护落实到每个小班和山头地块[5]，共聘用2 262余人；靖州县、通道县和新晃县建立了护林员监控管理平台，随时查看护林员实时巡护轨迹，在615 886 hm2的公益林实现了管护全覆盖；探索公益林市场化管护，整合公益林管护、森林防火和病虫害防治等资金，通过政府购买服务的方式，将公益林的管护、防火及病虫害防治等服务推向市场；沅陵县通过招标，与专业管护公司签订了管护协议，对全县30 万hm2的公益林和天然林进行专业管护。三是严格执行公益林禁伐或限伐政策，公益林中自然保护区、森林公园、名胜古迹和革命纪念地的林木严禁采伐；铁路、高铁、高速和国道两旁第一层山脊内的公益林禁伐；符合更新采伐和抚育采伐的公益林，严格按相关规定进行管理。四是开展公益林保护宣传，在交通要道和重点区域树立固定宣传牌，已建468余块；在公益林所在的乡镇和村树立保护宣传栏，标明公益林的面积、范围、保护内容、护林公约和护林责任人等内容，已建3 000 余块，该做法既宣传了公益林的保护，又可促进社会各界对公益林管护的监督。

2．5 盘活公益林资源

由于对公益林实行禁伐或限伐政策，公益林既不能抵押融资，又不能根据林权人意愿采伐利用，为盘活公益林资源，进行了有益的探索。一是积极发展森林旅游。充分利用公益林区的森林资源和景观资源，大力发展森林旅游，拓宽增收渠道。全市通过多种形式开发和利用公益林景观面积20 余万hm2，建立森林旅游景点100 余个，实现林业生态旅游年收入8．6 亿元。鹤城区黄岩旅游度假区立足黄岩的优良生态、山石水林和高山气候等独特资源，村民自筹资金1 600 多万元，开发利用森林和景观资源1 800 hm2，建成了怀化大峡谷、凉山湖、钟鼓洞和花海等景区，门票收入稳定在每年1 000 万元以上[6]。二是大力发展公益林林下经济。引导林农转变林业经济发展方式，在公益林得到有效保护的前提下，鼓励和扶持林下经济的发展，提高经营效益。靖州县的林农每年在林下种植茯苓1 300 hm2以上，年生产、加工和销售茯苓约5 万吨，收入达11亿元；湖南高铭中药材公司在洪江市雪峰山区的熟坪乡尚宝村和罗湾村，在175 hm2的公益林中进行林下立体套种，树干上仿野生种植铁皮石斛（Den⁃drobium officinale），林下套种黄精（Polygonatum si⁃biricum）、白及（Bletilla striata）、天麻（Gastrodia ela⁃ta）和华重楼（Paris polyphyllavar．chinensis）等中药材，年产值达5 000 万元以上。目前，全市林下经济经营规模达26．7 万hm2，受益农户达50 多万户，年产值达40 亿元以上[7]。通过发展森林旅游和林下经济，森林得到更好的保护，促进了森林资源的增长。2019年与2001年相比，怀化市的森林蓄积量由4 642 万m3增至9 412 万m3，森林覆盖率由60．4%提高至71%。

3 主要问题

3．1 补偿标准有待提高

当前，公益林补偿渠道单一，以中央财政和省级财政补偿为主，其他资金补充少，资金不足[6]。公益林年补偿标准为270元/hm2，而商品林仅林地年租金就高达450 ～750元/hm2，部分林地年租金达到750 ～1 500 元/hm2，个别林地年租金达到1 500 元/hm2以上。公益林补偿标准也低于林木产生的生态价值或经济收入，与商品林相比，收入相差很远。公益林实行禁伐或限伐政策，林农不能按照自己的意愿对林木进行采伐，对经济收入的影响较大，导致林农在思想上有顾虑和抵触情绪，影响到公益林的保护和管理[8]。

3．2 公益林中的人工林保护与利用矛盾突出

公益林在一定程度上限制了林农对森林资源的开发与利用[9]，其按照生态区位进行区划，有较大面积的人工林也纳入了公益林管理。这些人工林是个人、大户或企业等投工、出资或贷款营造的速生丰产林木。杉木（Cunninghamia lanceolata）和马尾松（Pinus massoniana）商品林的采伐林龄一般分别为20 和30年左右，而公益林要求更新采伐林龄分别为36 和51年，严重影响到经营者的经济收益。这些人工林大部分为租山或合作造林，90%以上的造林合同约定租期为20 ～30年，纳入公益林管理后，造成经营者无法在合同约定年限内砍木；合同到期后，双方一般难以续签造林租山合同，林地出租方要求按合同约定收回林地使用权，林地上的林木因是公益林无法处置，林地出租方则在收回林地使用权的同时，一并收回了林地上的林木，给投资造林者造成巨大损失，甚至造成无法调解的矛盾和纠纷，挫伤了他们的造林积极性[10]。

3．3 补偿资金管理不到位

当年公益林面积落实到户时，有些地方由于工作粗放，补偿面积落实不准确，导致补偿资金发放不准确；个别地方由于资金周转困难，有挪用或延迟发放补偿资金等现象；补偿面积和补偿金额没有按照规定公示，没有在人口集中区公示或公示时间不够，未能做到家喻户晓；补偿对象不明确，对应发放到林权经营者或所有者的补偿金发放到了村或组集体，林农没有得到应有的补偿；发放到村账户的集体公益林补偿资金缺乏监管，有挪用或侵占补偿款的现象；管护费没有按照规定要求用于公益林保护管理。

3．4 部分林分质量有待提高

公益林林分单位面积蓄积量不高；灌木林比例较大；树种结构不丰富，部分人工杉木和马尾松纯林纳入公益林；部分宜林荒山荒地以及低产低效公益林有待改造和更新；部分林分郁闭度不高，群落结构不够稳定，森林生态功能和效益有待提高。

3．5 管护措施有待完善

公益林管护情况复杂[11]，调整难且调整需求多，缺乏具体可操作的办法或规定；公益林采伐难，自用材、抚育间伐和更新采伐等政策规定不详细，难操作；征占公益林林地管理难，特别是经济建设项目，当森林康养、投资建厂、农村修建简易公路或乡村便道和林农建房等需要占用公益林（一级公益林除外）林地时，没有明晰的政策可供参考，难以管理[12]。

4 对策与建议

4．1 完善公益林补偿机制

建立以中央财政投入为主、省级财政投入为辅、多种方式筹集资金为补充的森林生态补偿机制[13]，将公益林年补偿标准由270元/hm2逐步提高至450 ～750 元/hm2，实现公益林补偿与商品林林地租金收入的接轨；根据财政补偿能力情况，可将补偿标准逐步提高到750 ～1 500 元/hm2。以县级为单位，整合生态项目资金，对生态公益林或国家级自然保护区、森林公园以及生态极其脆弱区域的重点公益林，给予生态效益的再补偿。按照“谁受益，谁补偿”的原则，开展上游区域公益林保护，为下游区域的发展提供良好的生态环境，下游区域也可对上游区域进行生态补偿；依托森林资源开展森林旅游、以水资源发电或进行矿产资源开发的，均可从收入中提取出一定比例的资金用于公益林补偿[14]。开展林业碳汇交易，引导和鼓励二氧化碳排放企业出资购买公益林碳汇，用于公益林补偿。鼓励社会团体、民间组织和经济实体认养或认购公益林经营权，引导社会资金注入，提高公益林补偿；探索建立赎买机制，对于自然保护林区、森林公园和城镇周围等重点区域，多方筹措资金，采取赎买方式，增加林农收入，保护公益林。

4．2 调整山区人工公益林更新采伐林龄

由于90%以上的人工林林地租赁合同为20 ～30年，合同到期，需要砍木退还租赁林地；同时，从林木生长率看，杉木达到成熟林的时间为26年，马尾松达到成熟林的时间为31年，之后林木生长率下降，林木生长进入缓慢阶段，生态功能效益逐渐降低（表3）。因此，公益林中人工林的杉木和马尾松的更新采伐林龄应以达到林木成熟林林龄为依据，可将杉木更新采伐林龄调整为26年，马尾松更新采伐林龄调整为31年，更新采伐小班面积控制在20 hm2以内，实行块状或带状皆伐作业。通过调整人工林更新采伐林龄，伐后及时造林更新，3 ～5年后又可成林，对生态影响不大,既可解决林农公益林保护与利用的矛盾，又可履行租赁山林合同，实现可预期的经济收入和更好的生态效益。

表3 怀化市杉木和马尾松人工林生长率Tab.3 Growth rates of C.lanceolata and P.massoniana plantations in Huaihua

4．3 完善补偿资金管理

做好补偿面积的核实和整改，争取在较短时间内，解决补偿面积不准的问题；林权已到户的，补偿面积落实到农户；原分户面积不准确的，重新核实分户面积，面积核准后，再发放补偿资金。明确补偿资金发放对象，明确管护费的用途。抓好公示公开环节，分户补偿面积核实后，及时张榜公示，以村为单位，将公益林补偿对象、补偿面积、补偿标准、补偿金额、护林员名单和举报电话等在村组人口集中的地方张榜公示，如有异议，重新调整后再公示。

4．4 提升公益林质量

通过封育、新造、补植和定向培育，把公益林建设成为树种多样、结构合理、功能完备的森林生态系统。一是封禁护林，对公益林林区实行全面封山育林，在林区设立永久性宣传保护牌，进行宣传告示，对公益林进行严格保护。二是封育补植，在公益林区的林中空地、疏林地和灌木林地等可利用林地空间内，补植补造阔叶树种，如樟（Cinnamomumcamphora）、闽楠（Phoebe bournei）、润楠（Machilus nanmu）和檫木（Sassafras tzumu）等珍贵乡土树种，丰富树种种类，及时培育与管护，逐步提高林分质量。三是抚育间伐，对林分郁闭度较高（0．8以上）的人工公益林，或林木分化明显的林分，进行抚育间伐，伐后套种阔叶树种或毛竹（Phyllostachys edulis），人工促进更新。四是更新改造，对于达到更新采伐要求的人工林或林木老化、生态功能衰退的林分，根据实际情况，在控制一定采伐面积的情况下，既可采取皆伐作业，伐后及时更新，又可实行渐伐套种阔叶树作业，促使其形成复层林[15]。五是人工促进天然更新，对立地条件较好的低效林分，通过除灌和除草，保留主要目的树种，补植补造部分乡土优良树种，人工促进天然更新。

4．5 科学利用公益林

在严格保护的前提下，对公益林进行科学适度地开发利用，兼顾林农利益，打通绿水青山向金山银山转化的通道，保持保护生态和民生改善的统一性，提高林农管护公益林的积极性。一是大力发展森林旅游，在不影响林分生长，公益林得到有效保护的前提下，制定优惠政策，吸引社会资本，把公益林保护管理与森林康养、森林旅游和健康服务有机结合起来，发展壮大以乡和村为主体的森林生态旅游，形成集森林生态旅游、休闲健身、文化体验和科普教育于一体的公益林生态产业集群。二是大力发展林下经济，充分利用丰富的公益林林地资源、林下空间和生态环境，以开发利用林下资源和林荫空间为重点，发展以林下种植、养殖和采集加工等为主要形式的林业新业态，提高林业经营效益，实现既保护公益林又增加林农收入的目的。

4．6 完善公益林管护政策

结合新《森林法》的贯彻实施，国家、省、市、县应完善补偿资金管理制度，明确管理职责，规范公益林保护与建设，为公益林的长足发展提供政策保障。保持公益林面积和范围基本稳定[6]。明确林木采伐政策，一定限额内的林农自用林采伐公益林，可凭林权证申请，由县级林业主管部门审批，进行择伐，择伐强度可选择25%以下，林权所有人及时补植补造，优化林分结构。实施森林抚育和更新采伐的公益林，可由县级林业部门组织设计、审批和监管工作。重点经济建设项目、林农建房和修建简易便道等需要占用公益林的，应允许占用公益林地（一级公益林除外），按规定从严办理林地用地手续[16]，及时更新公益林基础数据库。