高质量发展背景下西部城市基础设施PPP模式的探析

古丽帛斯旦·买买提

【摘  要】随着西部地区城市经济的不断发展，城市基础设施建设项目日益多样化，提高了对项目融资的要求。论文围绕新疆城市基础设施项目投融资进行了探究，首先阐释了在高质量发展之下，城市基础设施投资和PPP融资现状，其次分析PPP模式对城市经济的重要性，最后针对如何优化城市基础设施PPP项目模式适用性提出了相关的建议。

【Abstract】With the continuous development of urban economy in Western China， urban infrastructure construction projects are increasingly diversified， and the requirements for project financing are higher and higher. This paper explores the investment and financing of urban infrastructure projects in Xinjiang. Firstly， it explains the current situation of urban infrastructure investment and PPP financing under high quality development. Secondly， it analyzes the importance of PPP mode to urban economy. Finally， it puts forward some suggestions on how to optimize the applicability of urban infrastructure PPP project mode.

【關键词】高质量发展;PPP模式;基础设施

【Keywords】high quality development; PPP mode; infrastructure

【中图分类号】F299.24                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）02-0144-02

1 引言

在区域经济由高速增长阶段进入高质量发展阶段之际，如何有效推动区域经济高质量发展，已成为西部地区经济持续稳定健康发展的关键性问题。为更有效地发挥地方政府促进区域经济高质量发展的促进作用，关键在于明确地方基础设施对经济高质量发展的关键性作用。通过基础设施融资模式创新，优化当地区域经济环境，为西部地区经济高质量发展提供一种保障。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，西部地区经济社会发展取得前所未有的成就，为西部地区决胜全面建成小康社会奠定了坚实的基础。2019年，西部地区生产总值205185亿元，增长6.7%，大于东部地区的增长率（6.2%）和东北地区增长率（4.5%）。西部地区全年全社会固定资产投资增长5.6%，大于东部地区的增长率（4.1%）和东北地区增长率（3%）。特别是，交通运输、邮政业，电信、广播电视和卫星传输服务业，互联网和相关服务业，水利、环境和公共设施管理业在内的基础设施投资增长3.1%。

2 西部基础设施投资及PPP模式应用现状

在区域经济高质量发展的大背景下，随着西部地区人民生活质量的不断提升，对生活质量有了新的要求。当前，地方对城市基础设施多样化需求日益增加，大力发展城市基础设施是推动经济高质量发展最有效的保障。目前，新疆地区把完善和优化城市基础设施建设作为地方经济可持续发展的重要保障，全力以赴推进水电、交通和通信等重大基础设施项目的建设，不断加大全区基础设施投资力度。尤其是，2011-2019年期间，新疆基础设施累计投资为29307.2亿元，年平均增长率为20.4%，对全区投资增长的贡献率为55.5%，其中，电力、热力、燃气通运输投资增长速度较快，有些年份达到78%。但是基础设施投资的增长的稳定性较差，变动差距较大，在此期间，基础设施最高的增长率达到48%，最低下降到-36.6%，呈现W形。基础设施是地方经济的高质量发展的主要保障，出现这种波动影响基础设施投资对经济的高质量发展关键性作用的发挥。

城市基础设施选择适合的融资方式，不仅能够合理分配资源，提升质量与效率，而且能够推进城市化进程，促进经济的高质量发展。因此，PPP模式（Public-Private Partnership）推进政府部门和私营机构相互合作、取长补短、互惠互利，并且能够有效地缓解地方政府的财政资金压力，为社会提供高质量的公共服务，已经成为城市基础设施的投资的有效融资模式。

2014年以来，全国累计入库PPP项目9399个、投资额14.3万亿元，新疆的累计入库项目投资达到3431亿元。2019年11 月，新疆385个项目中落地314个，落地率82.4%居第五（资料来源：财政部PPP项目综合信息管理库）。

在新常态下，基础设施投资成为稳定有效投资、促进经济高质量发展的重点物质条件。为缓解西部地区地方政府财政支出压力，提升社会资本活力和改善地方基础设施，更好地满足社会公众对城市基础设施需求，PPP融资模式是当前最主要的融资模式。

3 西部地区城市基础设施PPP模式应用建议

PPP模式已成为新型投融资方式，其具有伙伴关系、利益共享和风险共担等明显特征。在城市基础设施投资中，PPP模式的应用可以有效减少政府财政负担、优化公共支出配置、引进先进的技术和科学的管理经验、提高资金效率。在城市基础设施这类公共事业方面，私营企业的运行更灵活，在降低运营成本的同时，加快城市基础设施项目建设速度，保证项目建设的质量。因此，城市基础设施融资多样化，有效促进经济高质量地发展。

3.1 PPP模式重视民营资本的多元化

PPP项目建设过程中，民营企业为了节约建设成本，会使用科学的管理方法进行项目管理，追求效率特性成为目标，使得该项目的成本大幅降低，产出效率更高。企业的经营管理方面，有效缩短项目资金回收时间，进程必然会快于政府全权投资的建设速度。尤其是，高度关注民营资本的优势作用，在社会资本参与PPP项目建设中，积极吸收和引进更多的民营资本，改善项目资本结构和来源，发挥民营资金独特优势。有效地运用PPP模式，解决许多民营企业自身问题，能够提高社会效益。在中央政府的大力支持下，地方政府应给予参与PPP项目建设的民营企业较多财税政策方面的扶持，使资金来源多样化。在政策支持方面，政府需要履行政府的主要职能，保证主导地位，负责决策重大事项，制定PPP项目的明确的规范标准。

3.2 制定合理的项目风险分担机制

合理风险分担，双方各自承担相应的风险，有效地降低和分散了風险级别。合理的风险分担机制是保证项目可持续运作的必要条件。在风险分担方面，各方应该遵循利益共享、风险共担、风险与收益匹配的基本原则。在PPP项目开展中，如何避免风险，明确树立风险的共担和分散机制，始终是一个重要的难题。例如，一旦风险在项目实施过程中发生，应根据项目的风险预防和管理机制，紧急调动应急预案，切断风险来源，将损失降到最低，并预防下次风险的发生。合理的风险分担，既有利于风险出现时的及时解决，也有利于各方积极预防，降低风险对项目参与各方的冲击。对于法律、政治、经济等大环境条件下的风险，政府控制能力较强，可以由其承担。在技术方面的风险和运行阶段的风险，民营企业有能力消除，也可以利用承包商、保险等方式将风险转移。除此之外，对不可消除的系统性自然环境风险，双方没有能力消除和控制，此时可以通过提前制定预案和设计缓冲机制等方式，由双方共同承担。

3.3 强化监督管理机制

监管体系能够保证PPP项目在运行过程中出现的各类违规情况，强化企业在开展过程中的社会责任。有效的监督系统，将有力地保障和降低项目从前期可行性、中期施工实施建设及后期的营运等过程中的各种风险，为城市基础设施项目各种效益打下良好基础。

PPP项目的监管系统不同于一般项目的监管。政府在PPP融资模式中，既是履约的一方，又是监管方，因此，在项目进行过程中，政府不仅要代表社会公众利益，也要保证参与企业能够得到合理收益。因此，有必要引入第三方监管。第三方监管可以加强财务信息的披露，能够真实反映各方——政府、开发商、用户等相关部门的资产负债率，从而为政府控制财政风险、降低参与企业的经营风险和财务风险，提供真实的信息，有效提高PPP项目的效率。

3.4 创新金融资金模式

加强西部城市基础设施建设，研究出更加科学的、适宜的投融资模式，这样才能降低融资成本。对于PPP项目的融资需求，在项目投融资阶段，有效运用各类投资基金，吸引市场资金的加入。同时，金融机构应该积极创新融资的渠道和方式。除了运用商业银行贷款之外，还可以通过信托、基金、收益性债券、资产证券化、可供出售金融资产和交易性金融资产等金融衍生工具，建立多元长期和短期的融资渠道方式，从而根据项目建设特点寻找可行的资金模式，降低资金成本率、提升资本运行效率，更好地发挥PPP模式的优势。

资产证券化是城市基础设施新的融资方式。此时，必须要考虑融资环节的拓展，鼓励各类金融机构展开合作，吸收各类风险投资基金、信托与保险基金参与城市基础设施建设资金的投入。各类金融机构的合作，不仅能极大缓解企业在项目融资方面的资金压力，同时为了企业开展项目的股权和债券融资提供新的方式，并提高该类金融产品的信用价值和评级，降低这个项目的融资成本。

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