我国海洋生态修复政策现状、问题及建议

2021-03-02陈克亮吴侃侃黄海萍姜玉环

应用海洋学学报 2021年1期

陈克亮，吴侃侃,2，黄海萍，姜玉环

(1.自然资源部第三海洋研究所，福建厦门 361005; 2.福建省海洋生态保护与修复重点实验室，福建厦门 361005)

海洋生态修复是指利用大自然的自我修复能力，在适当的人工措施的辅助作用下，使受损的海洋生态系统恢复到原来或与接近原来的结构和功能状态，即通过减少环境压力、移除侵入种或重建人工生境，让海洋生态系统的结构和功能不断恢复[1-2]。国内对于海洋生态修复的研究集中在典型海洋生态系统的修复技术层面[3-10]，较少从区域层面研究[11]。魏旭(2016)指出关于生态修复制度的基本研究处于缺失状态[12]；马英杰等(2016)从区域的角度提出建立海洋生态修复专用资金、管理机关和公众参与等法律制度[13]；丰爱平等(2019)提出建立健全海洋保护修复制度体系[14]；蒋成竹等(2019)提出加快自然资源、生态环境损害评估与修复的法律制度体系及技术标准与方法体系建设[15]。

通过管理政策、技术政策和经济政策三个方面来梳理国内关于海洋生态修复方面相关法律法规、规划、标准、资金筹措等方面的政策进展，分析存在的问题，从自然资源和生态环境领域出发，探讨性地提出解决问题的方案和措施。

1 我国海洋生态修复政策现状与实施概况

1.1 国家海洋生态修复政策现状

1.1.1 管理政策法律法规方面，主要有《中华人民共和国海域使用管理法》[16]、《中华人民共和国海岛保护法》[17]和《中华人民共和国海洋环境保护法》[18]等对开展海洋生态修复进行原则性的约束。

规范性文件方面，中央和国务院出台的海洋生态修复相关规范性文件主要有《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发[2015]12号)[19],《水污染防治行动计划》(2015)[20],《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》(国发[2018]24号)[21]，对加强海洋生态修复提出具体方略；相关部委也印发了海洋生态修复相关规范性文件，原国家海洋局主要有《关于开展海域海岛海岸带整治修复保护工作的若干意见》(国海办字[2010]649号)[22]、《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)》[23]、《国家海洋局关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》(国海发[2016]4号)[24]、《全国科技兴海规划(2016—2020)》[25]、《围填海管控办法》(2017)[26]、贯彻落实《围填海管控办法》的指导意见和实施方案(2017)[27-28]、《海岸线保护与利用管理办法》(2017)[29]、贯彻落实《海岸线保护与利用管理办法》的指导意见和实施方案(2017)[30]、《关于印发无居民海岛开发利用具体方案编写要求的通知》(国海规范[2017]4号)[31]等；原国家林业局出台了《湿地保护管理规定》(2017年修订)[32]；自然资源部、发展改革委印发了《关于贯彻落实〈国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知〉的实施意见》(自然资规[2018]5号)[33]；自然资源部印发了《关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知》(自然资规[2018]7号)[34]等；自然资源部、国家林业和草原局印发了《红树林保护修复专项行动计划(2020—2025年)》(自然资发[2020]135号)[35]等，进一步明确了包括海洋生态修复在内的各项重点任务；农业农村部在《关于进一步明确涉渔工程水生生物资源保护和补偿有关事项的通知》(农办渔[2018]50号)[36]中进一步明确水生生物资源保护和补偿有关事项；原环境保护部等部门印发了《近岸海域污染防治方案》[37]；原国家海洋局印发《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》[38]等文件，明确了入海河流治理目标，加强入海河流污染防治，提出了改善海洋生态环境质量和维护海洋生态安全的目标，明确了强化海洋空间资源管控和景观整治、加强海洋生态保护与修复等任务。

1.1.2 技术政策已经颁布或出台海洋生态修复技术方面的标准和规范性文件主要有《围填海工程生态建设技术指南(试行)》(国海规范[2017]13号)[39]、《围填海项目生态评估技术指南(试行)》(2018)、《围填海项目生态保护修复方案编制技术指南(试行)》(2018)[40]、《海洋生态损害评估技术导则第1部分：总则》[41]、《红树林植被恢复技术指南》[42]、《海滩养护与修复技术指南》[43]等。2020年发布的21项海岸带保护修复工程系列技术标准[44]，包括红树林、盐沼、珊瑚礁、海草床、牡蛎礁、砂质海岸等海岸带生态系统现状调查与评估技术导则10项；海堤生态化、围填海工程生态海堤建设等海岸带生态减灾修复技术导则10项；监管监测技术方法1项；其中，《海堤生态化建设技术指南(试行)》以《海岸带保护修复工程工作方案》的附件形式于2020年2月21日由自然资源部、水利部、国家发展和改革委员会、财政部联合发布并试行，其余20项技术标准以中国海洋工程咨询协会团体标准形式发布实施。

1.1.3 经济政策财政部、国家海洋局印发了《关于中央财政支持实施蓝色海湾整治行动的通知》(财建[2016]262号)[45]，对沿海城市开展蓝色海湾整治给予奖补支持；财政部关于印发《海洋生态保护修复资金管理办法》的通知(财资环[2020]24号)提出保护修复资金支持范围[46]；国务院办公厅关于印发自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知(国办发[2020]19号)[47]，明确了生态保护修复的中央与地方财政事权和支出责任。

2017年10月，党的十九大报告提出了“实施重要生态系统保护和修复重大工程”；2018年10月10习近平总书记在中央财经委员会第三次会议强调“实施重点生态功能区生态修复工程”和“海岸带保护修复工程”，对海洋生态修复工作提出明确要求。

2018年自然资源部组建以来，国土空间生态修复作为其核心职责之一，部国土空间生态修复司负责国土空间修复的政策研究和规划、生态保护补偿及重要自然资源的生态修复工作，对海洋生态资源的修复提出了要求，基于陆海统筹下的海洋生态修复工作愈发急迫。

1.2 国家海洋生态修复项目实施概况

2010—2017年中央已累计投入财政专项资金137亿元；截至2018年底，累计修复岸线约1 000 km，滨海湿地9 600 hm2，海岛20个[48-49]。自然资源部在答复十三届全国人大二次会议代表《关于加强海岸线生态修复的建议》中指出[50]：2016年起，中央财政累计安排海岛及海域保护资金68.9亿元，先后支持28个沿海城市开展“蓝色海湾”整治行动。实施内容包括海岸线生态修复工程、恢复海岸线生态功能、海岛保护利用示范工程等；浙江、秦皇岛、青岛、连云港、海口一省四市率先开展“湾长制”试点工作，探索形成陆海统筹、河海兼顾、上下联动、协同共治的海洋生态环境治理新模式。以青岛为例，制定出台了《关于推行湾长制加强海湾管理保护的方案》、《青岛市湾长制市级会议制度》等一系列市级湾长制相关工作制度[51]。从蓝色海湾整治实施情况来看，青岛“三湾”整治取得了较大进展，胶州湾整治工作已基本完成；灵山湾整治及生态修复计划于2020年全部建成；鳌山湾部分区段已完成，剩余区段正在有序推进。从整治效果来看，通过完善海岸线慢行系统、公共开放空间、配套服务设施等，在改善海岸带生态环境的同时，提升了区域生活品质，已成为市民及游客新的休闲娱乐目的地，带来了显著的经济和社会效益。

同时，林业部门在全国范围内容开展了沿海防护林和红树林修复工程，印发了《全国沿海防护林体系建设工程规划(2016—2025年)》(林规发[2017]38号)[52]。农业部门开展了海洋牧场、人工鱼礁等工程，印发了《国家级海洋牧场示范区建设规划(2017—2025年)》[53]，对工程的具体内容和效果不在本文缀述。

2 地方海洋生态修复政策概况

根据不完全统计，已出台的沿海各省海洋生态修复相关的法律、法规、相关规划和标准如表1。

在管理政策方面，沿海各省颁布了海洋环境保护条例(规定/办法)，对开展海洋生态修复工作规定了原则性的内容；一些省域还颁布了海岸带保护、利用与管理条例(意见)。

在经济政策方面，主要有海洋生态补偿管理办法，为海洋生态修复提供资金支持。目前颁布的主要有：《山东省海洋生态补偿管理办法》(2016)[54]、《山东省自然保护区生态补偿暂行办法》(2019)[55]、《江苏省海洋生物资源损失补偿管理暂行办法》(2018)[56]、《广西壮族自治区海洋生态补偿管理办法》(2019)[57]、《厦门市海洋生态补偿管理办法》(2018)[58]、《三亚市潜水活动珊瑚礁生态损失补偿办法》(2020)[59]、《海南省国土空间生态修复专项资金管理办法》(2019)[60]等。

在技术政策方面，主要出台了一些关于海洋生态(生物)损害评估或补偿的标准，为海洋生态修复或补偿资金提供支撑。目前已颁布的主要有：《辽宁省海洋及海岸工程海洋生物损害评估技术规范》[61]、《天津市海洋(岸)工程海洋生态损害评估方法》[62]、海南省的《海洋生态损害赔偿与生态补偿评估方法》[63]、《厦门市海洋开发活动生态损害补偿标准(厦海渔[2018]115号)》[64]等。

表1 沿海省域海洋生态修复政策现状

3 海洋生态修复政策存在的问题

目前大多海洋生态修复政策分散在岸线保护、滨海湿地保护、围填海管控和修复方面，从国家和地方层面对于系统开展海洋生态修复均缺少相应的整体规划和政策。因此，建议从国家层面提出建立系统的海洋生态修复制度和政策建议，保障海洋生态修复工作的顺利实施和可持续性。

3.1 管理政策方面

从立法、考核和公众参与方面分析目前在海洋生态修复管理政策中存在的问题。

3.1.1 修复立法尚不完善我国涉及海洋生态修复方面的法律在一些单行法的个别条款中有规定，对海洋生态保护修复的具体要求也散见于相关政策性文件中。

已有地方立法虽然在条款中基本将海岸带保护作为优先目标之一，但在具体规定的内容上仍然以利用为主导，对保护和修复的规定没有突出源头治理思路，欠缺保护修复的整体性、统一规划和指导，缺乏详细的事后成效评价和监督指标要求，较多方面是以鼓励性和弹性要求进行规范，立法层面应明确修复工作中主体责任与义务，资金来源和修复标准等。现有的各省市制定的海岸带保护利用相关法律文件，多从法律救济角度规定相关主体的修复和治理责任，对于开发利用中的保护修复规定不够全面和具体。对海岸带生态环境这个整体的生态保护修复需要确立一个更加综合、合理的法律制度框架来保驾护航，使其走向良性的制度化轨道。

3.1.2 缺少有效的绩效评估和考核机制海洋生态保护修复的对象涉及不同生态系统，不同空间地理分布，在实施过程中涉及面广，缺乏统一的考核标准，不利于海洋主管部门对任务目标的考核控制和管控验收；目前尚没有形成一套有效的绩效评估和考核机制。

3.1.3 社会参与度不高社会公众是海岸带资源环境的使用者同时也是保护者，海岸带保护修复立法和实施过程中应该加强对公众的宣传教育和良性互动。

海岸带生态保护修复的社会参与包含政府和社会力量之间的协作，同时也需要进一步沟通区域之间的联系，解决不同行政区域生态保护修复之间的差距和不协调等问题，为此，应鼓励沿海省份和城市间加强海岸带保护和修复的区域合作。

3.2 技术政策方面

从规划、标准和监测与评估方面分析目前在海洋生态修复技术政策中存在的问题。

3.2.1 缺少系统科学的修复规划体系目前，在海洋生态修复的具体项目的实施中，仍然缺乏一个基于陆海统筹，并具有综合性、系统性的规划体系作为依据。

① 国家层面出台了《全国生态保护与建设规划(2013—2020年)》[65]、《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案(2015—2020年)》[23]、《全国科技兴海规划(2016—2020)》[25]、《全国生态岛礁工程“十三五”规划》[66]、《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》[48]、《山水林田湖草生态保护修复工程指南(试行)》[67]、《红树林保护修复专项行动计划(2020—2025年)》[35]等。从已编制的涉海修复规划和方案来看，缺少系统性全国范围内的科学规划体系开展海洋生态修复工作。根据自然资源部“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，急需出台《全国海洋生态保护修复规划》引领，同时从顶层设计海洋生态修复规划体系和编制规范。

② 地方层面缺少体现陆海统筹和系统修复理念的海域、海岛和海岸带整治修复保护规划或修复行动方案。已实施的蓝色海湾和生态岛礁整治和修复项目中，大部分的岸线整治和湿地恢复等措施，存在分散化和碎片化修复，而没有将陆源污染治理和海湾综合修复相结合的模式，缺乏系统的统一规划；在开展修复过程中，多部门参与、各部门实施的项目之间的统筹规划缺乏有效衔接，难以实现预期效果。

专业英语词汇量大是商务英语的特点，尽管这些专业词汇和普通英语词汇不一样，但是这些专业词汇来源于具体使用的工作环境中，为了让商务英语广泛应用在农产品对外贸易中，与谈判相关的工作人员应该积累大量的商务英语专业词汇，使用专业词汇表达贸易双方的意思，而且使用的专业词汇也要符合世界通用的标准，不然会造成误差。

3.2.2 缺乏系统的修复标准体系目前，我国海洋生态修复的研究起步较晚、相对薄弱，目前出台了一系列海洋生态修复工作的规范性技术指南或标准，但尚未形成系统完整的海洋生态修复技术标准体系，导致海洋生态修复项目实施无序，以及生态修复成效低。

目前迫切需要基于我国海洋生态环境实际，构建我国海洋生态修复技术标准体系，研究并编制具有普适性的海洋生态修复技术文件，以指导我国海洋生态修复项目的开展，提高生态修复成效，促进我国海洋生态文明建设。

3.2.3 缺乏动态监测和评估机制缺乏及时的动态监测、监督，导致管理者对于项目的调整滞后，保护修复效果很难及时评判；缺乏统一的监测评估标准、规范，各地方、各保护修复工程监测项目不一，难以达到目的，也不利于横向比较。

3.3 经济政策方面

从资金筹措机制和海洋生态保护补偿机制这两个方面分析目前在海洋生态修复经济政策中存在的不足。

3.3.1 缺少稳定的资金筹措机制全国海洋生态修复涉及项目多，前期资金投入大、周期长，目前海洋生态修复资金投入机制尚不完善，地方缺乏资金筹措的长效机制，存在过度依赖中央财政资金投入的现象。

国家和地方政策文件都“鼓励建立海岸带综合治理、生态修复项目多元化投资机制”[68-69]，但是在社会资本参与的激励机制和模式上仍然有很大的提升空间。目前各地结合实际情况积累了一些实践经验，如通过PPP模式引入社会资本参与生态保护和修复项目运营和管理；通过统一市场准入、融资方式和投资运营机制引导民间资本投资海岸带生态修复工程、沿海防护林、湿地保护与恢复工程、近海修复等，未来立法和实施中需要总结有益经验形成可推广、可复制的模式。

3.3.2 国家海洋生态保护补偿制度尚未建立我国尚未制定生态保护补偿的专门性法律，环境保护法和海洋环境保护法虽然原则性规定开展生态保护补偿，但对于海洋生态保护补偿工作来讲可操作性不强。目前的海洋生态保护补偿立法主要以地方立法探索为主，各沿海省市制定的法规、规章及其他规范性文件的位阶较低，适用范围窄，缺乏高层级法律的依据和统一指导，实践中面临合法性的质疑。

4 海洋生态修复政策建议

根据海洋生态修复政策现状、存在的问题与不足，从管理、技术和经济政策三个方面提出针对性的建议。

4.1 管理政策方面

4.1.2 制度配套建立和完善海洋生态修复配套制度：制定与海洋生态修复相关的指导性文件，加快建立源头严防、过程严管、后果严惩的配套制度，建立陆海一体化修复制度，推进“湾(滩)长制”建设，继续开展“蓝色海湾”整治行动计划。

①建立陆海一体化修复制度。坚持海陆统筹，打破陆海界限，推进跨区域、多部门的整体保护、系统修复与综合治理。研究建立国务院自然资源主管部门牵头，相关主管部门等参加的一体化海洋生态修复部际联席会议制度，建立区域协调联动机制等，定期会商工作，研究和协调重大问题，强化制度、规划、项目、资金、政策统筹，促进区域利益共享。

②继续推进“湾(滩)长制”建设。在沿海地区以建设美丽海湾为目标，全面启动实施“湾(滩)长制”，围绕“湾滩一体设置、海陆一体联动、湾区一体发展”的总体设想，形成符合地方实际特点的“湾(滩)长制”组织体系、目标体系、政策体系和工作体系框架，初步形成“以湾统滩、以滩联湾”，“湾滩结合、全域覆盖”的管理架构。

③继续开展“蓝色海湾”整治行动计划。在已开展的“蓝色海湾”整治行动基础上，对实施效果好的区域进行示范推广，在遵循海洋生态系统的整体性、系统性及其内在规律的基础上，对存在问题的重点海湾继续开展“蓝色海湾”整治项目的遴选，并建立相应的配套制度。

4.1.3 社会参与开展多渠道宣传和提高社会参与意识：通过广播、电视、报纸、网络等多种媒体，分阶段、有计划地宣传海洋生态修复的意义、效果和进度，提高社会公众对海洋生态修复工作的理解与认识；在项目实施现场，设置项目实施前后对比图片以及项目概况、建设任务、预期成效、宣传标语等醒目标识，直观形象的展示工作进展情况和工作成效。

进一步加强地方信息公开能力建设，将海洋生态修复工程项目、修复成效等信息公开制度化，逐步建立统一的政府和企业海洋生态修复信息公开平台；以组织召开新闻发布会、通告会等多种方式，定期通报海洋生态修复的成果及存在问题等工作情况，保障公众的知情权，提升群众参与海洋生态修复工作的意识。

4.1.4 责任追究实施海洋生态修复绩效考核和责任追究：建立海洋生态修复绩效考核制度，将海洋生态修复成效纳入生态文明建设目标评价考核体系，将海洋生态修复要求作为选择使用权人的重要因素；加大监督检查力度，建立有效的资金使用和监管制度，不断完善资金投入的绩效考评机制，提高资金使用效益，对资金使用中出现的违规违纪行为实行责任追究。

4.2 技术政策方面

4.2.1 规划引导编制海洋生态修复规划：加快推进国家和地方海洋生态修复规划的编制工作，设计我国海洋生态修复规划体系，编制全国海洋生态修复规划、项目库以及规划编制规范。

4.2.2 标准支撑加快海洋生态修复标准体系的建设：加强海洋生态修复技术的标准化建设，构建监测-修复-评估一体化的海洋生态修复技术标准体系，制定海洋生态受损分析、问题诊断、修复实施、成效评估等关键技术标准。

通过技术标准体系的建立，支撑我国国土空间综合整治业务能力建设，为我国海洋生态修复提供技术保障和依据；提升我国海洋生态管理能力和健康水平，落实我国海洋生态文明建设目标。

4.2.3 监测评价建立统一的海洋生态监测和评价制度：建立全国海洋生态监测体系；建立统一的海洋生态评价方法和指标体系；建立海洋生态修复技术标准体系；构建统一的海洋生态监测和评价数据库；建立海洋生态监测评估信息发布和成果共享制度。

4.3 经济政策方面

4.3.1 资金保障拓宽资金渠道，建立多元投入机制：将海洋保护修复工作纳入国民经济和社会发展规划，把海洋保护修复工程的相关任务纳入财政预算，将海域使用金、海岛使用金收入用于专项开展海洋保护修复工作，逐年增加工程建设项目的支出，确保海洋保护修复工程顺利开展；对海洋生态环境受损区域，按照“谁投资，谁受益”的原则，由政府资金开展示范引导工程，积极鼓励企业、个人等社会资金参与；创新投资形式，充分发挥市场机制，拓展资金来源渠道，鼓励企业和社会积极参与，多渠道筹措资金，建立较稳定的资金来源渠道；研究完善全民所有海洋自然资源资产收益管理制度，建立稳定、连续、有序的生态保护修复资金集中投入制度，建立差异化海洋生态修复资金使用制度，制定利用市场化方式推进海洋生态修复的政策措施，建立海洋生态修复基金制度，探索海洋生态保护修复与经济产业融合发展政策等。

4.3.2 补偿衔接建立多元化、市场化海洋生态保护补偿制度：建立与海洋主体功能区战略实施相衔接的纵向海洋生态保护补偿制度，通过沿海区域性补偿机制的建立，为基于区域整体性的海洋生态修复提供支撑；建立与自然资源资产有偿使用相衔接的纵向海洋生态保护补偿制度，通过建立海洋自然资源资产有偿使用的补偿机制，为海洋开发利用活动的生态修复提供保障；探索建立基于生态保护责任的流域-海域、海域-海域的多元化和市场化生态保护补偿机制等，为进一步加强陆海统筹、区域协调下的海洋生态修复工作提供支撑；进一步加大对海洋生态保护补偿资金的支持力度，为海洋生态修复工作提供资金保障。