农民擅自在耕地上建住宅由谁来管

文/黄世松（萍乡市农业农村局）

2020年1月1日开始实施的《中华人民共和国土地管理法（2019年8月修正版）》将宅基地监督管理职权调整赋予给农业农村主管部门。2020年以来，全国各地开展农村乱占耕地建房专项整治，查处了一批违法占用耕地建住宅违法案件，但在处罚法条适应、部门管辖上有不同理解，出现了两种截然相反的意见：一种意见认为既然是农村村民建住宅，依据土地管理法第七十八条规定理应由农业农村主管部门管辖；另一种意见认为违法占用耕地建房，明显属于“擅自将农用地改为建设用地”行为，依据土地管理法第七十七条，自然资源主管部门才是执法主体。单纯从两款字面意思来看，两种说法似乎都有道理。那么，具体如何适用呢？

首先要明确宅基地是什么土地。农村宅基地，简称为宅基地。农业农村部2020年3月发布的《农村宅基地管理法律政策问答》明确说：依据土地管理法，按照土地所有制性质划分，土地分为国有土地和农民集体所有的土地，其中宅基地属于农民集体所有；按照土地用途划分，土地分为农用地、建设用地、未利用地三大类。其中，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。因此，从土地性质和用途上来说，农村宅基地属于集体建设用地，是建设用地，不是农用地，不是耕地。

具体来说，宅基地是指建了房屋、建过房屋或决定用于建造房屋的农民集体所有的建设用地，包括建了房屋的土地，建过房屋但已无上盖物、不能居住的土地及准备建房屋用的规划地三种类型。

农民违法在耕地上建住宅具体由哪个部门管辖呢？

耕地是农用地的一种，不管谁在农用地上建造建筑物、构筑物，包括农村村民建住宅，都要依据土地管理法第四十四条办理转用审批手续。没办转用审批手续就建设的，按照土地管理法第七十七条（未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款）规定，很显然，自然资源主管部门进行查处是有法有据的。

有人提出，依据第七十八条，农业农村主管部门不也可以处罚吗？那到底能不能适用第七十八条呢？这就要回到农业农村部门三定职责上来。土地管理法第六十二条第七款（国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作）和农业农村部三定（农村合作经济指导司负责起草农村宅基地管理和使用相关法律法规草案及政策，指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用），显然，农业农村主管部门违法用地查处职责是对宅基地而不是其他土地，也就是农业农村主管部门只对宅基地（当然包括宅基地规划地）上的违法用地行为进行查处。如果农民是在属于宅基地规划地的耕地上建住宅，那农业农村主管部门可以依据第七十八条进行查处。

既然第七十七条能查处，那为何要设置第七十八条呢？也就是涉及第七十八条是否是第七十七条的一个特别规定。我们不妨假定第七十八条当中的土地不仅是宅基地，还包括其他土地，那不妨比较一下两款法条的处罚措施。比如有人在不符合土地利用总体规划的耕地上建住宅，一个是农民建的，一个是城里人建的。那么对城里人，依据第七十七条，除了限期拆除、退还非法占用的土地外，还要恢复土地原状。而对农民，依据第七十八条就不需要恢复土地原状。根据土地管理法规定，在耕地上建房，其实有两个违法行为，一是擅自将农用地变为建设用地，二是未取得建房审批许可。很明显，第七十八条并未对第一个违法行为（对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的）设定处罚。难道因为身份是农民就区别对待、另眼相看，就不要履行“恢复土地原状”的义务？如果需要恢复，那谁去恢复呢？政府吗？不恢复，那限期拆除有何意义？还不如直接没收。从立法本意看，对违反土地利用总体规划擅自将农用地变为建设用地，应该不管是谁，都应当履行“恢复土地原状”的违法责任。这样来看，这种假定就会造成第七十八条本身自相矛盾、说不通。因而这种“假定”不能成立，也就是第七十八条当中的土地不是泛指所有的土地，应当仅指建设用地或规划的建设用地，因而才根本不需要恢复！

以上我们举例是“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的”情形。但如果农村村民是在符合土地利用总体规划内的耕地上建住宅，又当适用哪条？其实，通过上面的分析，我们可以发现，从第七十七条、第七十八条的条款内容来看，两条的管辖范围是有交集的，交集就是“农村村民擅自在符合土地利用总体规划的规划地上建住宅”，对于交集部分，应当适用特别规定，因此，农村村民在符合土地利用总体规划的农用地上建住宅，应当依据第七十八条规定由农业农村部门管辖。

也就是说，本文开头所列两种意见都有道理，但都不正确。第七十八条可以理解为是第七十七条的特别规定，但不是整条的特别规定，仅是其中“对符合土地利用总体规划”情形的特别规定。这样既与农业农村部门的负责宅基地管理职责定位相呼应，也符合土地管理法立法本意。因而第七十八条不区分是否违反土地利用总体规划、不设定“恢复土地原状”的违法责任就理所当然了。

通过前面的论述，可以得出以下结论：违反土地利用总体规划，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准擅自在农用地上建房，不管建什么、是谁建、建成什么样，均由自然资源主管部门依据第七十七条进行查处；而农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用宅基地（包括宅基地规划地）建住宅应当由农业农村部门依据第七十八条进行查处。这才符合土地管理法的立法本意。