我国服务型政府研究进展——基于CiteSpace的文献计量分析

卢东宁，邱 硕

(延安大学 经济与管理学院，陕西 延安 716000)

建设人民满意的政府是我国政治体制改革的价值取向，是实施国家治理体系和治理能力现代化改革的根本目标，也是服务型政府建设的终极目标。如何提升服务型政府建设质量与效果备受关注。梳理服务型政府建设的理论研究成果，聚焦研究热点，把握研究前沿，为建设人民满意的政府提供理论支撑和实践指导颇为必要。有鉴于此，近年来先后有不同的学者从不同的角度、用不同的方法对服务型政府建设的研究成果进行了梳理。如周望[1]基于服务型政府内涵研究的视角，整理归纳了学界关于服务型政府概念界定的研究成果，进一步完善了服务型政府的理论体系；韩磊[2]从路径研究的角度，对我国服务型政府路径研究的学术进展进行了理论概括。孙涛[3]、周德祥[4]等学者运用文献研究方法，从研究内容、研究视角、研究范围、研究方法等方面对有关服务型政府研究的文献进行梳理和归纳；张立荣[5]通过比较研究法，对国内外服务型政府和公共服务体系的研究进展进行对比，总结了国内研究呈现出“百家争鸣”、共识与分歧并存的态势，以及视角多样多元、内容丰富多彩、层次不断深入的特点；姜晓萍[6]运用可视化分析以及计量分析方法，以2001—2013年间CNKI数据库收录的2686篇服务型政府研究的核心期刊论文为样本，分析了服务型政府研究的热点主题、发展轨迹、前沿趋势。

以上研究对于推动服务型政府建设理论创新，提升服务型政府建设的实际效果起到了积极作用。但十九大以后，我国社会的主要矛盾发生了变化，服务型政府建设也有了新的目标。这将对服务型政府建设的研究热点、视域和方法等提出新的要求。本文将运用可视化分析工具CiteSpace，对2001—2019年间CNKI数据库中以服务型政府为主题的CSSCI期刊文献进行计量和可视化分析，以厘清服务型政府研究领域的研究热点，把握服务型政府研究的新趋势、新视角和新方法等，为服务型政府建设研究和实践提供支撑。

一、研究设计

(一)研究方法

CiteSpace软件是一款可视化分析软件。该软件可以对特定领域文献集合进行计量分析，并在可视化网络中建立起相关文献、作者、关键词、期刊、机构之间的逻辑关系，进而探测出该学科领域知识发展前沿和热点。[7]刘则渊曾用“一图展春秋，一览无余；一图胜万言，一目了然”对它进行高度评价。[8]

(二)数据来源

本文的样本数据源选择为中国知网期刊数据库。以“服务型政府”为主题进行检索，时间检索跨度为2001—2019年。为了确保样本的质量和研究的可靠性，并区别于以往学界服务型政府的知识图谱研究，期刊来源选择为CSSCI期刊。为了排除不相关文献的干扰，保证研究的准确性和科学性，剔除书评、会议综述、会议通知等不相关文献，共得到有效文献3111篇，以此作为我国服务型政府研究的数据来源。

二、服务型政府研究的统计分析

(一)文献增长与时间分布

研究主题的关注度可以用载文量和基金关注度来衡量。载文量能反映该研究领域的发文趋势，而基金支持量能反映本研究领域的社会关切度和策应情况。[9]由图1可知，从2001年开始，国内学术界就开始密切关注服务型政府研究，2001—2003年相关文献量增长较为平稳，年均期刊论文10.3篇；2004—2009年，文献数量逐年快速增长，年均期刊论文183.8篇，年平均增长率达到36%，其中2008年论文增长速度最快，年增长率达到113%；2010—2019年服务型政府研究论文数量逐年递减，但仍维持较高的关注度，发文总数为1978篇，占总发文量的63.6%。

图1 服务型政府研究样本文献的年度发表量及基金支持情况

从基金支持角度来看，有基金支持的总共有953篇，占比30.6%，其中，国家社会科学基金比重最大，共支持发文638篇。此外，国家自然科学基金(支持发文85篇)、中国博士后科学基金(支持发文34篇)、省级研究计划基金(支持发文108篇)等为学界进行服务型政府研究提供了支持和保障。可见，服务型政府建设不仅得到学者们的密切关注，而且受到各级政府的高度重视，也得到了相关部门的大力支持。

(二)高被引文献与学科方向分布

研究主题的学术影响力可以用高被引文献和学科方向来衡量。文献被引频次能反映其学术质量及在该领域的影响力；学科方向则能衡量研究的倾向性。

1.高被引文献分析

在服务型政府研究样本文献中被引文献占1961篇，总被引次数17824次，平均每篇被引9.09次。表1汇总了被引频次前10位的文献，我们重点介绍被引频次最高、影响力最大的前三项文献。被引频次最高的文献是刘熙瑞(2002)，这篇论文对服务型政府的概念、内涵等进行了深入分析，奠定了服务型政府研究的理论和概念基础，成为服务型政府研究领域中最具影响力的文献。时隔四年，刘熙瑞教授又发表了另一力作——《服务型政府：本质及其理论基础》，这是服务型政府研究中被引频次居于第三位的文献，论文深入分析了服务型政府的本质和指导理论，澄清了学界对建立服务型政府的理论基础误区，并为进一步研究服务型政府模式奠定理论基础。具有第二大影响力的文献是施雪华(2010)，该论文创新性地提出中国服务型政府的主要理论基础是政府职能结构重心位移理论以及科学发展理论，对学界研究服务型政府的理论基础具有一定的创新引领作用。

表1 被引频次前10位的文献

2.学科方向分析

服务型政府研究倾向的一个突出特点是行政学、政治学占主导，交叉学科和跨学科性质比较明显。另外，还有一些涉及服务型政府体系中专项内容(公共教育、公共卫生、就业社会保障、公共体育、公共文化等)。由表2可见，有59.26%的文献来自行政学，20%的文献来自政治学，6%左右的文献来自经济学，4%左右的文献来自管理学，1%—3%的文献来自法学和社会学，同时还涵盖了体育学、教育学、哲学等多学科视角。从刊载情况看，中国行政管理、电子政务、国家行政学院学报、行政论坛、理论探讨等公共管理类期刊成为主要刊载平台。由此可知，从行政学、政治学角度进行服务型政府研究是该领域的主流。

表2 服务型政府研究学科方向与篇数占比

(三)研究方法分析

就整体而言，国内学者研究服务型政府建设的方法呈现多样化趋势。一定比例的论文运用了调研、案例分析、实证分析或模型、指标体系构建等手段来推进服务型政府建设，规范性的理论研究与工具性的实证研究齐头并进，，推动相关研究的深化、细化和具体化。但总的来说主要以思辨分析、比较分析、案例分析、历史分析等定性分析为主，占所研究样本文献的90%；以统计分析和数理分析为主的定量分析较少，仅占10%。

三、服务型政府研究的可视化分析

(一)关键词共现分析

关键词提取自论文研究内容和主题，能够精确表达一篇学术论文的核心内容和精髓，可以用来研究一个领域的发展动向和研究热点。[10]通常用关键词节点的大小和关键词的中心性来表征研究热点。

由图2可知，2001年以来，我国服务型政府研究形成了以公共服务、政府职能、电子政务、行政管理体制改革等高频关键词为中心的多中心共现网络。政府改革、政府职能转变、服务型政府建设、公共管理、绩效评估等具有较高的中心性，表明它们在服务型政府研究的知识网络中具有较高的地位和影响力，在整个网络中有较强的“媒介”作用，影响着该领域研究的演进。

图2 关键词共现网络图谱

(二)研究热点分析

为了全面分析服务型政府研究热点，根据CiteSpace的输出结果统计了频次前30的高频关键词，并对这些高频关键词进行总结归类，凝练出4个研究热点，详见表3。

表3 关键词共现网络中高频次的关键词研究热点主题分类

1.服务型政府的内涵研究

“服务型政府”是极具中国本土特色的词语，它是张康之教授在20世纪90年代末对国外的“服务行政”概念作出先行判定之后确立起来的。此后，我国学术界开始从不同视角对服务型政府的概念、特征和价值取向、理念体系等进行探索。如刘熙瑞[11]从政府和社会关系的角度认为，服务型政府就是以公民本位、社会本位为指导理念，基于整个社会民主秩序的框架，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。谢庆奎[12]认为，服务型政府的特征是民主的、有限的、责任的、法治的、绩效的政府。廖腾琼[13]认为，服务型政府应以民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序、人与自然和谐相处为价值追求。谢斌[14]认为，服务型政府建设的理念体系由中国共产党领导、全心全意为人民服务、民主行政和法治行政、有限政府、责任政府、创新政府六大理念所构成。

2.服务型政府的职能研究

政府职能转变是建设服务型政府的前提条件，也是实现人民满意的现实要求和必要途径。学者们围绕服务型政府的职能重心、职能界定、转变路径和方向等进行了研究。竺乾威[15]认为明确服务型政府的职能重心，要站在“五位一体”的发展角度，把握五项职能之间的关系、每项职能的重点。在职能界定方面，朱光磊[16]认为要细化对各级政府职责的认识，不同层次的职能应在不同级别的政府中进行科学合理的纵向分配。在转变方向上，刘雪华[17]认为要建立一个积极有为的有效政府，满足广大人民群众对公共产品与服务的需求。竺乾威认为，服务型政府要从“五位一体”的总体布局整体性地履行其职能，建立一个权力受到制约的法治、负责、透明和高效的现代政府。在转变路径上，迟福林[18]认为，要以公共服务为中心，以基本公共服务均等化为目标，推进政府购买公共服务，建立比较完善的政府向社会力量购买公共服务的体制机制。史云贵[19]认为，转变政府职能，必须坚定不移地以“五大发展理念”为指导，以深化行政审批制度为抓手，要从政府职能定位、顶层设计、体制机制创新、社会组织培育等方面加快现代法治政府建设。柳新元[20]认为，政府职能转变的一个路径选择是简政放权，即中央政府向下级政府放权，各级政府向市场和社会放权。

3.服务型政府的建设主体研究

对于“什么是服务型政府”的问题研究中，不仅要回答“服务谁”的问题，更要解决“依靠谁”的问题。因此有必要去关注和分析“服务型政府建设主体”这个主题。何水[21]认为，在我国众多的制度主体中，基础主体是人民群众、关键主体是共产党、核心主体是政府、新兴主体是非政府公共组织，各主体间加强合作，形成“合力”建设服务型政府。朱光磊[22]认为，在服务型政府建设的主体方面，应强调政府与社会的“双向互动”。刘祖云[23]认为，服务型政府是行政价值主体与行政管理主体之间、学术研究主体与行政实践主体之间、大众传媒主体与舆论回应主体之间的互动，即公众、学者、传媒与政府等多元社会主体间的互动。薛立强[24]则认为，服务型政府建设是政府、市场、社会多方主体实现“双向互动”的过程。沈荣华[25]认为，在现代社会体系中，服务主体是多元的。引入其他社会主体参与可以增强服务型政府主体结构理性。尤其是培育和发展社会中介组织，发挥社会组织承接政府职能转移应成为主体结构理性的核心内涵。谢新水[26]认为服务型政府建设应是政府引导、社会协同、公民参与的多元主体间的合作。

4.服务型政府的建设途径研究

由前文的知识图谱可知，电子政务、行政管理体制改革、法治政府等关键词在图谱上呈现出中心聚类、相对独立的特点，这表明目前在服务型政府实施路径研究上学界普遍集中在以下几个方面：

一是改革行政体制。行政体制改革是服务型政府建设的切入点。薄贵利[27]认为，要构建公共行政体制、公共财政体制、公益事业单位管理体制和公共人事管理体制以支撑服务型政府建设，同时服务型政府决策机制、公共服务供给机制、服务型政府绩效管理机制要不断创新等。宋世明[28]认为，我国政府机构改革要精简优化政府机构设置，完善运行机制，提高行政效能，加快建设服务型政府。靳永翥[29]认为，地方政府在社会治理中应坚持以民为本、民生为重、赋权于民与民有所享，最终实现服务型政府建设。王丽丽[30]认为，要塑造积极的公民参与精神，完善和健全相关的制度保障体系和公民参与机制。

二是加强法治政府建设。法治政府建设是前提和手段，为服务型政府建设提供保障。吴建雄[31]从行政权力监督的视角提出，增强法律监督机制，为服务型政府建设创造和谐稳定的社会环境。陈国芳[32]认为，服务型政府法治化的基本理念就是要依法行政、依法控权和依法履责。姜明安[33]认为，建设新时代法治政府，必须全面推进依法行政，严格规范公正文明执法，创新监管方式，增强政府公信力和执行力。

三是创新政府运行机制。多数学者认为提升政府绩效和公众满意度是政府运行机制创新的重要措施。如张定安[34]认为，要夯实制度基础，营造良好的法制环境，编制国家“互联网+政务服务”技术体系建设指南，积极开展政务服务体系标准化建设。庄国波[35]认为，在大数据时代，要运用新的数据采集技术和方法，从多元化的评估主体、多维化的评估视角和差异化的评估指标等方面提高政府绩效评估的针对性和有效性。

四、研究结论与展望

(一)研究结论

通过梳理近二十年的研究成果发现：我国服务型政府研究呈现出视角多元化、内容丰富化、层次不断深化的特点。对于什么是服务型政府、为什么建设服务型政府、如何建设服务型政府等深层次问题既进行了理论研究，又进行了实践探索。这些研究成果对服务型政府建设的转型具有指导作用，也标志着研究内容从理论构建走向实践剖析，研究旨趣从广义对策探讨走向顶层设计，研究方法从规范分析走向实证分析。但是，通过上面的分析，可以发现当下服务型政府研究仍然存在一些薄弱环节。

1.研究重点有待进一步调整

目前，学界将服务型政府研究重心放到政府自身问题上，针对政府自身的建设展开研究，如重塑政府理念、转变职能、调整政府结构以及改进管理方式等这些问题被大量研究。而服务型政府建设与经济、社会、生态、文化以及政治体制等这些因素之间的相关性被忽略，“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局在服务型政府建设研究上还没有充分体现。

2.定量研究方法应用不足

基于定量与定性、实证与规范相结合的研究成果较为匮乏，使得理论研究成果转化不高，操作性不强，不能较好地指导服务型政府建设实践。即使一些基于实践层面的探讨，也多为对地方服务型政府建设实践经验的总结和借鉴，未能真正将实证分析与规范研究有机结合。

3.分类研究有待加强

目前，服务型政府建设在不同层级、不同区域的政府之间表现出雷同性，学者们未能针对不同区域、不同层级在服务对象、服务领域、服务内容等方面的具体情况和特殊条件，进行细化研究、分类研究，使得理论研究的针对性和可应用性不强。

4.研究视角有待拓展

大多数服务型政府的研究成果是从政治学、行政学视角展开，从经济学、社会学、管理学、法学、心理学、伦理学等视角研究服务型政府的成果较少，尤其是基于交叉学科视角进行跨学科研究的成果更是凤毛麟角。

(二)研究展望

新时代提出新使命，新时代开启新征程，新时代呼唤新作为。展望未来，服务型政府建设研究选题应进一步下沉，加强中观和微观层面的研究，以更开阔的视角和恰当的方法进一步深化研究。

1.调整研究重点

服务型政府是统筹推进“五位一体”总体规划的生力源。因此，服务型政府建设研究必须在“四个全面”战略指导下，围绕“五位一体”总体规划的需求展开。一是注重服务型政府建设目的与服务对象、服务内容等的匹配性研究。结合“五位一体”总体布局，加强对服务型政府的权能定位研究，明确服务型政府建设的多元目的，以及为实现不同目的而选择的服务领域、服务对象、服务内容和服务方法等的匹配性研究。二是注重多元主体关系的协整研究。学者们应努力构建政党-政府-市场-社会为主体的发展框架，确认政党-政府-市场-社会四者的角色，加强党政之间、政府之间、政府与市场、政府与社会等各级各类主体之间组织、机构、职能、职责的有序有效衔接问题以及互动机制的研究。三是注重如何建立真正意义上的共建共享机制研究。真正意义上的共建共享机制应该是各类主体之间建立“风险共担，利益均沾”机制，是政治、经济、社会、文化、生态齐抓共管，协同推进，建立“荣辱与共”机制。如何建立上述机制应该引起学者们的足够重视。四是注重基层服务能力和服务需求的动态均衡研究。服务型政府建设的重点和难点均在使基层群众对政府提供的服务满意。一方面，基层群众的服务主要靠基层政府机构供给，而基层政府机构的人员数量与质量、拥有资源的数量和质量等难以满足服务需求；另一方面，基层群众的需求内容复杂、个体差异也大，而且需求内容、层次等不断发生变化，从而使其服务需求难以把握。可见，如何保持基层服务能力和服务需求的动态均衡值得探究。当前，要聚焦于如何转变乡镇政府职能，如何提升乡镇政府服务能力，如何建立“德治法治自治”相结合的乡村治理体系等，以保障“放管服”改革能在基层落地生根。

2.优化研究手段

研究服务型政府的最终目的不是为其定性，而是要将理论演变成科学的、可借鉴的、可复制的生动实践。这对服务型政府建设的研究方法和手段提出了新的要求。一是注重运用实证的、定量的方法进行研究。以深度访谈、典型案例、问卷调查和数据统计、模型构建、指标体系设计为基础展开研究，使研究更接地气、研究方法更加科学、研究结论更加可信、对策建议更具针对性和可操作性。二是注重应用新的科技手段和方法进行研究。利用大数据、云计算、区块链等技术，提高服务型政府建设研究的科学化程度和技术水平。如用大数据进行政府绩效评估研究，利用区块链技术进行跨部门、跨区域政府职能研究等。

3.重视分类研究

服务型政府建设是一项系统工程。因为服务型政府的服务对象具有多元性，服务领域具有多维性，服务内容具有多样性、复杂性和关联性等特征。服务对象、服务领域不同，服务内容、服务方法，乃至同一服务的标准、路径、绩效评价体系等均会存在差异。因此，要重视服务型政府的分类研究。如研究不同服务对象的服务需求及其供给主体、供给渠道、供给方式方法等；研究不同服务领域的服务内容、服务重点和难点、服务效果评价等；研究不同服务内容的优先次序、供给机制，以及相互关系的协调机制等。

4.拓宽研究视角

推进服务型政府建设，必然要在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局指导下统筹谋划，这必然要求服务型政府建设研究拓展研究视角。一是拓展理论视角。在依托理论上，注重对经济学、法学、社会学等学科理论的应用，依托新理论，立足新视角，或许会有新发现、新思路、新举措。二是开辟新视角。服务型政府建设要求服务对象、服务主体协同发力，服务目的、服务领域、服务内容和服务方法有机统一，不能厚此薄彼，更不能顾此失彼。因此，应从构建真正意义上的共建共享机制出发，不断拓展研究视角的广度，以提升服务型政府理论研究和实践的整体效能。如从法学的角度加强对服务型政府建设的法理基础研究。