政治效率视角下上海私营广播业研究(1923-1953)*

许静波

一、问题的提出

近代传媒业的主要媒介形态为报刊、书籍与广播，相应则为新闻史、出版史和广播史的研究。然而，相对于新闻史和出版史的累累硕果，广播史的研究则相对单薄，或为简单的史料概述，(1)如赵玉明《中国现代广播简史》(中国广播电视出版社2001年版)、乔云霞《中国广播电视史》(中国广播电视出版社2007年版)、陈尔泰《中国广播发轫史稿》(中国广播电视出版社2008年版)等。或关注一些具体的广播台、行会组织、广播事件以及广播教育，(2)如龙伟《民国广播业的行业组织与行业规范：以上海广播同业公会为例》(《新闻春秋》2013年第3期)、龙伟《新的“ 明星”： 民国广播播音员的职业生态与社会生活》(《新闻与传播研究》2013年第4期)、朱时宇《兴盛、改良与管理: 20 世纪20 至 30 年代上海民营广播中的娱乐节目》(《新闻与传播研究》2020年第5期)等。或从外围开展广播报刊以及广播设备的研究。(3)如韩啸、赵莹莹《民国时期中国广播期刊编辑出版活动特征初探》(《出版广角》2016年第20期)；又如姜红、宋钻友《从小众奢侈品到大众传媒:近代上海收音机市场研究》(《史林》2012年第2期)等。盖因近代广播不重视保存声音资料，在播音的同时就已经散佚而去，从而缺乏进行文本分析的基础。然而在上海、北京、南京、广州这样的近代化城市中，收听广播已经成为市民获取信息，休闲娱乐的重要渠道，广播史在媒介史的研究中具有独特的意义，以管窥豹，亦可审视近代城市文化、消费主义、媒介管理、政治博弈等诸多深层问题的研究。

上海近代私营广播诞生于1923年，(4)民国时期广播可以分为三类：国营广播，指的是国民党中央广播电台；公营广播则是党政军各政府部门开设的广播；而私营广播则是民营资本投资的广播台。落幕于1953年的社会主义改造中，历经北洋政府、国民政府、新中国等几个不同的时代。(5)关于近代历史的分期问题，各个学科有自己的考虑。所谓“近代”和“现代”不过是同一个英文modern的不同翻译而已，但是在文学领域，1840年到1919年为近代文学，1949年后为现当代文学，主要是因为新文化运动后主要的文学语体为白话文；而在历史学领域，从1840年到1949年有着同一的时代任务和历史逻辑，所以习惯合称之为近代史。但是在一些具体的行业史中，却不能简单地以中国人民共和国成立为界，这是因为建国后有三年国民经济恢复时期，再开始社会主义改造。正是在社会主义改造中，很多行业的私营性、独立性和营利性消失，成为社会主义经济体制的组成部分，所以很多行业的近代史要推到建国之后本行业社会主义改造完成。三十年中，上海的政治格局由“一市三治”走向多种形式的政令统一，对于私营广播的发展产生了巨大的影响。本文以政治效率的视角切入上海近代私营广播的研究，探求政治与媒介的互动，政治模式和行政效率对行业发展的推动与影响。

政治作为政府、政党治理国家的行为，就会有效率高低的问题。政治效率高，“社会的政治安定,人们之间的政治权力关系、法律关系虽有矛盾但不发生剧烈冲突,而是处在一种和谐状态,从而保证了社会的政治秩序”(6)苏敏：《关于公平和效率的哲学思考》，《中国人民大学学报》1997年第5期。，效率低则走向混乱与失序。所以，毛寿龙把政治效率作为理想的政府组织的一种内在标准。(7)毛寿龙：《中国政府体制改革的过去与未来》，《江苏行政学院学报》2004年第4期。苏敏认为政治效率是一种良性权力结构，其“特征表现为：具有以公共利益为价值导向的自我再生性；具有主体功能的耦合性；具有外部环境的自我适应性；具有内部弊病的自我修复能力”(8)徐晓林、朱国伟：《大部制治理结构优化的推进策略与支持机制》，《公共管理与政策评论》2013年第2期。。而李屏南、朱国伟认为，“政治效率,就是指政治系统运作过程之中的投入产出比,是政治成本与政治收益的比例关系。追求政治效率的根本目的在于实现公共利益最大化”(9)李屏南、朱国伟：《政治效率论》，《湖南师范大学社会科学学报》2008年第5期。。

然而这些对于高效政治的追求往往是基于当下语境进行的讨论，而在近代上海多元变迁的政治环境中，政治效率往往超出了单一政权体系的范畴，而形成了一种较为复杂的格局。詹姆斯·布坎南(James M.Buchanan)和罗杰·康格尔顿(Roger D.Congleeton)以政治效率描述“不同制度在减少和消除参与者为寻租而进行投资的动力方面的功效，他们这样做是为了通过多数主义剥削而获得歧视性的利益。当某种制度中，任何人都没有进行这种投资的动力的时候，就可以判定这种制度在政治上具有最大效率”(10)[美]詹姆斯·M.布坎南、罗杰·D.康格尔顿：《原则政治,而非利益政治:通向非歧视性民主》，张定淮、何志平译,社会科学文献出版社2008年版，第58-59页。。两人是在讨论现代政治和全体国民关系的基础上提出这一概念，如果以此审视上海近代私营广播业的发展，就会发现多头管理，利益博弈的现象一直影响着行业的健康发展，这些管理的“参与者”(以布坎南语)，就是行业普遍利益的破坏者，从而影响了政府对媒介管理的政治效率。

政治效率可以从四个维度进行考量，作为底色的政治文化是基础理念和宏观目标，虽然不直接影响具体行业个案的发展，但是对其长远前景则有决定性的意义；政权组织模式，权力结构则是政治格局的体现；政治机构为管理部门的设置与沿革，而政治行为则是政策实施及效果的考量。在四个变量中，政治文化和政治格局属于较为宏观的层面，而政治机构和政治行为则属于具象的管理执行层面。上海近代私营广播三十年的发展历程中，面临着一元与多元政局，独立与分割管理复杂交织的局面，政治与媒介的关系并非由哪一个具体变量所决定，本文将这三十年的历史划分为多元政局分割管理时代(1923-1937)、一元政局、分割管理时代(1945-1946)和一元政局独立管理时代(1949-1953)三个时代，(11)本文研究的是和平时代政治与媒介的管理，1937年到1945年上海广播先后处于孤岛和汪伪的战争年代，所以本文阙而不论。分别审视政治权力运行对于媒介发展的影响和意义。

二、多元政局、分割管理时代(1923-1937)

1923年1月23日，美国人奥斯邦联合美资《大陆报》在上海开办中国无线电公司，内容以文娱节目为主，间杂商业信息，从此开启了上海广播时代。早期电台的开办者主要为经营电器的外资洋行，如中国无线电公司、新孚洋行、开洛公司等。其盈利主要来自于销售各类收音机，如1925年开洛公司在《申报》频繁刊登广告，所售收音机分为四个档次，分别为矿石收音机五元、一灯收音机三十五元、二灯收音机一百二十五元、三灯收音机一百四十元，(12)灯数为收音机所装真空管数，多者收音范围大且信号清晰。并附上其广播台节目时间表，以招揽顾客。

北洋政府最初限制广播电台的发展，1921年华盛顿会议讨论限制军备问题，其中第十八决议案规定，各种无线电机非经当时的中国政府(即北洋政府)允许，不得在中国境内经营，而按照北洋政府法律，无线电机为军事用品，非经陆军部同意，不得进口。西屋公司、新孚洋行、开洛公司等机构分别向陆军部和农商部申请执照，故而能从上海江海关进口无线电机，但一开始功率不超过五瓦特，仅作为私人爱好或科研用途。而奥斯邦电台之后逐渐开办的各商业电台功率远远超过了私人无线电机，引起了北洋政府交通部的警惕，极力禁止，不但取缔永安公司广播台的播音，拆卸发射天线，而且通知江海关查禁无线电机走私，新孚洋行曾三次被没收货物，金额达万金之多，开洛洋行亦有数千。

然而现代传媒的力量无法阻挡，且美国当时已经出现了商业广播，在华西人亦有收听广播的强烈意愿。所以，北洋政府交通部试图有限度放开管控，在1924年8月颁布了《装用广播无线电接收机暂行规则》，对购买安装收音机进行了具保资质、内容要求和执照缴费等较为严格的规定。此后，开洛公司、新昌洋行、新新公司等广播台逐步开播，而经销收音机的商号也增加到七家，北洋政府交通部亦准备筹建官营广播台，遂有1926年哈尔滨无线广播电台和1927年天津无线广播电台的开设。

国民政府成立后，在北洋政府的基础上进一步放开广播电台的设立，并在1928年8月1日开播了中央广播电台，成为国民政府三大国营宣传机构之一。(13)其他两个为中央通讯社和《中央日报》。上海广播业蓬勃发展，抗战前夕广播台数量已经达到29家，(14)《上海各广播电台一览表》，《中国无线电》1937年第5卷，第13期。1927年上海收音机保有量已经达到一万架，(15)《上海无线电收音机之发展》，《中华全国电政同人公益会会报》，1927年第30期，第27页。到了1936年已经涨到了十万架。(16)“补白”，《磐石杂志》，1936年，第4卷，第6期，第431页。

(一)政治文化：鼓励私营经济发展，承认租界

上海私营广播业的迅速发展有着深深的时代烙印，一般认为1927年到1937年为民国黄金十年，而白吉尔则将前一个时间扩展到1911年，称为“中国资产阶级的黄金时代”。(17)[法]白吉尔：《中国资产阶级的黄金时代(1911-1937)》，张富强、许世芬译，上海人民出版社1994年版。在这个时期，北洋和国民政府与资产阶级虽然存在如史量才被杀的摩擦个案，但是在政策与理念上还是鼓励私营经济的发展，并重视立法规范市场行为。对于各国在华的租界，大体还是接受并维持现状，只是在某些领域尝试捍卫主权，如北洋政府多次照会英美公使要求收回上海会审公廨的司法主权，由孙传芳主政的江苏政府与领事团于1926年8月31日签订《收回上海会审公廨暂行章程》，并最终在1930年国民政府统治时期完全收回。(18)李严成、赵睿：《捍卫司法主权的斗争：上海律师公会与领事观审制度的废除》，《湖北大学学报(哲学社会科学版)》2018年第4期。鼓励资本主义发展与承认租界现状基础上的有限斗争，构成这一时期的上海私营广播业所面临的政治文化。

(二)政治格局：一市三治

在政治制度上，近代上海呈现出“一市三治”的格局，多元制衡下形成了一种“缝隙效应”，(19)熊月之认为租界的存在，对近代上海城市的发展，产生了缝隙效应、示范效应和孤岛效应。参见《上海通史·导论》(第一卷)，上海人民出版社1999年版，第44-52页。为革命报刊、红色文艺、工商发展提供了更加自由的空间。但是这种缝隙效应往往以租界当局侵夺界内本应属于中国政府的市政、司法、警务、新闻出版等权力为基础，华界当局通常对于租界的运行难以置喙，想捍卫国家的主权要进行如上揭收回会审公廨那样艰苦的斗争。但是，在管理电台广播方面，华界、公共租界和法租界三方的管理机构却呈现出一种相互制约又相互协作的局面。

(三)政治机构：分割管理

华界广播管理机构演变比较复杂。北洋政府最初限制广播电台的发展，所以也就没有成立相应的行业管理机关，虽然在理论上归北洋政府交通部管理，但是在设备进出口等方面则涉及陆军部、农商部、海关等部门的业务。由于领事裁判权的存在，要取缔西方人建立的无线广播需驻沪交涉员会同各国领事办理，若为华人创办，只要咨上海护军使转持地方官执行即可。

国民政府时期，对于广播无线电事业的管理前后历经数个部门，横跨多个局委。在理论上归交通部所管辖，但是国民政府成立后的第一份广播无线电管理条例由建设委员会所颁发。上海的广播事业因需要与租界当局协调沟通，所以由交通部国际电信局主管，而1936年后则归交通部中央广播事业管理处。具体业务由上海电信局(后改称电报局)操办，但是在实际运作中，因为广播内容涉及思想领域，上海教育局也会对其进行管理。

公共租界和法租界的广播管理机关则相对比较清晰明确，前者为工部局，后者为公董局。所不同的是，公共租界没有一个处于一尊地位的领事馆掌控，所以工部局相对自由一些；而公董局则需要时刻听命于公董局的管理，就连颁布《私立无线电播音台章程》也要法国驻沪总领事签署颁布。

(四)政治行为：相互协作，低水平管理

从政治行为上看，三家管理机构主要呈现出以下特点：

一方面，重视协同合作，管理尺度相对公平克制。1932年，国民政府交通部国际电信局函告上海公共租界工部局，要求租界当局不得擅自管理界内广播电台。与在其他领域的敷衍态度不同，租界当局对国际电信局的交涉给予慎重考虑。1933年，该局又为法租界公董局欲擅自发布《私立无线电播音台章程》提出严正交涉，致其在正式发布的文本中特别写明“凡法租界内广播电台之设立，须先领得中国政府许可证后再向法领事馆登记，方许播音”(20)《交通部国际电信局关于公董局擅自颁布广播电台规则进行交涉情形的呈稿(1933年8月17日)》，载上海市档案馆、北京广播学院、上海市广播电视局编《旧中国的上海广播事业》，中国广播电视出版社1985年版，第196页。。为什么租界当局会这样重视华界政府的意见呢？要知道，当年的《苏报》案，堂堂的大清朝廷也只能在租界的会审公廨中当一个普通的被告，没有丝毫为所欲为的权力。

其实，答案在国际电信局的公函中已经有了，函内称：“盖华界与租界毗连，天空秩序尤不能有界限划分，倘不在同一管理机关下，将来呼号、波长、电力等项冲突必多，骚扰难免。”(21)《交通部国际电信局等为交涉制止租界当局擅自管理界内广播电台事致工部局公函》，载上海市档案馆、北京广播学院、上海市广播电视局编《旧中国的上海广播事业》，中国广播电视出版社1985年版，第189页。无线电波没有实体，物理上的界限无法将其隔绝，如果不能协调管理的话，各台之间将会产生严重干扰，收听效果不佳，影响行业发展。

所以，至少在电台广播这一特定领域，租界当局必须重视华界政府的意见。反过来说，因为有租界当局相对照，华界政府对于辖区私营电台的管理也尽量做到公平有矩，否则私营电台一样可以用脚投票。所以，这个时期华界对于私营电台的管理多集中在波长、电力、周率等技术问题上，就算下令停止部分私营电台播音，也是行业内撤汰旧弱，具有一定的合理性，并不竭泽而渔，影响行业的整体发展。(22)《停止八电台播音权》，《申报》1937年1月22日。

这样互相制约又互相协作的管理体制，保证了上海广播事业的有序发展，并成就了私营电台的繁荣局面。甚至在孤岛时期，一市三治的政治格局也能在一定程度上保护爱国私营电台的独立性，法租界公董局多次拒绝日军查禁这些电台的要求，直到1941年太平洋战争爆发后日军进入租界这些电台才最终停止播音。

另一方面，管理水平较为有限，缺乏对行业发展进行有导向性的规范。不管是租界当局，还是国民政府的交通部，对于上海私营电台的管理主要集中在三个方面：其一，登记报备，颁发证书；其二，管理周率、电力等技术内容；其三，节目播音内容。关于前两个方面，各管理方的意见基本一致，技术的问题本就有其客观性；而对于节目内容则各具立场。租界当局严禁私营广播电台宣传政治和足以扰乱公共治安的新闻，而交通部则“将政府机关之政令、消息、布告以及宣传品之与民众有关系者，发交广播电台播送，其重要者，并得令其提前播送”(23)《交通部国际电信局为抄送民营广播电台暂行取缔规则致工部局函》，载《旧中国的上海广播事业》，第187页。。

私营电台常用一些涉嫌色情的淫词小调吸引部分听众，导致其他听众的反感。1933年，宁波同乡会要求在《申报》呼吁要求禁播词语猥亵的“四明文戏”(宁波地方剧种)(24)《停止广播四明文戏》，《申报》1933年5月30日。。而某些热心公益的听众在报上呼吁播音员应在戏曲未播出之前检点四类问题：俚俗猥亵、荒诞不经、诲淫诲盗、有悖情理。(25)凤娇：《播音员应知之点》，《上海无线电》1938年第24期。在新的媒介形式野蛮生长的阶段，媒介伦理上的瑕疵在所难免，正如丹尼斯·麦奎尔所言:“大众媒介的发展历史表明,受众既是社会发展的产物,也是媒介及其内容的产物。人们的需求刺激出更适于他们的内容供给,或者说大众媒介有选择地提供那些能够吸引人们的内容。”(26)[荷]丹尼斯·麦奎尔：《受众分析》，刘燕南等译，中国人民大学出版社2006年版,第35页。而这则需要媒介管理部门的规范和引领，然而租界当局对此持放任态度，而交通部国际电信局和民国上海教育局虽然多次要求审查播音材料，如1932年训令市内各无线电台，查“播音材料多弹词、歌曲，每于言辞声调之间含有诲淫伤风之意，殊足影响社会风化”，要求各台“关于播音材料务应郑重选择，俾免流弊，而维风纪为要”(27)《教育局关于播音之训令》，《无线电问答汇刊》1932年第19期，第354页。。但是缺乏执行力度，往往流于浮言，而对于公营电台更是力有未逮，如上海广播电台曾呈函中央广播事业管理处，以怕影响广告收入为由，拒绝停止播放词句肉麻靡靡之音的唱片，借助中央层面的力量跳出监管。(28)《上海广播电台为广告收入不能取消靡靡之音致中央广播事业管理处呈》，载《旧中国的上海广播事业》，第634页。

要之，在北洋政府和国民政府统治初期，虽然在个案上对民族资本及民族资本家有所压制，但是在政治文化上却是承认并支持整个阶层的发展，上海“一市三治”的政治环境形成了事实上的管理分权，却因为广播技术的特殊性，三家管理机构必须协同合作，在行业管理上达到了尚可的政治效率，管理中权力寻租的现象较少，促进了上海私营广播电台的繁荣。然而，租界当局只是被动管理，无意愿也无动力为中国培育广播行业的发展，华界监管部门亦缺少明确的规划和引导，让私营广播在节目质量和人才素质上得以提升，(29)虽然广播与报业都属于传媒平台，但是播音员的文化素质比报人要低很多，在1937年做的调查中，绝大部分播音员都是中小学和私塾文凭，上大学的寥寥无几，甚至不识字者也有一定比例，参见《停止八电台播音权》(《申报》1937年1月22日)。导致其发展潜力不足，远远落后于当时主流的媒介形式报刊和出版，所以不过是有限的繁荣而已。

三、一元政局，分割管理时代(1945-1949)

自“八·一三”抗战后，上海进入孤岛时期，虽有部分爱国私营广播在租界的保护下坚持播音，但是行业境况难称繁荣，而太平洋战争爆发后，日军进入租界，就连这样的些许空间也消弭殆尽，自然无可论之。1943年，汪伪政府在日本的支持下开展回收租界运动，3月回收苏杭津等八市租界，7月收回上海租界，虽然日本人还是实际上的太上皇，但是在法理上租界已经回归中国管辖，上海一市三治的政治格局至此结束，然而政治一统的来临并没有带来更加繁荣的社会与市场，反而成为走向沉沦的开始。抗战胜利后，上海政治呈现出一种复杂纠结的状态，在政治文化、政治体制、政治机构和政治行为上充满了矛盾、悖反、冲突和低效。

(一)政治文化：强势垄断

在抗战胜利后接受敌伪资产时，经济部就已经着手准备恢复生产，如在上海、平津、河北等地成立燃料管理委员会统筹管理，督导煤矿生产，促进电厂扩容。社会部拟定《复员时期民营企业工资调整办法》和《劳资纠纷评断办法》，理顺劳资关系，促进生产。经济部四联总处则推行复工贷款办法，以供企业周转，如上海1946年2月到7月贷出工业贷款70.45亿元。在经济复苏的刺激下，“各种公司之组织，如雨后春笋，为数之多，往所未见”(30)谭熙鸿：《十年来中国之经济》，中华书局1948年版，第102页。。

然而，就在市场走向复苏之际，却遭到了美货倾销和官僚资本的沉重打击。从政治上讲，抗战之后的国民政府在政治和军事上需要美国的大力支持，作为交换代价之一，中国市场向美国开放，于是大量的美货以“援助”的名义杀入中国市场，对民族资本的发展造成了沉重的打击。另一方面，国民政府借助强权垄断金融业，挤占民族资本发展的空间。内战爆发，使得通货膨胀率急剧攀升，财政赤字触目惊心，国民政府变本加厉，推行越来越严格的统制经济，官僚资本野蛮生长，私营经济几无喘息之机。总之，国民政府对于私营经济持既扶持又限制的态度，带来经济的短期复苏并最终走向困境。

(二)政治格局：弱势统一

而上海的政治格局上则从抗战之前的“一市三治”变为“弱势统一”，民国上海市政府的影响力呈现出强势与削弱两种相反的态势。

所谓强势，抗战时期收回上海租界，使得胜利后的国民政府自1845年《上海土地章程》签署以来第一次在上海拥有所有的主权。整个上海滩政令一统，当时的上海成立了规模前所未有的市政府，拥有庞大的军警宪特执法机构，其中警察局下属29个分局，义勇警察30个大队。1946年2月15日，民国上海市政府又决定设立“都市计划委员会”，市长任主任委员，工务局长赵祖康任执行秘书，制定了“以50年需要为期”的《大上海都市计划》，可谓是野心勃勃。

如此强势之下，以往可以借助租界维护自己利益的私营电台失去了保护的空间，所以交通部电信局就能对上海私营电台进行强势管理，但与此同时，又面临着权力被国民党政权其他部门削弱的一面。日本宣布无条件投降后，国民政府前后成立了军方和行政院两个接收系统。军方系统由当时陆军总司令何应钦主导，1945年8月18日《蒋介石关于中国战区受降任务电》赋予其“指导监督并全权处理收复区内一切党政各事务”，(31)中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》(第五辑)，江苏古籍出版社1999年版，第725页。并在9月5日于陆军总部下成立党政接收计划委员会。但是在实际操作过程中，又出现了严重的接收混乱和军权独大的问题，故而10月又成立了行政院院长宋子文主导的“行政院收复区全国性事业接收委员会”，行政院副院长翁文灏主持。然而，早在两个系统开始运作之前，就已经有各种突然冒出来的国民党所谓“地下工作者”和先期进入的军事部队进入城市接收，大肆侵吞，中饱私囊。即使是军方和行政院系统，也是山头林立，你争我夺，如在上海“海军接收了农场，空军接收了科学研究院，陆军接收了轮船、工场，怪状百出”(32)小韶：《上海的接收战》，《社会评论》1946年第32期，第11页。，整个上海有89个正式的接收机构，非正式的则数不胜数，把一场接收变成了“劫收”。

由于上海的重要地位，即使在接收完成后，众多政府部门和军事部门依然驻扎上海，各有其背景，并且利用自己手上的权力寻租，甚至亲自下场，与民争利，而上海市政府对其无可奈何，只能听之任之。

王奇生认为国民党是一个“弱势独裁政党”，(33)王奇生：《党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2003年版，载《自序》，第2页。军政党之间矛盾重重，派系冲突严重，内部并没有建立起合适的权力分配协调制度，而只能用领袖个人的权威折冲和压制，但结果却是造成更大的混乱，这使得抗战胜利后上海的政治格局在强势与削弱的悖论中走向无序独裁的状态，上海私营电台亦因此举步维艰，并被公营电台不断侵害权益。

(三)政治机构：多方掣肘

正是由于“弱势统一”的政治格局存在，上海电信局虽然是上海广播业名义上的管理机构，但总是被其他更加强势的党政军部门掣肘分权。

上海广播电台由国民政府交通部于1935年设立，是国民党在沪官方宣传体系的重要组成部分，负责宣传党国政策，引领行业发展，其他军政机构并没有涉足此领域。淞沪会战后，上海广播电台连同广播管理处和邮政局、电报局等官方电信机构皆被日军接收。抗战胜利后，交通部江苏省江南区电信规复处奉国民政府军事委员会委员长驻沪代表公署训令前往上海接收各广播电台。中央广播事业管理处将旧上海广播电台和旧国际广播电台合并为新的上海广播电台，按照1946年颁布的《广播无线电台设置规则》，该台属于国营电台，而政府其他机关所开办者为公营广播电台。(34)《广播无线电台设置规则》，参见《中央广播事业管理处为抄发广播电台设置规则致上海广播电台函》，载《旧中国的上海广播事业》，第569页。当时，国民党军政各部蜂拥前往上海抢占资源。见上海电台广告市场需求旺盛，而开设一家电台所需要的人才设备规模不算太大，所以官营电台大量出现，概如下表：

表1 抗战结束后上海党军政私设公营电台表

如下文将述，这些公营电台与私营电台夺利，不服民国上海电信局管理，所依仗的就是其背后的权势更加嚣张的政治势力。

(四)政治行为：低效管理

名义上统一管理与事实上掣肘分权的结果，让当时的上海电信局一方面对缺乏权势和博弈能力的私营广播步步紧密，另一方面则面对公营广播的肆意妄为无可奈何。

1.限制私营电台使用周率

抗战刚结束时，上海广播业呈现出管理真空，各种官私团体以及外商大肆开办广播电台，以至于电台重名，一周率被多台占据，电波纷扰不已，听众甚为困扰。(35)《交通部电信总局关于调查取缔擅设广播电台事与上海电信局往来电》，载《旧中国的上海广播事业》，第562页。为整顿广播业，1946年3月，国民政府中央广播事业处制定《无线广播电台设置规则》，其中明确要求：

广播电台之分布，每省不得超过十座，并以三部各市县为原则；特别市除上海市不得超过十座外，其余每市不得超过六座。民营广播电台在上列各项数目中不得超过半数。上列各项数目交通部仍得随时酌量减少核准之。(36)《中央广播事业管理处为抄发广播电台设置规则致上海广播电台函》，载《旧中国的上海广播事业》，第571页。

按照上述规定，上海只能拥有十座广播台，私营者最多只有五座，然而当时上海的私营电台至少有四十三家，粥少僧多，配额远远不够。民国上海电信局一开始圈定六家华资私营电台，再加上大美、国泰、东方、苏联呼声四家外资电台(此四台后被限期拆除)，以被分配的五个周率隔日播音。到了6月，中央广播事业管理处在上海私营电台的恳求下略微放开，指定八到十二个频率给其使用(实际上只有十个)，两台或三台共用一个频率，要求私营电台数量绝对不能超过二十个，(37)《中央广播事业指导委员会第二十九次会议关于管制上海广播电台议案的记录》，载《旧中国的上海广播事业》，第585页。经过半年博弈，最终只有亚洲、合作、中华自由、金都、民声、九九、建成、中国文化、新声、大中国、新沪、大同、合众、福音、亚美麟记、大陆大中华、东方华美、元昌鹤鸣十八家电台保留下来，(38)《上海电信局限期撤除未经核准广播电台有关文件》，载《旧中国的上海广播事业》，第645页。分享周率，轮流播音。

2.官营电台的恶性竞争

这些电台不缴税款，大肆招揽广告，无论是否在有关部委备案，皆“播送商业节目已(占)每日播音时间之大部，甚至有播音延长至午夜后一时或二时者”，(39)《上海电信局关于呈送〈军用广播无线电台设置与管理暂行办法〉与电信总局往来代电》，载《旧中国的上海广播事业》，第708页。“自由播送销售劣货商品之广告，以电话购货之法蒙骗听众”，(40)《上海电信局关于转呈民营电台经营困苦要求一台使用一个周率的代电》，载《旧中国的上海广播事业》，第702页。对广告市场经营秩序产生了极大的冲击，私营电台怨声载道，通过上海市民营无线电广播同业公会向交通部电信总局申诉，电信总局虽一再下令公营广播电台不得播送商业广告，(41)《交通部电信总局关于公营广播电台不得播送商业广告与上海电信局往来代电》，载《旧中国的上海广播事业》，第686页。并取缔未经合法登记的非法公营广播电台，甚至动用警力搜查，(42)如1948年3月上海电信局会同军警搜查军心、建军、军闻、军政、统一五座非法公营电台，参见《上海电信局等搜编缉国民等非法广播电台有关文件》，载《旧中国的上海广播事业》，第698页。但是势力薄弱，难以撼动其背后的主办方，甚至国防部还专门发文，暂准军用电台播音，(43)《国防部等关于赞准各军用电台播音的代电》，载《旧中国的上海广播事业》，第721页。和其打起了擂台。最后，民国上海电信局无奈承认失败：

现在本市广播电台确有因国防部、联勤总部、警备部、新闻局、警察局及各党团机构等名义增设多台，连同原有公营、民营电台全市竟达四十二家之多，其合并轮流播音者尚不在内，情形日见复杂……本局虽经加以取缔，因有背景关系，未见实效；一面非法电台更因之张胆背法，不时出没播音，本局曾几次会同军警出发查缉，则已闻风迁匿，一无所获，但不数日又出现播音如故，自非捉迷藏式之捕缉所能奏效。故本局在管理上极感困难。(44)《上海电信局关于转呈民营电台经营困苦要求一台使用一个周率的代电》，载《旧中国的上海广播事业》，第702页。

要之，在抗战胜利之后，国民政府推动私营经济的复苏，但是又不断利用国家权力和官僚资本限制其发展，侵吞其利益，统制经济之下，上海私营广播业发展的空间越来越狭窄。“弱势统一”的政治格局让上海电信局对于广播业的管理并不具有足够的权威性，其以权力限制私营广播的发展，又被别的党政军机关以更加强势的权力侵占自己的权力空间，从而造成了严重的权力寻租，管理混乱和行业凋敝。这段时期的政治效率可谓处于谷底。

四、一元政局，一元治理时代(1949-1953)

新中国成立之初，中华民族在鸦片战争的百年乱局之后终于迎来了和平发展的难得机遇，新生的人民政权开始接管城市，客观上也需要在恢复城市经济和市场秩序之后，再进行社会改造，所以1949年到1952年为国民经济恢复时期，众多在国民政府统治末期凋敝已极的私营资本收获了难得的喘息之际。然而，在全中国建立社会主义制度是中国共产党坚定不移的目标，所以私营经济业必然被纳入到社会主义经济的范畴内。复苏之后的消亡是这个时代上海私营广播必然的道路。

(一)政治格局：一元治理

早在1948年底，随着国内战局的日趋明朗，中共中央制定了一系列接管新解放城市的政策，涵盖政治、军事、文化等各个方面。上海是近代中国的经济中心与文化中心，如何接收这样超大型城市，考验着共产党政权的政治智慧与治理水平。

(二)政治机构：专职负责

1949年5月27日，上海解放当天，上海市军事管制委员会正式成立，陈毅为主任，并在第二天就任上海市长。接收工作分为政务、军事、财经和文教四大部门，通过接收、管理、改造三大步骤，稳步推进，顺利完成。在政局实现了完全统一，在管理机构上则分工明确，上海市军事管制委员会文化教育管理委员会新闻出版处广播室成为上海广播业的直接管理机构，后归口到上海市人民政府新闻处。在其职权范围内，并不受到党政军等职权部门的无故干涉，从而保持了政策的统一性和一贯性。

(三)政治行为：条理有序

上海广播管理部门大力开展对旧上海广播业的改造，按照《中共中央对新解放城市的原广播电台及其人员政策的决定》(1948年11月20日)和1949年华东台《广播进城工作计划》(草稿)的规划，“所有敌方政府军队及党部管理之电台，必须全部接收”，广播及编辑人员一般不用，而技术人员则甄别后录用。私营电台中，与国民党派系有牵扯及反革命历史的一同没收，而纯粹私营，仅靠“商业广告及音乐娱乐以维持者”则准许继续营业。(45)《中共中央对新解放城市的原广播电台及其人员政策的决定》(1948年11月20日)，参见中央人民广播电台研究室、北京广播学院新闻系编《解放区广播历史资料选编(1940-1949)》，中国广播电视出版社1985年版，第334页，以及上海档案馆：《广播进城工作计划》(1949年)，档案号：B92-1-2-36。

为了复苏国民政府统治末期凋敝已极的私营广播业，1949年6月29日，新闻出版处广播室召开茶话会，私营亚美、麟记、大陆、大中华、华美、元昌、鹤鸣、金都、中华自由、合众、民声、建成、新声、大同等电台的管理者及主持人参加，新闻出版处介绍了政府立场，并和私营广播从业者进行了深入的交流，此后这样的交流会半月一次。在和这些私营广播沟通交流的过程中，广播室采取“稳扎稳打，宁慢勿乱，用争取方式减少刺激、稳定情绪，避免不必要的不合作”的态度，上海私营广播很快得到复苏，营业“有利可图”。(46)《上海市军事管制委员会文化教育管理委员会新闻出版处广播室关于广播电台管制工作的报告》，载《旧中国的上海广播事业》，第779页。

(四)政治文化：消灭私有

然而，私营广播的复苏依然是暂时性的，盖因在新生人民政权的政治蓝图上，并没有私营资本的一席之地。共产党政权对于人民广播的定位非常明确，早在1941年《中共中央宣传部关于电台广播的指示》中开篇明义“电台广播是各抗日根据地目前对外宣传最有力的武器” ，到1946年，新华社又详细描述任务为：

建设全国性的语言广播机关，宣传党的政策和主张，报道国内外时局的动向，有计划与有系统地宣扬我党我军与解放区地事业和功绩，揭发国民党地腐败黑暗统治并宣传与鼓励其统治区广大人民的民主运动。

由此可知，党的宣传任务主要由人民广播负责，早在上海解放之前，华东新华广播就组建南下分队，前往上海建立人民广播电台，并在5月27日上海解放当日即播音，宣读解放军入城政策，发出上海人民广播第一声，其后又负责指导引领私营广播发展。此外，新上海还大力建设社会广播，建立了以工厂广播为代表的社会广播体系。

《人民日报》指出私营广播的未来必然是被改造：“新的社会秩序正在一步一步建立……私营广播电台进行必要的改革，靡靡之音应该停止，而代之以人民大众的雄壮声音，人民的城市只能发出人民的呼声。”(47)《改造私营广播电台》，载《解放区广播历史资料选编(1940-1949)》，第357页。在更为底层的政治文化上，私营广播是不被接受的，所以接收上海之后，新政权不再审批开办新的私营广播电台，并加大管理力度，合并播音周率，将私营电台逐渐纳入到新中国政治宣传体系中。

1952年底，在毛泽东的提议下，中共中央提出过渡时期总路线，农业、手工业、资本主义工商业逐步开始社会主义改造，经过私私合营、公私合营以及公有赎买等阶段，到1956年改造基本完成，正式跨越到社会主义建设时期。上海广播业的动作很快，1952年10月1日，上海人民广播电台、沪声、大沪以及各私营广播电台联合组建上海联合广播电台，私营电台消亡已势不可挡。1953年10月，上海联合广播电台中的资方申请转让产权，上海人民广播电台以旧币9亿元购买。上海私营广播业的历史至此终结。

虽然抗战之后，上海私营广播也呈现出复苏和衰落两种相反的态势，但是新中国建立后的复苏和消亡有着不同的原因，前者是管理混乱导致的政治效率底下，而后者则是具有明确的社会改造理念与规划，起起落落都掌控在专职管理机关的节奏下，显示了更加高效的政治效率。

结 论

以往关于政治与媒介关系的研究常常把政治抽象出来进行分析，(48)即便是探讨变化中的政体与媒介的关系，也是着眼于一个相当长的历史时期，如唐海江从资产阶级革命时期延展到当下以数百年的跨度来考察西方媒介和政治之间的关系。参见唐海江《政治媒介化：当代西方媒体与政治关系的形态分析》，《求索》2003年第1期。但是，两者的关系很难用一到两个简单的变量来衡量，否则无法解释诸如以下问题：抗战之前的“一市三治”和抗战之后多部门掣肘的管理都是分权，为什么前者导向繁荣，而后者则是衰落？抗战后国民政府治理下，上海私营广播虽然衰落，但还是苟延残喘，为什么新中国建立后，私营广播已经实现了复苏，可最终还是走向消亡？

通过包含了四个变量的政治效率视角分析，我们可以知道在第一个问题中，两者在政治行为上有所差别，前者实现了分权背景下的协作管理。而后者则陷入了无序的恶意竞争；第二个问题则是人民政权和国民党政权在政治文化上对于私营经济不同认识的结果。当然，产生影响的变量不止一两个，而是四个变量都对这些问题起到了作用。我们用一个表格梳理了三十年间影响媒介发展政治效率的诸多变量如下：

表2 上海近代私营广播与政治效率关系表

上表展示了影响近代行业发展的政治效率的复杂之处，营商环境的塑造并非由一两个简单的变量来决定，而是政治文化、政治格局、政治机构、政治行为共同在起作用，比较不同政治环境对于媒介的影响，也需要从整体上进行考量。

作为西学东渐舶来的新媒介，广播从少数科技发烧友和高端人士的私人爱好成为了全民的时尚，私营电台亦享受到了国民政府“黄金十年”的时代红利。和新闻出版这样更具精英文化气质的传媒形态相比，广播更加俚俗，更有娱乐性，与百姓贴得更近。虽然拥有收音机的主要是中产以上人士，但是广播的听众既可以是教育程度不高的家庭妇女，也可能是一条里弄的街坊邻居，所以广播的听众面更为广阔。

然而，上海近代广播三十年的发展不仅仅遵循着商业逻辑，还被政治逻辑所左右。近年来，与相对稳定的政治格局相比，媒介形态则不断更新，百花齐放。新媒体、自媒体逐步分享，并扩展报刊、电视这样的传统大众媒体在受众中的影响力，与国家权力产生新的互动，所以在关于政治与媒介关系的研究中前者的变量相对简单。 然而，在媒介史个案研究中，短期内政治格局的变革也可能非常剧烈。上海近代私营广播在三十年的发展历程中，自身形态几无变化，但所面对的不仅仅是朝令夕改的具体政策，更是剧烈变动中的政治格局对产业发展命运的制约。