广州探索工程建设项目“一站式”开工许可模式

文｜广州市住房和城乡建设局

工程建设项目建设从规划选址、立项、用地、规划设计、工程设计、发包、施工许可、竣工验收到不动产登记，涉及专业法律法规众多，进行审批制度改革既是国家放管服改革和优化营商环境工作的重点，也是难点。当年在全国引起强烈反响的“工程审批万里长征图”出自广州，围绕破解“审批万里长征图”问题，近年来广州对工程建设项目审批制度改革进行了不断探索，把改善营商环境作为提升广州城市竞争力的一项重要举措，常抓不懈，自2013年起已经开展了多轮改革，目前已经是工程审批改革4.0 版。

广州市坚持以降低制度性成本为出发点，以需求优先、服务企业为着力点，先后出台了《广州市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》《广州市进一步深化工程建设项目审批制度改革实施方案》《进一步优化社会投资简易低风险工程建设项目审批服务和质量安全监管模式实施意见（试行）》等改革框架性文件，同步配套98 项配套文件，提出通过“减放并转调”一系列改革措施，着力打造“五个一”审批体系，对工程建设项目从立项到竣工验收全过程进行流程再造，将政府投资项目全流程审批时间控制在85 个工作日以内，社会投资项目全流程审批时间控制在35 个工作日以内，社会投资简易低风险工业项目行政审批控制在11 个工作日以内，努力构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系，把广州构建成为全国社会投资最便捷快速、投资可预期、政府管理透明、营商环境最好的地区。

经过2018年工程建设项目审批制度改革实践，2019年广州市“用地清单制”“区域评估+承诺制”“水电气外线工程并联审批”等3项改革做法入选住房和城乡建设部向全国推广各试点城市共11 条改革经验，成为全国试点城市中入选改革经验最多的城市。

从“万里长征路”到“取地可实施”，广州市作为改革开放的先行地，始终以敢于创新、敢于改革、敢于担当的工作作风，不断推进改革和探索。2020年广州市探索实施“工程建设项目一站式开工审批、过程联合监管、一站式联合验收”的服务改革。

一、工程建设项目一站式开工审批制度设定的基础

（一）完善一个系统建设，打破信息壁垒，数据实现共享。

工程建设项目报建涉及部门多，材料专业性强，要真正实现一站式申报和跨部门并联审批，离不开强有力的信息系统作为支撑。对此，广州市完成了全市统一的工程建设项目联合审批平台（以下简称平台）建设，实现了国家、省、市、区四级系统的对接，平台具备以下五大核心功能。

1．一张表单，统一受理。建设统一对外的网上办事服务门户和窗口综合受理系统，实现线上线下“一张表单、一套材料”申报、“一个门户、一个窗口”统一受理。在此基础上进一步优化面向企业的服务方式，灵活支撑固定组合和自由组合两种联合办理模式。按照“一个系统、统一管理”要求，平台整合了申办、受理、审批、技术审查和监管等各环节业务系统，打造从项目策划、用地规划、工程施工、竣工验收、图纸审查、公用事业接入等覆盖工程建设全流程的办事服务平台。

2．纵横一体，并联审批。平台横向连通市国土规划、发改、住建、交通、水务、园林等11 个相关审批部门及水电气等市政公用服务单位的专业系统，支撑跨部门联合审批和技术审查信息、信用信息、中介服务信息在审批过程中共享调用；纵向向上与国家系统连通，向下覆盖各行政区，支撑市、区跨层级联合审批。目前平台已完成与广东省投资项目在线审批监管平台、广东省统一身份认证平台、广东省网上中介服务超市、广州市电子证照系统、广州市工程建设项目联合审批平台-竣工联合验收系统、广州市“多规合一”管理平台、广州市建设工程建设方案联审决策系统等专业系统的对接。以及已完成与市规划和自然资源局的一体化信息平台、市住房和城乡建设局网上办事平台、广州市交通运输局政务服务审批系统、广州市发展和改革委员会办公业务综合平台、南沙区综合政务服务信息平台、黄埔区开发区审批服务大数据平台、番禺区一站式审批系统、越秀区综合受理审批系统、海珠区综合服务审批系统等17 个市区审批部门自建审批系统的对接。

3．统一调度，实时流转。充分利用已有公共平台及业务系统建设成果，以平台一体化设计为理念，通过整合、改造、对接等方式，在较短的时间内快速构建了“公共功能统一支撑、核心数据统一流转、已有系统标准化改造接入”的联合审批平台，提供线上线下一体化服务。建立“一次接入、三级延伸、统一管理”的数据接口统一调度管理系统，实现业务数据从申报、受理、审批到监管等各环节的实时流转。充分发挥平台数据枢纽作用，统一调用现有信息共享资源库的审批数据、电子材料和基础信息，实现策划信息、规划信息、审批信息、联合商议信息、材料信息、电子证照、审图信息、信用信息、中介服务信息等9 类信息在审批过程中共用复用，减少材料重复提交和信息重复录入。同时充分利用“数字广州基础应用平台”（“四标四实”平台）汇聚的实有人口、法人、地址、建筑物等鲜活数据，为联合审批和多规合一等相关系统提供支撑。

4．全程管理，跟踪督办。通过统一项目代码实施立项、规划、建设、验收的全流程管理和跟踪督办。建立统一的联合审批数据资源库，实现申请材料、审批结果、电子证照和电子图纸等信息共享复用。重点突破独立系统间的联通问题，采取“一次对接，多次复用，统一管控”的模式，建立系统间信息互联互通的统一通道和调度枢纽，规范横向系统和纵向系统对接模式，变“无序的网状对接”为“一体化的星形对接”，减少信息传递成本，提高系统对接实施效率，增强接口稳定可控性，保障信息安全及时送达，实现联合审批信息的统一调度管理。

（二）工程建设项目审批改革试点，为进一步融合审批、融合监管提供实践支撑。

2018年《广州市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》根据国务院33 号文，结合广州市实际，提出了政府投资项目 “联审决策”、社会投资项目“土地资源和技术管理事项的用地清单制”“区域评估+承诺制”“联合施工图审查”“施工许可与质量安全报监合并办理”“联合测绘”“水电气外线工程并联审批”“联合验收”等工程项目管理模型。通过两年实践，部门协同业务系统不断升级完善，协同效率大幅提升，企业满意度不断攀升。政企互动常态化，以实践推动工程审批与事中事后监管制度不断改进，趋于合理。

二、探索“工程建设项目一站式开工审批、过程联合监管、一站式联合验收”

（一）一站式开工审批。

对标先进国际化营商环境做法，广州市以社会投资简易低风险工程为实践样本，2020年初共出台30 个专项改革文件，将社会投资简易低风险项目全流程压缩为6 个环节、28 天，实现一站式网上办理，企业办事“零成本”。一是突破常规审批模式，以施工许可办理系统为基础，开发“一站式开工审批”全网办业务系统，将同一阶段的事项合并优化，打破逐个办理审批的时序设定，企业无需再先后向发展改革、规划、住建、水务等部门申报事项，实现一次申请，同步审批、统一发证。二是以工程规划许可和施工许可为关键信息节点，汇总工程建设项目规模、用地、图纸、五方责任主体等信息，通过平台内部推送发展改革、水务、供排水、供电等审批部门和市政公用服务企业，将原来15 个事项整合在1 个环节中完成，政府部门内部信息共享、信息同步推送，实现审批材料压缩、事项压减、效能提升，企业赢得时间、节约成本。三是全流程网上办理。通过告知承诺制解决规划报审电子图纸无法签章的老大难问题，企业可网上上传CAD 或PDF 格式电子图纸材料办理申报，完成审批后在网上查询下载审批证照，如需取得纸质证照，也可通过政府部门邮寄或在施工现场质量监督时“送证上门”，实现全程零跑动。四是整合申报材料，压缩审批时限。由原来23 项材料，9 个工作日进一步压缩到最多15 项材料，7 个工作日，申报材料压减34%，审批用时压减22%。同时对申报材料进行精细化分类，对土地使用证明、告知承诺书等共性材料只需提交一次，减少材料重复提交，对特殊情况下才需要提交的材料明确标准要求。

实践案例的运行，对“一站式”行政审批内部协同，行政审批与行政监管联动提供了改革方案校正依据，推动扩大改革应用范围，让更多企业获益。广州市住房和城乡建设局、广州市规划和自然资源局关于推广房屋建筑工程规划许可证和施工许可证并联审批的通知（穗建改〔2020〕13 号），自2020年8月1日起，广州市全市范围内建筑面积10000 平方米以下的社会投资工业房屋建筑项目，带方案出让用地的产业区块范围内工业房屋建筑项目，推行工程规划许可证、施工许可证并联审批，实现“全程网办、一次申报、并联审批、同步发证”。

（二）融合工程质量安全、消防、人防过程监管。

机构改革与行政审批制度改革契合，在消防建设、接建式人防设施建设职责转移到建设部门后，提出《广州市建筑工程质量、安全、消防、人防业务融合统一监管工作方案》，2020年8月15日起实施，在全国首推“一家监督站”全过程监管建筑、消防、人防业务，消除多年来消防、人防与建筑不同部门监督管理的技术障碍，强化联合验收，扭转企业面对“多头”监管的局面。

一是施工前阶段。房屋建筑项目建设单位应委托有资质的施工图审查机构开展施工图设计文件联合审查（含建筑、消防、人防），施工图审查机构将审查结果上传至省房屋建筑和市政基础设施工程施工图数字化审查管理系统。市住房和城乡建设局根据施工图审查意见中的消防设计技术审查审查意见，出具消防设计及消防设计变更审查意见。市住房和城乡建设局通过“双随机、一公开”方式进行监管，对经抽查发现存在违法违规行为的，按有关规定予以处罚。其他专业建设工程由建设单位按照《消防法》和《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（住建部第51 号令）的要求履行消防安全首要责任，提交经本单位或施工图审查机构、工程咨询机构审查合格的消防设计技术文件依法办理消防设计审查。技术审查由市住房城乡建设局委托第三方技术服务机构实施，行政许可由市住房城乡建设局依法实施。

二是施工许可阶段。合并《工程质量安全监督告知书》和《人防工程质量监督告知书》，改由住房城乡建设部门在核发施工许可证时只发放一份质量安全告知书。

三是施工中阶段。房屋建筑工程由市住房城乡建设局下属监督机构（以下简称“监督站”），对工程质量、安全、消防、人防业务实施建设过程统一监督，实行全过程监督与行政执法，实施过程及时发现问题，及时对企业提出整改要求。

“监督站”依法对市管房屋建筑工程的建设五方履责和施工情况（含工程质量、安全、消防、人防）进行全过程监督。对未按规范施工或擅自降低施工标准的单位，由“监督站”纳入重点监管对象，按情节严重程度采取提醒、责令整改、约谈、通报等处理措施，并由“监督站”复查确认整改闭合情况，对涉及行政处罚的事项，提请住房城乡建设部门依法实施行政处罚。对未按规范施工或擅自降低施工标准的其他专业建设工程参建单位，由“监督站”按情节严重程度采取提醒、责令整改、约谈、通报等处理措施，并复查确认整改闭合情况；对于情节严重的，由“监督站”提请住房城乡建设部门根据相关法律法规实施行政处罚。

四是工程验收准备阶段。房屋建筑工程五方责任主体确认质量竣工验收后，由负责监督该项目的“监督站”出具包括工程质量、安全、消防、人防等业务内容的监督报告上报对应的主管部门。

五是竣工联合验收阶段。市住房城乡建设局依据“监督站”对房屋建筑工程工程现场的验收初步意见，对申请资料进行审核，在规定的工作日内出具人防、消防验收（备案）专项意见。

（三）全面推行一站式联合验收。

广州市在2018年试点改革提出联合验收“一站受理，一家牵头，全程网办”的运行基础上，2020年进一步“压减时限，优化整合，强化承诺，主动服务”。一是压减时限。为进一步提速企业办事效率，竣工联合验收办理时限由10 个工作日压减至7 个工作日。其中，社会投资简易低风险工程的联合验收办理时限压减为5 个工作日。二是优化整合。取消白蚁防治工程验收备案事项，白蚁工程合同和验收报告材料纳入质量竣工验收监督专项。三是工程竣工联合验收通过后，系统出具加盖市政府统一授权用章的《广州市房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收意见书》，整合工程竣工验收备案内容，不再单独核发《广州市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案》。企业线上打印结果文书，住房城乡建设部门通过系统自动推送至不动产登记业务部门，凭此办理不动产首次登记手续。四是强化承诺。对“光纤到户通信设施工程竣工验收备案”和“建设工程档案验收”两项不涉及工程主体质量安全的事项实施告知承诺制，由建设单位做出承诺，先行办理联合验收。通信、档案部门加强事中事后监管联动，闭合诚信管理。

例如花都区立信纺织染整有限公司厂房项目、白云区永麟卫生用品有限公司生产车间项目等申报了工程规划许可证和施工许可证并联办理，仅用时3 个工作日即同时获得了工程规划许可证和施工许可证，企业表示比原计划节约了2 个月报建时间，节省企业成本约50 万元。番禺区钟村中通生化制品厂厂房项目通过申报联合验收，仅3 个工作日就完成审批，企业获得感明显提高，省、市有关媒体进行跟踪报道，形成了良好的社会效应。

整合事项快速审批的背后，是广州市政府部门坚持以人民为中心，以解决企业需求为着力点的服务理念，敢于先行先试，打通“信息孤岛”的结果，是为营造更优营商环境，更好的企业获得感，更现代化的政府治理能力的又一探索改革。