集体收回宅基地使用权的性质、条件和完善建议

文/周佳铭

土地是农民安身立命的重要依存，宅基地制度改革是新一轮土地改革的核心，新农村建设、危旧房改造、小城镇化等措施无一不牵动着农民的宅基地利益。自2007年的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）明确将土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权以及地役权设立为独立的用益物权，实现了宅基地使用权的立法突破以来，宅基地使用权的取得与流转问题引起了学界的广泛讨论，但是对于宅基地使用权的收回问题却鲜有研究，宅基地闲置严重、一户多宅、建新不拆旧、宅基地收回困难等问题不断浮现。为缓解城镇用地紧张以及实现农村土地的集约利用，宅基地收回工作相关规范亟需厘清。

一、宅基地使用权收回权的涵义与性质

（一）宅基地使用权收回权的涵义

首先，由《物权法》可知，宅基地收回权可收回的部分是作为独立用益物权的宅基地使用权。根据《土地管理法》第六十六条，农村土地可以被集体经济组织收回，宅基地自然也包含在农村土地之中，也在可被收回之列。据《现代汉语词典》的解释，收回有两种涵义：一是把发出去或借出去的东西、借出去或用出去的钱取回来；二是撤销；取消（意见、命令等）。①第一种解释更为接近契约关系，如借款合同、承包经营合同、租赁合同等，第二种解释中的撤销的行使主体则较为广泛，可以是民事主体在合同关系中因约定事由或法定事由行使撤销权，也可以是公权力主体因公共利益等事由行使撤销权，“取消（意见、命令）”相对前两种更有国家机关收回相关许可的意味。以上两类解释对应收回权的性质，其到底是公权还是私权？以下结合权利变动的规则以及权利主体的性质作相关说明。

（二）宅基地使用权收回的权利变动规则

为促进土地的有效利用，土地所有权人将土地的用益物权与所有权分离，由此产生土地所有权人与用益物权人围绕用益物权的设立、变更、转让、消灭等法律关系，按照物权理论属于物权变动的范畴。土地用益物权设立后，土地所有人不得再对用益物权进行干涉，除出现使用益物权消灭的约定或法定事项，土地的用益物权才会再次回归土地所有权人。因此，基于对集体土地的所有权，集体经济组织可以将土地用益物权分离，交由组织内成员使用，并在合法情形下收回该土地使用权。

关于农民如何取得宅基地使用权，贺日开老师认为，宅基地使用权的设定属于土地所有权人与宅基地使用权人之间的契约关系，将分离用益物权作为合同的标的，根据民事合同法律关系，涉及收回宅基地使用权人的使用权时，实为一种私法上的合同解除行为。王沁老师则认为，从宅基地使用权“收回”本身来看，其本质仍然是征收，即使宅基地所有权人可以依据其所有权要求收回使用权，但无权要求收回村民的房屋所有权，在这一层面，收回权应当被定性为征收，既然定性为征收，则涉及权利的取得就应当类似行政审批行为，产生争议时应当视同行政纠纷。

（三）宅基地使用权收回权主体

《土地管理法》第六十六条规定，农村集体经济组织享有对农村土地使用权的收回权，明确了收回权的主体是农村集体经济组织。在实践中存在多种对收回权主体的解读，如将其认为是人民政府。贺日开老师认为该观点混淆了权利与权力，其行为主体应是农村集体经济组织，至于宅基地使用权收回流程中的“经批准”应当理解为收回权行使的程序或生效条件，准确来说是对宅基地收回权的监督或限制。王沁老师则提出了相反的观点，认为宅基地收回权属于行政权力，应由县级政府或者其派出机构行使，村委会基于其基层群众自治性组织的性质，与村民利益挂钩，碍于民情风俗等原因，不适宜行使宅基地使用权的收回权。

多数学者认同的是第一种观点。首先，在《土地管理法》中明确了收回权的权利主体，即农村集体经济组织；其次，农村土地关系错综复杂，农民初始取得宅基地的原因大多是因为本身是该集体经济组织成员，或者是由于婚姻、收养等人口关系变动而取得农村集体经济组织成员资格，进而获得宅基地分配权，因此，宅基地的相关权利取得与农民集体经济组织成员的身份是密不可分的，集体经济组织作为独立的特别法人拥有独立的内部运行系统，且考虑到各地区风俗、文化各有不同，由农村集体经济组织作为收回权的主体更为贴近实际，有利于解决复杂的宅基地权利问题。

同时，还应当区分农村集体经济组织与村民委员会的关系以减少对宅基地收回权主体的混淆。虽然在实践中，集体经济组织并非存在于每一个村集体中，且多数村集体中集体经济组织可能并不存在或名存实亡，但是区别于村民委员会，集体经济组织作为特别法人具有其存在的独特意义。首先，从两者所依据的法律规范来看，到目前为止，有关农村集体经济组织的规范并没有统一的立法，全国各地存在相关的分别立法，但是这些规范分散在不同的部门法中，难以形成统一规范。相比之下，农村基层群众性自治组织成员的规范就由《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了明确。其次，农村集体经济组织与村民委员会组织性质也不相同，前者是特别法人，后者具有的基层性、自治性以及政治服务性的特点。②可见两者的存在并不相同，是独立的主体。

（四）宅基地收回权的性质

根据宅基地使用权收回主体的分析，笔者倾向于认为农村集体经济组织作为主体更为适宜，不仅仅是因为法律法规的相关规定，更因为从实践角度来看，本就属于集体的权利应该放权于集体，做到因地适宜，行政机关不应过度干预。因此，对于宅基地收回权的性质，应当认定为是私权，也就是农村集体经济组织享有的权利，但该权利的行使需要受到人民政府的批准、监督。综上，梁亚荣老师认为：“宅基地使用权退出是农民集体和集体成员之间围绕宅基地使用权产生、转让、消灭的民事法律关系，属于物权变动的范畴，并且受到成员资格的制约。”宅基地使用权的退出包含了宅基地使用权的主动与被动退出，农村集体经济组织行使宅基地使用权的收回权即包含在宅基地使用权的被动退出中。集体经济组织成员基于其成员身份，与享有土地所有权的集体经济组织订立民事契约，该成员从而享有该土地的使用权，在该土地上为实现生活需要使用该土地并建造房屋，当出现法律规定的事项时，该土地的所有权人——集体经济组织——可收回宅基地使用权，使土地的权益恢复到完整状态。

二、集体收回宅基地的条件

（一）集体收回宅基地的现行立法规定

根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八条的规定，宅基地使用权收回制度属于《立法法》规定的只能制定法律的基本民事制度。《物权法》规定了宅基地使用权的独立用益物权性质，但是并未涉及宅基地使用权收回的相关事项，只有在《土地管理法》第六十六条中规定了农村集体经济组织收回宅基地使用权的条件，只限于为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的、不按照批准的用途使用土地的以及因撤销、迁移等原因而停止使用土地这三种情况。同时在《土地管理法》第六十二条中出现了“一户一宅”原则以及宅基地自愿有偿退出机制。

根据《立法法》第九条的规定，对第八条未规定的事项，全国人大及其常务委员会可以授权国务院制定缺失的相关行政法规。在中华人民共和国自然资源部官网政策法规栏中以“宅基地”为关键词进行搜索可以发现，与宅基地相关的内容不计其数，但与宅基地使用权收回相关的规定只是散落在该部门的少数通知与意见中，例如关于《〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉修正案（草案）》的说明中提出了探索宅基地自愿有偿退出机制，原则允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，相较于宅基地使用权人被动退出强调了其主动退出的权利。又如《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中要求严格落实“一户一宅”规定，建新拆旧时需将原宅基地使用权退还给集体经济组织，同时鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，本集体经济组织成员在退出宅基地时可以将其宅基地使用权依法流转给本集体经济组织其他成员，鼓励积极引导规范转让行为。在原国家土地管理局颁行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中，规定了几种不同于《土地管理法》第六十六条规定的宅基地使用权收回条件。

（二）集体收回宅基地使用权的现状分析

综合以上立法分析，可以将宅基地使用权收回的条件依照集体收回宅基地是否需要宅基地使用权人的同意分为单方收回以及协商收回。单方收回又可分为因集体公共利益收回以及非因集体公共利益收回。此外，关于违法取得的宅基地使用权是否适用收回相关规定，耿卓老师与贺日开老师均认为，违法取得的宅基地使用权分为两种，一是未取得宅基地使用权而占有，即未经批准，如违法建造房屋；二是经非法程序通过批准而获得宅基地使用权，如骗取宅基地使用权等行为，以上两种行为皆是违法行为，一经发现将会面临撤销批准、责令改正或处以罚款等处罚，因此，此种宅基地使用权缺乏收回的法理前提，不具有讨论性。

1.因集体公共利益需要而收回宅基地使用权。因集体公共利益而收回宅基地使用权主要体现在《土地管理法》第六十六条规定的情形——“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”，其中最有争议的点就在于集体经济组织是否享有集体公共利益，其与国家级别的征收中的公共利益有何区别。汪辉勇老师在《公共价值论》中作了解释：“公共利益是指能够满足一定范围内所有人需要的对象，即具有公共效用的对象，或者说，能够满足一定范围内所有人生存、享受和发展的、具有公共效用的资源和条件。”由以上定义可知，首先是要满足一定范围内的人的需要，其次是要满足该范围所有人的生存、享受和发展，具有公共效用。农村集体经济组织是在一定地域范围内实行以家庭承包经营为主的统分结合的双层经营体制，具有特别法人地位的中国特色社会主义经济组织。首先，农村集体经济组织“满足一定范围内的所有人的需要”。其次，农村集体经济组织是作为特别法人存在的中国特色社会主义经济组织，理应有其本身的经济利益，而且其为其成员提供经济支持，可以说在集体组织中存在本集体的公共利益。

2.因丧失集体经济组织成员身份而收回宅基地使用权。因丧失农村集体经济组织成员身份而被收回宅基地使用权主要体现在《土地管理法》第六十六条中的“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”，同时在实践中也存在少数因绝户而被收回宅基地使用权的。以下就这两点进行论述。

（1）因撤销、迁移等原因停止使用土地而被收回宅基地使用权。首先，《土地管理法》第六十六条针对的对象是土地使用权，土地使用权可以分为农用土地使用权、宅基地使用权、建设用地使用权，其中农用土地使用权是指农村集体经济组织将集体土地使用权以签订合同的方式发包给以户为单位的户主，户主也可以通过合法的流转途径将所承包的土地使用权再次转让、转包，但该转包合同的签订必须取得发包方的同意，因此,农用土地使用权的收回只能通过合同法律关系来调整，不应被纳入《土地管理法》第六十六条之中。其次，该条中的“撤销”对象应限定为建设用地使用权，不应适用于以“户”为单位的宅基地。当出现用地者荒废、虚置建设用地使用权的情况，土地所有权人即农村集体经济组织有权依法收回建设用地使用权，恢复土地的完整权益。最后，关于因迁移原因而丧失土地使用权的情况，法律并未对“迁移”的定义作明确规定，此立法漏洞通常由地方的立法机关加以弥补。实践中，此处的“迁移”大致可以分为以下几种情况：一是户口迁出本集体，如2010年云南省《昆明市农村宅基地管理办法》第三十三条第1款第2项中的“宅基地使用权人户口迁出本集体经济组织，两年内未腾退或者处理原宅基地”；二是迁居，如2014年修订的《云南省土地管理条例》第三十三条第3款中的“农村村民迁居拆除房屋后腾出的宅基地，必须限期退还集体，不得私自转让”。

结合以上分析可以发现，一是宅基地身份性收回与集体经济组织成员的资格密不可分。集体经济成员资格的丧失主要有自然人死亡、集体经济组织终止以及成员身份关系变化，如婚嫁、收养、迁入城镇等，与《土地管理法》第33条相关的是自然人死亡以及身份关系变化。但需要注意的是，该条中的收回以“户”为单位，自然人死亡这一条件下，只有当该户无继承人时才涉及收回使用权。身份关系的变化则可能涉及迁移这一收回原因。二是从地方宅基地收回权立法来看，迁移的结果必须是使宅基地处于长期或彻底的闲置状态，且该状态必须能够被证明。原因在于宅基地使用权以及宅基地上的房屋属于组织成员的合法财产，不能被轻易剥夺，应当有充足及必要的合法理由。

（2）因绝户问题而收回宅基地使用权。“绝户”是指宅基地使用权既无人继承又无人受遗赠，根据文义解释，“绝户”情形并不包含在《土地管理法》第六十六条中，但既然实践中存在因“绝户”而收回宅基地的规定，则其存在的法理基础值得进行探讨。根据物权变动原理，权利的收回必然要求该权利已然存在，如权利已经不存在则不会存在收回之说。上文已经探讨过，宅基地使用权的取得与集体经济组织的成员身份密不可分，“绝户”意味着该户所有人口均已归于消灭，随之消灭的是集体经济组织成员身份，而失去该身份也就说明原宅基地使用权人享有的权利也相应地归于消灭，因此其并不需要特定的收回权规范便已经自动回归集体经济组织。当然，《中华人民共和国继承法》（以下简称《继承法》）第三十二条规定了“无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有；死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有”。这一部分是否应由《继承法》来调整，涉及宅基地使用权是否可以继承的问题。根据自然资源部于2020年9月9日作出的《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》中第六条提及的精神，依据房地一体原则，只要宅基地之上的房屋正常存在且能被合法继承，则继承人有权依法取得宅基地使用权及其上房屋。因此，宅基地使用权是可以被继承的，“绝户”的宅基地收回问题可由《继承法》调整。③

3.因违反法律规定而收回宅基地使用权。

（1）因违反宅基地用途规定而收回宅基地使用权。根据《物权法》中关于宅基地使用权用途的规定，宅基地使用权人有权依法利用该宅基地建造住宅及其附属设施以满足日常生活之需要。由于宅基地在中国农村具有福利保障的性质，是由农民根据集体经济组织成员身份无偿取得的集体所有土地中分离出来的，对该部分设立独立的用益物权的根本目的在于保障村民的居住权。在提倡土地集约化利用的当下，保证土地利用各司其职尤为重要，国家坚决打击一切违法改变土地用途的行为，如在宅基地上兴建工厂、建造商品房等行为。

（2）因长期闲置而收回宅基地使用权。因长期闲置而收回宅基地使用权是指已经申请取得宅基地使用权但超过1年或2年未在该宅基地上建造房屋以供居住，使宅基地处于闲置状态。此类规定见于江苏省、江西省等地的土地管理条例或办法中。

（3）因“一户多宅”或“超占面积”而收回宅基地使用权。“一户多宅”包含合法情况下的一户多宅以及非法情况下的一户多宅。合法情况下的一户多宅是指通过继承、住宅转让或合法赠与等获得多户住宅，非法情况下的一户多宅是指非法占用其他农村土地或通过欺诈等非法手段通过审批获取多户住宅。实践中大多将两种均纳入收回对象中，也有少数只将非法的一户多宅纳入收回对象中。“超占面积”是指宅基地使用权人在批准的建设范围外多占土地面积，构成违法行为，该部分的使用权应当被集体经济组织收回，但收回该权利会导致对农民地上房屋所有权的侵害，实践中基于对农民财产性利益的保护以及“房地一体”原则，地方立法往往会采取补救性措施，允许其缴纳一定的费用继续使用该土地使用权。

三、宅基地使用权收回权的完善建议

（一）集体收回宅基地使用权的现实争议

集体收回宅基地使用权制度尚未完善，存在诸多漏洞，实际操作中因制度的不完善也导致作为收回权主体的农村集体经济组织难以或是不乐于行使该权利，致使该权利被行政机关过度干涉。其主要原因在于权利主体、监督主体以及被行使权利主体三方的利益关系无法调和，立法在此方面也难以着手进行。

1.权利主体行使权利困难。在多数案例中都存在农村集体经济组织怠于行使权利或即使行使了权利、履行了相关程序仍无法收回土地所有权的情况，如轰动一时的陈宝成事件：在金沟子村村委已经履行完法定的村民代表大会流程，多数村民均统一搬迁进行村落改造时，陈宝成暴力抗拆而被刑拘，最终换来一纸集体经济组织不同意其超标准补偿请求但允许其继续在原住址居住的通知。即使在村民代表大会中，99%的村民均已同意对陈宝成家进行强拆，但最终金沟子村的拆迁计划仍被阻碍，宅基地使用权仍旧无法收回。由此可见，集体经济组织在宅基地收回程序中并无强制执行权，无法有效收回宅基地使用权。

2.被行使权利主体财产利益复杂。导致宅基地使用权收回困难的原因还有农民本身与宅基地及其上房屋的关系密切，不易分清。农村社会是一个熟人社会，“人治”相较于“法治”具有更为重要的地位，人情在日常生活中作用明显，只要不过于侵害自身的权益，邻里之间对宅基地占有和利用“超出面积”或“一户多宅”的情形一般会互相容忍。集体经济组织作为村民的大集合，基于人情关系的考量，在法律未作强制性规定的情况下，一般不会出手主动收回宅基地使用权。

3.监督主体越权行使权利。上级政府的过度干涉也是宅基地收回的阻碍之一。从上文宅基地收回权主体的辨析中可以看出，实践中对宅基地收回权主体的辨析不明，导致上级政府误将自己的监督、审查权当成了决定权，该现象也不利于集体经济组织主动行使宅基地收回权。

（二）收回宅基地使用权收回权的完善建议

宅基地法律规范错综复杂，加之目前土地形势变动巨大，短期的立法难以达到较好的效果，但仍可以通过明确以下几点来铺垫宅基地相关立法。首先是宅基地收回权行使主体应当严格限定为农村集体经济组织，上级政府只能作为监督机关审查集体经济组织作出的收回决定是否合法合规。其次是要加速立法以规范宅基地收回的条件，明确具体情形，避免出现下位法与上位法抵触的情形，这是宅基地地方立法合法合理的前提。最后是要顺应农村土地流转的趋势，在不违反法律的情况下，扩大宅基地流转范围，如允许常年在外工作但户籍仍属于本集体经济组织的成员，退休后在原宅基地已被收回的情况下通过本集体经济组织其他成员的宅基地流转再次取得宅基地使用权，这样不仅能实现老有所居，还能有效地利用空闲宅基地，减少宅基地的闲置。

注释

①中国社会科学院语言研究所词典编辑室编: 《现代汉语词典》（第七版） ，商务印书馆2016年版，第1200页。

②《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

③《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》中提到：六、关于农村宅基地使用权登记问题。农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。根据《继承法》规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承，按照房地一体原则，继承人继承取得房屋房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农村集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。