全国住房公积金“十三五”发展成就与经验启示

文/梁硕

“十三五”时期，面对宏观经济增速放缓和2020年的新冠肺炎疫情，全国住房公积金行业坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移地贯彻新发展理念，积极实施供给侧结构性改革，统筹推进疫情防控和住房公积金事业发展，锐意进取、攻坚克难，奋发作为、砥砺前行，即将完成全国《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》（以下简称《规划纲要》）所明确的住房公积金发展各项目标任务，更快更好地促进了经济社会发展和人民群众“住有所居”目标的实现。

一、“十三五”时期住房公积金事业发展成就显著

住建部《规划纲要》在主要目标中明确，到“十三五”时期末，全国住房公积金缴存总额达到15万亿元，个人住房贷款总额达到10万亿元，个人住房贷款率提高至90%。围绕建立公开规范的住房公积金制度，提出了6项主要任务，要求“规范缴存政策，支持个人住房消费，促进资金保值增值，提升统筹管理层次，建立健全监管机制，提升服务效率”。围绕“十三五”目标任务，住房公积金行业坚持把推动人民群众“住有所居”作为发展的根本目的，努力在危机中育新机、于变局中开新局，以实干笃定前行，书写了“十三五”住房公积金事业发展新的篇章。

（一）制度覆盖范围持续扩大

围绕进一步扩大住房公积金制度受益范围，“十三五”期间，各地通过构建扩大制度覆盖面的协调联动工作机制，推进落实将住房公积金缴存纳入劳动合同示范文本和企业集体合同，明确缴存单位义务，积极克服经济增速放缓、企业改制和压产能调结构等发展中的困难，在14个省、区实缴职工人数先后出现负增长的情况下，2019年，全国实缴职工增加到14881.38万人，预计到2020年底可达15000万人以上，再上一个新台阶，比“十二五”末增加2600万人以上。广东省2019年即以2008.32万人成为全国第一个实缴职工过2000万人的省份。江苏省围绕扩大制度覆盖面，发挥部门联动合力，将住房公积金缴存登记纳入“多证合一”进行办理。

（二）资金归集跃上新台阶

通过一手抓扩面建制、一手抓规范缴存，“十三五”期间，全国住房公积金缴存归集量前四年仍保持了年均近13.0%的两位数增长。年归集量从“十二五”中期的一万多亿元量级跨上了二万多亿元量级的新台阶，预计2020年可归集26000亿元以上。 “十三五”期间累计归集量预计可达106000亿元，将跨上10万亿元的新台阶，比“十二五”期间增长86%以上。2019年，全国住房公积金累计缴存总额已达169608亿元，提前一年实现达15万亿元的“十三五”规划目标。预计到2020年底，全国住房公积金累计缴存总额有望接近20万亿元。

（三）使用结构更加协调优化

全国住房公积金行业围绕不断深化供给侧结构性改革，积极推进住房公积金从“用足用好”向“用好用足”转型发展，着力优化资金使用结构，有效发挥了制度的供给和保障作用。

从住房公积金提取使用来看，2019年，全国住房公积金提取人数达5648.56万人，已占到同期实缴职工人数的37.96%。“十三五”前四年，全国住房公积金当年提取额占当年缴存额的年均比率达到69.22%，比“十二五”年平均提取率高11.16%。预计“十三五”期间全国住房公积金提取总额可达73800亿元，是“十二五”期间的2.17倍。从分类型使用结构来看，租赁住房提取占比由“十二五”末的3.66%提高到2019年的5.76%。至2019年末，全国住房公积金累计提取总额已达104235.23亿元，超过了全国同期住房公积金累计贷款总额。

再从贷款使用来看，“十三五”前四年，已发放个人住房贷款1120.87万笔、44594.14亿元，预计“十三五”期间可发放个人住房贷款1420万笔、58553亿元，分别比“十二五”期间增长22.62%和68.44%。江苏省从2014年至2019年连续6年贷款发放笔数排名全国第一，2019年以年发放28.40万笔，占到全国发放数的近10%。2019年，江苏、广东分别以年贷款额1226.04亿元、1173.83亿元成为全国首批年贷款额过千亿元的省份。2019年，全国个人住房贷款累计总额已达97959.46亿元，2020年可超额完成《规划纲要》提出的发放个人住房贷款总额10万亿元的目标。“十三五”前四年，全国个人住房贷款率都在85%以上的高位高效运行，2016年达到88.84%的历史最高点，接近《规划纲要》提出的个人住房贷款率提高至90%的目标。“十三五”前四年，全国年平均个人住房贷款率为86.91%，比“十二五”期间提高18.99%。“十三五”期间，还发放支持保障性住房试点项目贷款30.86亿元，加强了对试点项目的贷款回收管理。到2019年底，试点项目贷款额已从872.15亿元减少至6.96亿元，有效控制了贷款风险。

（四）服务效能得到显著提升

改进和优化行业服务是住房公积金管理工作的永恒主题。“十三五”期间，住房公积金行业改进服务、提升效能的力度前所未有，成效卓著。以“互联网+”为导向，充分利用大数据、云计算等信息技术，持续提升服务效能。住建部于2006年1月和2019年5月，先后印发了有关加快建设住房公积金综合服务平台、建立健全住房公积金综合服务平台的通知以及建设导则、工作指引。至2019年底，全国已有299个设区城市建成了住房公积金综合服务平台，占应建城市的87.68%，“十三五”期间有望全部完成。依托综合服务平台，缴存单位和职工可通过12329服务热线、网上营业厅、手机APP、微信公众号等多种渠道，方便快捷地办理住房公积金业务。为适应城镇化进程中就业人员跨区域流动后“账随人走、钱随账走”的需求，各地住房公积金管理机构在积极贯彻落实住建部关于优化改进住房公积金管理服务统一要求的基础上，围绕深化“放管服”改革，在放管结合、优化服务上下功夫，全面清理住房公积金业务证明事项，取消不必要的证明材料，大力推进“一网办”前提下的“最多跑一次”改革，提升了服务效能和缴存单位、缴存职工的满意度，显著改善了住房公积金业务办理的社会形象。

（五）监管机制不断规范完善

“十三五”期间，各地设置的住房公积金管理委员会作为决策机构，保持了相对稳定，决策机制、监督机制进一步完善。住房公积金管理机构规范化设置取得新的进展，至2019年底，未纳入设区城市统一管理的分支机构由“十二五”末的175个减少为139个，全国住房公积金业务网点达3350个，住房公积金从业人员增加到4.42万人。住房公积金管理信息化、标准化建设成效显著，围绕推进《住房公积金基础数据标准》落实，2016年，住建部出台了《住房公积金信息化建设导则》，规范各地信息化建设工作。应用区块链技术，全面建成全国住房公积金数据平台，取得了较好的社会化运用效果。住房公积金标准化体系建设水平显著提升，“十三五”期间，已先后发布实施了《住房公积金归集业务标准》、《住房公积金提取业务标准》、《住房公积金资金管理业务标准》和《住房公积金个人住房贷款业务规范》，形成了相对完备的住房公积金管理和服务标准化体系。完善了统计分析制度，将住房公积金各项业务全部纳入统计范围，及时准确地掌握住房公积金业务运行情况。印发了《关于全面开展住房公积金电子稽查工作的通知》及工作指引，实现了对全国设区城市住房公积金管理机构电子稽查的全覆盖，提高了行业监管工作的针对性和实效性。

二、“十三五”时期住房公积金事业发展经验

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，住房公积金行业紧密围绕经济社会发展和人民群众“住有所居”目标，事业发展取得了显著成就。“十三五”时期住房公积金事业发展实践，使我们进一步深化了对做好新时代制度发展工作的规律性认识，以擘画“十四五”时期住房公积金事业创新发展的新蓝图，谱写高质量发展的新篇章。

（一）坚持以扩面为主导，拓展制度保障覆盖范围

扩大制度保障范围，惠及更多就业职工，既是制度发展的基础和关键，也是工作中的难点和难题。“十三五”时期，住房公积金行业努力克服经济增速放缓和新冠肺炎疫情等不利因素的叠加影响，以坚韧不拔的毅力、克难攻坚的决心，形成和完善了宣传发动、执法促动、部门联动、服务拉动、考核带动等扩面工作协调联动机制，进一步实现了制度覆盖面由城镇原居民向城镇新市民拓展、由传统就业形态职工向新就业形态从业人员延伸、由以内地就业职工为主向在内地大陆，就业的港澳台同胞扩大。制度保障覆盖范围拓展的成效从四个维度得到充分体现，即：全国住房公积金实缴职工在全国就业人员中的占比从“十二五”末2015年的16%提高到2019年的19.21%，增加3.21个百分点；全国住房公积金实缴人数在全国城镇就业人员中的占比从2015年的30.68%提高到2019年的33.63%，增加2.95个百分点；全国住房公积金实缴人数在全国城镇职工基本养老保险中参保在职职工中的占比从2015年的47.27%提高到2019年的47.73%，增加0.46个百分点；全国住房公积金实缴职工占全国参加城镇职工医疗保险在职职工人数之比从2015年的58.02%提高到2019年的61.41%，增加3.39个百分点。从这四个维度可以看出，“十三五”期间，住房公积金制度覆盖群体的增长不仅快于全国就业规模、全国城镇就业规模的增长，其增长幅度也高于城镇职工基本养老保险、医疗保险参保职工的增长幅度。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中明确提出，坚持经济发展就业导向，扩大就业容量，提升就业质量，促进充分就业，保障劳动者待遇和权益，支持和规范发展新就业形态，健全灵活就业人员社保制度。至2018年，全国已有新就业形态从业人员7500万人，如网约车司机、网络写手、共享用工、租赁用工等，他们的工作具有去雇主化、平台化、点对点等特征，用工方式灵活自由，难以认定传统的雇佣关系。“十四五”期间，住房公积金行业要深入研究新就业形态从业人员特点，创新和完善扩面工作机制及政策措施，实现住房公积金制度对新市民、新就业形态从业人员的更广泛覆盖。

（二）坚持以归集为重点，提升职工住房保障能力

“十三五”期间，全国住房公积金行业正确处理好扩大制度覆盖、增加缴存归集同降低实体经济成本、减轻企业非税负担的关系，在支持企业发展和大众创业、万众创新中扩大制度覆盖面，在严格“控高保低”中增加住房公积金缴存归集，在落实降低住房公积金缴存比例和缓缴中帮助企业渡过暂时困难。

通过规范缴存，改进了制度的公平性。严格执行缴存比例最高不超过12%、最低不少于5%的上下限标准，缴存单位可在上下限区间内自主确定住房公积金缴存比例，使住房公积金缴存归集机制更加贴近经济社会发展需要，也使规范住房公积金缴存更具灵活性和可行性。

通过增加归集，增强了制度的保障性。“十三五”前四年，全国住房公积金归集量年平均增幅虽从“十二五”时期的18.10%下降为13.0%，但“十三五”期间住房公积金累计归集额比“十二五”期间增长86.0%以上。全国住房公积金人均缴存额也从2015年的11740元提高到2019年的15932元，增长35.7%，提升了缴存职工的住房保障能力，优化了制度的互助功能。

通过扩大覆盖面，提升了缴存结构的合理性。从缴存职工总体构成看，2015年缴存职工按单位性质分类，国家机关、事业单位、国有企业、城镇集体企业职工占比达63.93%，城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位职工占36.07%。2019年这一比例变为：前者占50.96%，下降12.97个百分点；后者则为49.04%，增加了12.97百分点。这一降一升不仅体现了扩大制度覆盖面的成效，也使住房公积金缴存职工结构更具公平性、广泛性和合理性。尤其是在2019年新开户职工中，城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位的职工占比达73.97%，农业转移人口及新就业大学生等新市民达982.12万人，占年度全部新开户职工的52.30%，住房公积金对支持和帮助新市民解决住房问题的作用更加凸显。“十四五”期间，要围绕《建议》提出的推进以人为核心的新型城镇化要求，着力扩大新市民和新就业形态从业人员的制度保障覆盖范围，进一步优化住房公积金缴存职工结构，改进和提升制度覆盖面的公平性。

（三）坚持以使用为目的，支持人民群众“住有所居”

扩面缴存是基础，有效使用才是目的。如果说“十二五”期间是以用足住房公积金为重点，助力去库存，保持房地产市场平稳健康发展，那么“十三五”期间，全国住房公积金行业则着力围绕推进和深化供给侧结构性改革，坚持以缴存职工住房消费需求和国家住宅产业政策为导向，在扩大使用范围、提高使用效率、改善使用结构等方面多措并举，在支持缴存职工解决基本住房问题、改善基本居住条件中，切实用好住房公积金，有效发挥制度对人民群众“住有所居”的保障作用。

住房公积金的使用范围不断扩大。为适应缴存职工住房消费使用需求，各地住房公积金管理机构在规范扩大购、建、租、修常规使用范围的基础上，积极探索对缴存职工在居住房屋交付物业费、老旧小区改造加装电梯等方面的支持，形成了住房公积金使用在“购、建、租、修、用、改”等住房消费方面的全覆盖，使更多职工能够用上住房公积金，改善了住房公积金使用的公平性。

住房公积金的使用效率显著提升。在现行属地化管理体制下，通过推进供给侧结构性改革，积极创新住房公积金贷款使用形式。个贷比率高、资金流动性不足的城市，通过公转商贴息贷款，缓解了流动性不足矛盾，当资金流动性允许时，再有序进行商转公调整。部分城市还积极推行住房公积金个人住房贷款资产证券化，通过多措并举，保证了贷款职工使用需求。为适应人员跨区域流动后的贷款需求，依托住房公积金综合服务平台，为缴存职工办理异地贷款，至2019年底，已累计发放公转商贴息贷款2755.5亿元，累计贴息78.56亿元。累计发放异地贷款87.23万笔、2852.01亿元。

住房公积金的使用结构更趋合理。“十三五”期间，在不断改进购房和租房使用结构的基础上，缴存职工的贷款使用构成也较“十二五”期间有了较大的改善，重点用于支持中、低收入职工解决基本住房问题、改善基本居住条件，仅2019年发放的个人住房贷款中，中、低收入职工贷款笔数就占95.41%，首套房贷款占86.96%，144平方米（含）以下住房贷款占90.58%，40岁（含）以下职工贷款占74.31%。通过对住房公积金高效率、高质量的使用，有效发挥了制度对推动人民群众“住有所居”的支持促进作用。

（四）坚持以服务为宗旨，提升制度作用和效能

实行住房公积金制度以来，全国住房公积金行业始终坚持服务宗旨不动摇、不停步，围绕改革发展和民生福祉不同时期的特点和需求，紧密贴近、主动融入经济社会发展大局，“十三五”期间，通过优化和改进行业服务，进一步提升了制度的作用和效能。

调整了利益分配格局。从2016年2月起，将缴存职工住房公积金账户存款利率由原按照缴存时间执行活期和三个月定期存款基准利率，调整为统一按一年期定期存款基准利率执行，使职工账户平均存款利率提高0.4个百分点，仅2016年缴存职工存款利息收入就较上年增加260亿元。“十三五”期间，可为缴存职工增加存款利息收入1500亿元左右，这也是实行住房公积金制度以来利益分配格局的首次重大调整。

提升了制度的保障效应。通过扩大覆盖、增加归集、有效使用，“十三五”期间，全国住房公积金预计可实现增值收益4280亿元以上，比“十二五”时期增长48.0%。按照现行增值收益分配政策，在提取管理费用和贷款风险准备金后的增值收益全部用作城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金，预计“十三五”期间可提供建设补充资金2560亿元以上，比“十二五”时期增长85.0%，可有效发挥住房公积金在特殊性住房保障中对解决中、低收入家庭住房困难问题的重要作用，拓展提升了制度的保障效应。

发挥了制度供给作用。住房公积金是一种住房货币化制度性供给和政策性住房金融主体，“十三五”期间，住房公积金行业深入推进供给侧结构性改革，增强供给侧对需求侧变化的适应性，在增加制度供给、加快解决缴存职工住房问题中去化房地产库存，在有效去库存中改进需求侧管理，完善和发展住房公积金制度。“十三五”前四年，全国住房公积金个人住房贷款市场占有率保持在15.68%-17.5%的区间内。通过住房公积金住房消费类提取、发放个人住房贷款等，支持职工购建住房面积与全国商品住宅同期年度销售面积的占比保持在19.0%-31.0%区间内。住房公积金贷款的低利率也显著减轻了贷款职工利息支出负担。“十三五”前四年发放的个人住房公积金贷款，偿还期内可为贷款职工节约利息支出9197亿元，预计“十三五”时期减少贷款职工利息支出总量达11500亿元以上，切实发挥了制度的供给和保障作用。

支持了企业克服时艰。为克服压产能、调结构和新冠肺炎疫情对企业正常运转带来的影响，降低实体经济成本，减轻企业非税负担，全国住房公积金行业认真落实住建部等部门印发的有关规范和阶段性降低住房公积金缴存比例、改进住房公积金缴存机制以进一步降低企业成本和妥善应对新冠肺炎疫情、实施住房公积金阶段性支持政策等文件要求，“十三五”期间政策出台的频度、支持范围的广度、贯彻落实的力度都是前所未有的，有效地帮助企业克服时艰，促进了制度可持续发展。

在回顾和总结全国住房公积金“十三五”时期发展成就与经验启示的基础上，我们也要看到住房公积金在管理体制机制上存在的问题、制度发展中的弱项和短板，以及一些有关取消住房公积金制度的观点的影响，切实把认识和行动统一到《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提出的“改革住房公积金制度”上来，按照《建议》和中央经济工作会议要求，在顶层制度设计和基层实践创新上共同发力，加快构建住房公积金“十四五”时期高质量发展的新格局。