上海城市更新发展研究

2021-02-27何伉

上海房地 2021年1期

文/何伉

一、绪论

随着改革开放的不断深入，包括上海在内的东部沿海城市的现代化进程不断加快。然而，经历了四十余年的快速发展后，城市的规划与格局已然基本成型，老城区规划的先天性不足成为制约城市进一步发展的显著问题，城市更新也因此成为各大城市不得不面临、不得不解决的一大阻碍。从最初的房屋拆迁，到房屋征收，再到当前的城市更新，上海城市发展的思路正在由传统的利用增量土地向利用存量土地转变，城市更新成为上海转型发展的关键一招。2015年，《上海市城市更新实施办法》印发，“城市更新”这个专有词语诞生。相较传统的房屋征收，城市更新不仅可满足城市发展的需要，而且更注重追求城市整体区域的配套升级，可提升上海城市发展的整体竞争力与核心竞争力。

二、上海城市更新的历程与政策发展变化

城市更新是一项体现城市规划的社会公共集体行动，涉及社会的方方面面。在城市更新的过程中，不可避免地会与其他多元利益主体产生利益冲突。纵观这一过程，各种博弈主体可以分为三类：一是企业（开发商），二是涉及的社区民众，三是地方政府。2010年以来，上海的城市更新主要包括房屋征收、工业用地转型、城中村改造等。2015年，《上海市城市更新实施办法》与《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》中明确提出了“有机更新”这一狭义概念。笔者将基于这些概念对上海城市更新的不同阶段进行汇总研究。

（一）房屋拆迁阶段

2011年前，上海将房屋征收行为统称为“房屋拆迁”，具体是指开发商出于非公共利益，根据城市规划与政府文件要求，在获得拆迁许可证后，合法拆除施工范围内的楼房及其附属物，同时，开发商需要合理安置受到施工影响的单位与居民。

（二）房屋征收阶段

随着2011年1月19日国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及2011年10月19日上海市人民政府签发《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，“房屋拆迁”成为了历史，“房屋征收”正式“登台亮相”。从此，房屋征收从民事法律关系被调整为公共政策行为。旧区改造的权利归居民所有，因此，政府需要积极争取居民的同意，在尊重居民意愿的情况下，由居民决定是否参与改造，如何参与改造，并通过多轮排查等环节，使涉及的居民亲自参与改造的全过程。在这一过程中，要注重以下方面：首先，要充分征求居民意见，在大部分居民支持进行征收工作后方可实施征收计划。其次，要充分告知居民具体的征收方案，切实保障居民的知情权。双方应根据具体的征收补偿方案，商定征收补偿条件，做到公平、公正、公开。只有在每一轮方案都实现大部分预期目标的情况下，方可进入下一征收环节。当无法获得多数居民同意时，征收调查等工作应暂停，直至解决居民问题，获得居民同意为止。其三，政府应公开具体的征收改造过程。作为民生工程，房屋征收关系着许多家庭的生活命脉，公平、公正、公开是居民关切的重点。相关职能部门与征收事务所应在居民的监督下，在公开的环境中开展旧城改造计划。公开、透明的实施方案与补偿机制不仅能够有效避免征收过程中产生摩擦，更能使居民愿意帮助属地政府与征收事务所开展征收工作，从而提升征收的效率与效果，提升政府的公信力与人民的信任度，从而推动旧区改造的步伐。其四，通过合理的安置方案解决民生问题。房屋征收是一项利国利民的民生工程，关系着广大居民的切身利益，真正做到“一碗水端平”，实属不易。一般情况下，由专业的房地产评估企业在尊重居民意愿的情况下，根据房屋的实际情况，向居民提供一套科学、合理的评估方案，从而切实保障公民的合法权益。此外，属地政府还应积极与居委会、业委会等组织合作，准确核实所涉房屋的实际居住情况，避免部分居民浑水摸鱼，弄虚作假。

（三）城市更新阶段

住房困难始终是上海这一国际化大都市面临的最大民生问题。上海市政府一直在对这一问题上进行探索。目前，在上海中心城区，超过50年楼龄的历史建筑约2559万平方米。这些建筑大多需要保护，改造难度较大。2017年，上海市政府对历史风貌保护工作提出明确要求， “要以城市更新的全新理念推进旧区改造工作”，并要求从“留、改、拆并举，但以拆为主”转变为“改、拆、留并举，但以留为主”。在具体的实践中，要积极创新工作方法，努力改善居民生活条件。

三、存在的主要问题及其产生的原因

（一）房屋征收过程中存在的主要问题

无论是过去的“拆、改、留”还是目前的“留、改、拆”，房屋征收始终是城市更新中不可或缺的重要环节。尽管房屋征收政策已经实施了九年，但仍存在着许多问题。

1.政策条文复杂难懂。对于居民而言，房屋征收政策虽然与他们的利益息息相关，但与他们自身的知识范畴却相距甚远。对于房屋征收政策中的许多内容，居民缺乏专业的知识储备，例如房屋面积的认定、标准的确定、评估价格的产生等。此外，类似评估价格、价格补贴、套型面积、设施移装费、面积残值补偿等各种补偿、补贴、奖励名目，居民们也无法完全掌握，无法厘清房屋征收应得款与政府奖励款的区别。

2.安置资金与安置房源缺乏。在房屋征收的过程中，安置资金与安置房源始终是居民关注的重点。目前，一般由区财政在房屋征收过程中垫付资金用于居民的房屋安置补偿与区内国有土地的收购储备，这给区财政带来了巨大的压力。如此庞大的房源需求与资金需求远远无法满足居民的需要，多数居民往往需要离开征收区域，前往市郊区域居住。

3.政策执行不规范。尽管政府有关部门反复强调要实施阳光政策，但仍然存在一些不规范的行为。由于旧改的执行主体是房屋征收事务所，企业在征收过程中不免会出现房屋分配不均、执行落实不到位等情况，部分经办人员利用被征收居民对政策理解程度有限的情况，将较为优厚的待遇分配给自己熟悉的居民，使征收工作不够公正，导致征收工作面临诚信危机。

4.对政策缺乏理解。虽然当前房屋征收工作基本处于公开状态，工作流程与内容也愈发规范、透明，但仍有部分居民持有“拆迁致富”的老思想、老观点，会向政府部门与征收事务所提出不合理、不合法的要求，甚至在要求没有被满足的情况下采取暴力抵抗的行为。这不仅会严重破坏房屋征收的秩序，还对社会的稳定与和谐造成巨大的影响。

（二）城市更新中存在的问题及其产生的原因

1.历史风貌保护与民生保障的平衡。作为国际化大都市，上海的城市发展历史源远流长。尤其是在近代中国，上海作为国内为数不多的对外贸易口岸，拥有大量历史建筑。这些建筑由于诸多历史因素，形成了“七十二家房客”式的密集格局，这既对历史建筑的保护不利，也影响着居民的居住生活水平。对这些建筑的拆、留，不仅影响着风貌的恢复，更对居民的居住环境有着巨大的损害，给城市更新工作制造了较大的困难。

2.城市更新时间较长。对于历史建筑的保护更新，由于涉及诸多老工艺、老技法，往往需要花费大量的时间。不仅如此，由于这些老建筑本身涉及的居民数量庞大，在搬迁的过程中要花费大量的时间与人力、物力、财力。搬迁与征求意见时间的延长更是给征收平添了许多困难，使居民的矛盾点越来越多。此外，由于历史建筑复杂的建筑结构，其在修复过程中不可避免会出现与征收改造方案不相符的问题，设计师如采取与方案不同的修复方式，则会导致实际改造与居民同意的方案不一致的情况，这也会引发回搬居民的不满，从而延长城市更新的时间，增加城市更新的成本。

3.居民安置问题。与普通改造不同，城市更新中涉及的历史建筑可能涉及的家庭数量远远大于普通建筑改造。不同的居住位置，其价格具有天壤之别。就面积位置而言，一般为前楼前厢房、三层阁、前客堂至灶间、单二层阁等依次递减。在混合聚居的情况下，不同家庭、不同人群的补偿安置方案有着显著不同，其对房屋的要求也会有巨大区别，这些都会对改造方案造成巨大的影响。

4.缺乏法律保障。当前对我国城市更新领域缺乏必要的法律法规保障。在现行法律体系中，有关城市更新没有专门的法规条文。这对城市更新中的问题解决殊为不利，使由城市更新所产生的矛盾与问题难以依照法律法规得到有效解决。

四、国内外城市更新范例

（一）国际城市更新案例借鉴

1.美国“社会建筑”城市更新研究。美国的城市更新是由国会制定相关的法律、政策等，并由联邦政府对相关更新工作进行审核与指导。一般而言，美国的城市更新分为三种模式：一是授权联邦、州、地方将税收奖励给人们，激励他们建设城市。二是“社区企业家”范式。纽约采取这种范式，鼓励贫困地区的企业参与对贫困区域的改造。三是新城镇内部计划。《住房和社区开发法》自1977年施行以来，使用城市更新的资金支持企业与个人参与城市的开发，使参与的企业与个人获得不低于投资的收益回报。此外，国会还会提供信用担保，支持金融机构以抵押贷款投资的形式向参与投资的企业与个人提供贷款。美国进行城市更新的主要资金来源是两种税收。第一种是税收增值筹资，由州和地方在当地吸引投资。这种资金主要通过发行债券获取，债券可冲抵企业或个人的地产税。第二种是商业改良区税收，这种税收主要是由商业利益联合机制产生，主要以抵押的方式征收。此外，1954年，美国联邦政府要求进一步加强政府、企业与居民的联动效益，政府增加搬迁公共住房的拨款，并允许开发企业将政府支持资金的10%应用于其居住地的开发建设，从而鼓励更多的开发企业参与到城市更新的进程中。

2.英国“社区建筑”城市更新研究。英国的城市更新与美国大致相同。早在1930年，英国工党即推出了《格林伍德住宅法》，提出以“最低标准住房”与“独院住宅”相结合的形式进行城市更新。英国通过在城市中心的拆迁区域建造高层住宅、在城外建造独立院落的方式使贫民窟的拆除工作获得财政补贴。英国政府为此设立了城市开发公司，并由政府直接管理。1980年，英国颁布施行《地方政府、规划和土地法案》，从立法层面明确土地开发工作的作用。从此，英国的城市建设由政府主导向市场主导转变，政府、企业、社区、居民都成为城市更新的主体，城市更新开始转变推动方式，向更好的方向发展。英国政府为此还设立专门的基金以解决城市更新所面临的资金难题。此外，英国还十分注重对文物的保护。作为具有漫长历史的资本主义国家，英国的古老建筑数不胜数。在城市更新中做好历史建筑保护，也是英国城市更新的一大亮点所在，值得深入学习与研究。

（二）国内城市更新案例借鉴

1.深圳城市更新案例借鉴。作为国内改革开放的前沿阵地，深圳在城市更新中做了较为大胆的政策探索与尝试，取得了较为明显的成果。在深圳的城市更新中，市场是更新的主体，政府只是市场的指引者。在政策方面，深圳调整了《深圳市城市更新办法》，为城市更新奠定了政策保障的基石。在具体实践方面，深圳从整体到局部进行统一规划：先进行整体规划，明确各个局部更新的定位、内容，然后进行局部分割更新，由当地居民进行表决，与进行更新的企业进行沟通，明确更新部分的商业部分、公共部分、居住部分的更新内容与比例以及更新补偿，从而实现政府、企业、居民的三赢。

2.广州城市更新案例借鉴。广州的城市更新主要以政府推动为主。在广州旧城市、旧工厂等的改造过程中，政府发挥主导作用，引导企业进行更新建设。在广州制定颁布的《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》中，明确提出尽量储备土地，使广州政府成为城市更新中的强权角色。不仅如此，广州还在旧改办公室的基础上，成立了全国首个城市更新局，专司城市更新相关事宜。

五、上海城市更新对策

比较国内外城市更新的做法与经验不难看出，上海虽然与其他城市在城市发展与建设历程方面有所不同，但仍可从这些城市的发展中借鉴一些好的做法。

（一）成立专门的城市更新机构

在国内外的典型案例中，英国成立了由环境部负责的城市开发公司，深圳成立了城市更新办公室，广州成立了城市更新局。这些专业机构的设立对于城市更新工作有着巨大的作用。目前，上海的城市更新中心设立于地产集团旗下，其对资源的整合力度较为有限。由功能性保障国企牵头城市更新，固然可以加大城市更新的资金保障力度，但其政策的协调力度、资源的配给力度等都略显不足。笔者建议，在设立上海城市更新中心的基础上，进一步加大政策探索力度，加快完善城市更新领导小组与联席会议制度，健全相关政府部门对城市更新中心的赋权赋能，提升城市更新中心的整体能级，从而使其发挥更大的作用。

（二）完善法律法规保障体系

城市更新的制度保障是城市更新的关键所在。国内城市更新过程漫长的主要原因，莫过于强迁居民的司法程序较为漫长，从而影响城市更新的开发速度。笔者建议完善相关法规细则，在相关法规和指导性文件的基础上，开辟“绿色通道”，通过简化规范流程，提升司法问题解决效率。同时，应进一步总结较为成功的城市更新案例的制度设计与方案设计，形成可以复制与推广的范本，供各区进行经验借鉴，帮助各区政府因地制宜地取长补短。

（三）建立健全资金保障体制机制

通过设立城市更新专项资金与拓宽资金募集渠道，进一步建立健全城市更新资金保障体制机制。一是进一步加大财政对城市更新的资金支持，设立城市更新专项资金，明确资金使用规定与范围，专款专用，闭环管理。市、区两级财政要统筹区域范围内的城市更新项目，统一安排，统一协调，重点保障。在项目的选择上，应综合计算项目的投入与产出效益，前期专项资金的经营性项目，应用项目经营性土地出让金返还其前期投入，做到“前期启动垫付，后期赢利返还”。二是要进一步拓展资金募集渠道，鼓励民间资本参与城市更新。通过PPP模式，创新城市更新融资模式，吸引多种所有制企业与政府协作开展城市更新。

（四）统筹城市更新与微更新的关系

相较城市更新的大规模开展，城市微更新更注重局部更新项目的细节把握。要在资金较为紧张的情况下，既达到城市功能更新的要求，又实现居民生活品质的提升，微更新模式无疑是最佳的选择。通过对城市街边、街角空间的微更新优化，对社区的内部环境和废弃建筑的微更新改造，可大幅提升居民的生活满意度与舒适感。微更新作为城市更新中的一种切实有效的方式，能够有效补齐城市更新的短板，覆盖城市更新无法覆盖的范围，同样能为城市旧社区带来新的活力与发展动力。

（五）探索建立社区规划师职业体系

城市更新的基础在于社区。社区是城市更新的最小单元，也是居民日常生活的主要区域。社区更新的品质对城市更新的质量与居民的生活品质有着极其重要的关系。相较于城市规划专业，社区规划师更为细致、专业，其与城市规划的大开大合相比，更注重对细节的斟酌、对社区功能的把握。探索建立社区规划师职业体系，有助于社区更好地掌握自身更新的重点与关键，从而从最小单元开始，逐步提升城市更新的整体品质。