高校政府采购风险防范研究——基于信息不对称的视角

郑银华， 杨旭静

（湖南大学实验室建设与设备管理处，长沙410082）

0 引 言

近年来，高校政府采购呈现快速增长势头。中央高校政府采购规模由2006 年的118 亿元，增长到2018年的359 亿元（数据来源于教育部政府采购中心），年均增长9.72%。然而伴随采购规模的扩大，高校政府采购过程中的问题也不断涌现，如价高质次、围标串标、采购人寻租、暗箱违规操作等现象［1］时有发生，高校政府采购成为违规、违纪、违法的高危领域，广受关注和质疑。本文试图从信息不对称的视角对这一问题进行解析，并对建立相应的风险防范机制作初步探讨。

信息不对称是微观经济学研究的一个核心内容。20 世纪70 年代，美国经济学家乔治·阿克洛夫［2］、迈克尔·斯宾塞［3］和约瑟夫·斯蒂格利茨［4］在对旧车交易市场、劳动力市场与保险市场交易行为的研究中，提出了信息不对称理论。该理论认为，市场交易双方由于对信息的掌握存在差异，导致掌握信息充分的一方在交易过程中处于有利地位，而掌握信息较少的一方则处于不利地位，拥有较少信息的一方称为“委托人”，占有较多信息的一方称为“代理人”。由于委托人与代理人之间信息的不对称，以及双方目标函数的不一致，导致代理人可能背离委托人的利益或不忠实委托人的意图而采取机会主义行为，发生逆向选择及道德风险。

目前，国内学者对高校政府采购的研究主要集中在三个方面：①高校政府采购管理中存在的具体问题，如政府采购预算与计划不合理、政府采购队伍素质不高、政府采购活动管理不规范等［5-7］；②完善高校政府采购的对策，包括做好采购方案论证、加强采购计划、重视履约验收和供应商管理等［8-11］；③如何加强高校政府采购监管，如耿强［12］认为需要从建立行之有效的争端解决机制、创新高校政府采购模式、发挥互联网优势等方面来完善高校政府采购监管机制；汤红霞［13］认为加强高校政府采购监管需要科学设计政府采购管理图表，加强政府采购信息化和网络化等。以上研究重点关注的是操作流程中的具体问题，从信息不对称的视角来研究高校政府采购，有助于从整体上把握高校政府采购面临的风险，从而建立相应的风险防范机制。

1 高校政府采购的特殊性及其信息不对称的表现

1.1 高校政府采购的特殊性

高校政府采购是国家政府采购的重要组成部分，既具备政府采购的一般特征，又有高校政府采购的特殊性。

（1）采购经费渠道多元化。高校政府采购的经费既有科研经费，也有行政经费；既有横向科研经费，也有纵向科研经费；既有财政部的经费，也有科技部、教育部等众多部委的经费；既有国拨经费，也有自筹经费。经费渠道多元，经费性质、使用要求不一，经费下达时间不一，给高校政府采购管理增加了难度。

（2）采购设备非通用性。高校既是人才培养的摇篮，又是科学研究的重镇。学科门类多，专业方向多，所需采购的仪器设备范围广，专业性强。而且创建世界一流大学和一流学科，需要有一流的科研仪器设备作为支撑，因此，高校采购的仪器设备多为高级、精密、尖端的科研仪器设备，量少，非通用，这与政府采购的通用设备有显著差异，对采购人、采购代理机构和评审专家的专业水准都提出了更高的要求。

（3）采购组织形式分散性。随着“放管服”改革的推进，高校政府采购自主权增大，灵活性增强，呈现分散性特征。如中央高校，除了极少部分用于行政办公的电脑、打印机等通用设备需集中采购外，其他仪器设备和服务的采购都下放到各高校实行分散采购。为了更好地调动科研人员积极性，激发科研活力，国家先后下发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发［2016］50 号）和《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发［2018］25 号）等文件，明确规定要给予高校更多的采购自主权，包括高校可自行采购科研仪器设备；在采购科研仪器设备时，可自行选择评审专家；简化变更政府采购方式审批流程；对科研急需设备，采用特事特办、随到随办的采购机制等。高校采购自主权扩大，给高校科研工作的开展带来了活力，但同时给高校政府采购管理工作增加了难度，带来了风险。

1.2 高校政府采购信息不对称的表现

高校政府采购活动中，涵盖了预算管理、计划审批、采购方式选择、需求编制、采购文件编制、采购公告发布、评标定标、结果公告、合同签订、履约验收等环节，涉及的相关主体包括采购人、采购代理机构（招标与采购中心）、评审专家和供应商。在整个采购活动中，这些主体间主要存在四层委托代理关系，即采购人与采购代理机构，采购代理机构与评审专家，评审专家与供应商，采购人与供应商，其中采购人与供应商是委托代理链条中的核心环节。多层委托代理关系，加上高校政府采购的特殊性，导致高校政府采购中存在多方面的信息不对称（见图1）。

图1 高校政府采购委托代理关系图

（1）采购人与采购代理机构之间的信息不对称。在编制招标文件阶段，采购人把采购需求委托给采购代理机构，采购代理机构根据采购需求编制招标文件。在该阶段，采购人是否根据《中华人民共和国政府采购法》等有关法律法规的规定，精准编制采购预算，合理确定最高限价，既不虚高也不过紧，科学、合理地编制采购需求，不对供应商实行差别或歧视待遇。在这方面，采购人占有信息优势，尤其是采购那些专业性强的科研仪器设备，采购代理机构很难了解到有效信息，只能全盘接受采购人的方案，处于信息劣势。采购人将采购任务委托给采购代理机构，由采购代理机构负责发布采购公告、接受供应商报名、抽取评审专家、组织评审、发布中标结果等整个流程。采购代理机构业务代理能力及水平如何，业务流程是否合法合规，与潜在供应商是否存在不当关系，采购人并不清楚（见表1）。

表1 采购人与采购代理机构之间的信息优势与劣势

（2）采购代理机构与评审专家之间的信息不对称。专家评审是我国政府采购制度的显著特色，是实现政府采购公开、公平、公正的重要环节。采购代理机构按照随机方式到指定专家库抽取专家，由专家对供应商的投标文件进行评审，并推荐中标候选人。专家在政府采购活动中起着至关重要的作用。但专家是否能完全胜任评审工作，包括专家对政府采购政策的理解和把握程度、对所评审项目的熟悉程度、与参与投标的其他供应商的关系、职业道德水准等，采购代理机构处于信息劣势。而采购代理机构的私有信息如业务代理能力、业务流程的合法合规性、与投标供应商的关系、与其他评审专家的关系等，评审专家处于信息劣势（见表2）。

（3）评审专家与供应商之间的信息不对称。在评标阶段，评审专家只能通过供应商的投标文件来评定供应商对招标文件的响应情况。而供应商投标文件的真实性、可靠性只有供应商最清楚，供应商是否诚实守信，所提供资质证明材料如财务状况、信用状况等是否都真实可靠，所提供设备是否真能满足采购人需求，供应商之间是否有围标串标行为，中标后能否按时按质履约等，评审专家很难在有限的评标时间里做出完整准确的判断。而评审专家是否具备相应能力及道德水准胜任评审工作，尤其是评审专家与其他供应商是否存在利益关系，是否会公平、公正评审投标文件，供应商不得而知（见表3）。

表2 采购代理机构与评审专家之间的信息优势与劣势

表3 评审专家与供应商之间的信息优势与劣势

（4）采购人与供应商之间的信息不对称。采购人与供应商间的委托代理关系是整个委托代理链条中的关键环节。采购人通过委托采购代理机构和评审专家，确定成交供应商，采购人与成交供应商订立合同，形成一种契约关系。但供应商是否会信守契约，提供与合同约定参数一致的产品；产品精度和稳定性能否达到要求；配品配件是否齐全；供货是否会及时；售后服务质量会如何，作为采购人处于信息劣势。而采购人是否会遵循合同约定，及时提供产品所需场地及配套设施，及时组织验收并支付款项，安排合适人员操作及维护设备等，供应商处于信息劣势（见表4）。

此外，采购人与评审专家、供应商与采购代理机构之间也存在一定程度的信息不对称。各采购主体对自身所拥有的私有信息占有信息优势，但对于其他采购主体的私有信息则处于信息劣势。各主体间信息不对称程度越严重，就越有可能形成风险。

2 高校政府采购面临的主要风险

从以上分析可见，高校政府采购过程中各采购主体间存在多层委托代理关系，每一层委托代理关系中皆存在一定程度的信息不对称，从而导致高校政府采购面临双重风险，即道德风险和逆向选择。

表4 采购人与供应商之间的信息优势与劣势

2.1 道德风险

在委托代理链中，当代理人的私有信息及行为，不能被委托人全部观察到或掌握时，作为“理性经济人”的代理人就有可能为了自身利益选择损害委托人利益的行动，这种行为即是代理人对委托人造成的“道德风险”。威廉姆森（Oliver Williamson，2009）认为不对称信息为道德风险行为提供了温床，而相应的收益则强化了个人的机会主义动机［14］。

在高校政府采购活动中，需求制定、信息发布、供应商报名、专家抽取、评标定标、履约验收等环节都有可能产生道德风险。在需求制定环节，采购人可能不会按照政府采购的相关规定科学合理编制采购预算及采购需求，而是为了获取个人私利，针对某特定品牌，编制采购预算，设置带有歧视性的供应商资格条件及技术参数等；在采购人委托采购代理机构组织采购活动中，采购代理机构可能利用自身信息优势，与潜在供应商串通，透漏供应商报名信息及评审专家信息，或者对某些供应商和评审专家进行言语暗示；在采购代理机构委托评审专家评标时，评审专家可能与某些供应商存在利益关系，做出有违公正的评审意见；采购人与供应商签订采购合同后，供应商可能提供低于采购合同要求配置的产品，或者售后服务响应时间、响应质量达不到合同约定的标准等。作为代理人一方面是利益驱动，不惜牺牲委托人的利益来实现自身利益和效用的最大化，另一方面也是侥幸心理使然，认为这种被隐藏的失信行为被发现的概率很低，或者即使被发现也不会受到严厉的惩罚。因此他们更倾向于将利己行为付诸实施，以期在不必为自己违反道德的行为付出代价的前提下获得更多的自身利益。道德风险一旦产生，寻租腐败、高价采购甚至天价采购的情况就会出现，给高校和国家带来损失。

2.2 逆向选择

逆向选择是指由于信息不对称，投标价格下降导致劣质品驱逐优质品，最终造成参与投标的产品平均质量下降的现象，所谓恶性竞争即是其中的一种典型现象。在高校政府采购评标定标阶段，容易产生逆向选择问题。

在高校政府采购活动中，由于采购人、评审专家只能通过对供应商投标文件进行字面上的审核，至于其所提供的公司财务状况、资质证明材料、业绩证明材料、产品检验报告、技术商务条款响应情况等资料的真实可靠性，无法在评标现场进行查证，而有些供应商为了获取中标，不惜以“保本”“亏本”方式报价，甚至采用虚假资料进行虚假响应。尤其在企业注册门槛取消后，许多“皮包公司”混杂其中，什么项目都能参与投标，且每次都以低价抢标［15］。这就导致不管采购人为确保项目质量，做多高预算，都要面临被低价抢标、选择价低质次产品的风险。如果评审专家专业水平不高，对所评审项目不够熟悉，或者给出带有个人偏向性的评审意见，则可能会导致采购人做出错误的判断，让优质供应商无法中标，而低质供应商获取中标。低质供应商谋取中标后，为了获取利益，不得不压低造价，在各个环节节省费用来弥补，以至于偷工减料现象经常发生，造成质量隐患。投标供应商的低价恶性竞争，对那些重质量、守信誉、业绩好的投标供应商是极其不利的［16］，打击了他们寻求自主创新、做强做大的信心和勇气。这种现象在家具、非标精密仪器设备、信息技术服务采购领域比较明显。逆向选择严重损害了高校的利益，干扰了正常的采购秩序，降低了政府采购公信力，影响了政府采购及行业的整体健康发展。

3 高校政府采购风险防范机制的构建

高校政府采购在节约采购资金，提高资金使用效益，推进反腐倡廉等方面具有重要促进作用。但信息不对称使高校政府采购面临以上双重风险，导致政府采购政策功能难以有效发挥。为防范风险，需要从构建政府采购内部控制机制、建立政府采购相关主体激励与惩戒制度、加强政府采购信息化建设以及提高政府采购队伍专业化水平四个维度来构建高校政府采购风险防范机制。

3.1 构建政府采购内部控制机制

高校应加强内部控制管理，依据“采购依法规、运行有机制、过程有监管、措施有保障”的原则，着手制定内控制度、建立风险防控手册及加强监督管理来减少因信息不对称给高校政府采购带来的潜在风险。①高校应根据政府采购涉及的重要环节及事项，制定相应内控制度，包括预算管理办法、采购需求编制管理办法、评审专家管理办法、政府采购信息公开管理办法、评标管理办法及履约验收管理办法等。制度既是采购活动的根本遵循，又是对采购主体行为的约束和规范。②高校应建立风险防控手册，对政府采购业务流程包括采购预算、采购计划、采购申请、采购方式、采购需求、信息公开、履约验收、采购资料管理等进行全过程的介入和梳理，建立风险、流程、控制的直接联系，明确各个业务环节可能存在的风险点和应当采取的控制措施。依据风险防控手册，环环把关，严防风险。同时针对关键环节、岗位和重大风险事项，进行从严管理，重点防控。③高校应强化内部监督管理，充分发挥内部纪检监察、审计等机构的监督作用，做好事前、事中、事后的监督检查。监督部门应公开问题反馈和受理渠道，通过检查、考核、设置监督信箱或电话等多种途径查找和发现问题，有效分析、预判和处置风险事项。

3.2 建立政府采购相关主体激励与惩戒制度

在信息不对称条件下，高校政府采购相关主体之所以会采取冒险行为，关键原因是激励缺失，惩戒不够。因此，亟待建立政府采购相关主体激励与惩戒制度，从制度上引导政府采购相关主体遵纪守法、诚实守信。①建立采购人、采购代理机构、评审专家激励制度，合理设置激励“橄榄枝”，从正面引导他们树立正确的价值观，让他们的守法守信行为得到肯定和奖励，促使其不愿冒险“损人利己”；同时建立问责制度，对他们的行为进行约束，降低其机会主义动机，增加其风险成本，使其不敢冒险“损人利己”。②建立供应商奖惩制度，对守法守信的供应商，进行信用积分，评标时可作为评审因素或参考因素；对有恶意串通、虚假应标等不当行为的供应商，加大惩处力度，增加其违法违规的制度性成本。同时，实施守信联合激励和失信联合惩戒，让诚实守信供应商得到多方激励，失信违规供应商一处受罚，处处受限。

3.3 加强政府采购信息化建设

随着信息技术的飞速发展，推动政府采购信息化已成为一种全球性的趋势［17］。高校应大力推动信息化建设，把信息化当作防范政府采购风险，促进政府采购提质增效的有效措施。①建立高校政府采购管理信息系统和政府采购招投标系统。充分利用信息技术手段操作留痕、程序固化的特点和功能，实现在线申购、审批、投标、评标及合同签订，将政府采购各项法规、政策的具体要求，转化为监管部门、采购人、代理机构、评审专家、供应商的行为约束。采购全程公开透明，可追溯，有利于监督检查，防范风险。②建立电子采购平台。对于通用低值的仪器设备、办公用品等，可通过建立网上商城和网上竞价平台来采购。网上商城，海量商品，价格公开透明，而网上竞价平台，供应商背对背报价，竞争充分，这会让采购相关主体无机可乘，防范风险十分有益。③建立高校政府采购信息共享数据库。高校采购的教学科研仪器设备有很多共性，建立高校政府采购信息共享数据库，实现采购设备名称、型号规格、技术参数、采购价格、生产厂家等信息的有效共享，打破信息孤岛，提升协同效应，既可节约高校政府采购人力物力成本，快速了解所需采购仪器设备的市场情况，又在一定程度上避免了因信息不对称带来的风险。

3.4 提高政府采购队伍专业化水平

高校政府采购政策性强、业务性强、风险高，要求从事政府采购的人员政治觉悟高、道德水平高、风险意识强、政策掌握熟、实操水平高。只有具备这些素质的专业化政府采购队伍，才能有效预估可能存在的风险，针对可能存在的风险，提前做好应对预案，从而达到防范或降低风险的目的。因此，提高政府采购队伍专业化水平极有必要。首先，要重视采购人员的选拔任用。《政府采购法》明确规定采购人员应当具备相关职业素质和专业技能，因此在选拔政府采购人员时，应该对照采购人员所需素质和要求，把好入口关，而不是像现在某些高校“零门槛”“随便派个人就上岗”。其次，加强采购人员的教育培训。对采购人员需进行系统的职业道德、政策法规、操作技能、风险防范、仪器设备专业知识等的教育培训，培训方式可采取集中学习与自我学习、线上学习与线下学习、座谈交流与实地观摩等相结合的方式，努力提高采购人员的专业化水平，着力打造一支道德品质过硬、业务能力精湛、风险防范能力强的高素质采购队伍。

4 结 语

毋庸置疑，高校政府采购在高校的发展建设中，起到了举足轻重的作用。但在政府采购实践中存在的风险，必须重视。虽然试图从多个维度构建风险防范机制，尽量规避采购环节中可能存在的风险，但要想达到更理想的效果，还需做进一步深入研究和探讨，如修订《中华人民共和国政府采购法》，加强顶层设计，以立法的形式重新界定政府采购主体责权利，厘定政府采购程序，强化监督问责，对降低政府采购风险会有所裨益。同时，加强对国外政府制度及实践的研究，从中借鉴有益经验，进一步提高高校政府采购管理水平。