一份提交给拜登政府的航天政策报告

文/ 迟惑

2021年1月20日，美国新一任总统拜登正式宣誓就职，美国政治的新一幕大戏拉开序幕。作为近年来最特立独行的美国总统，特朗普给美国航天带来的影响也是非常显著的。然而，特朗普败选、拜登取胜，意味着民主党和拜登政权必然要在基本国策上有所变化。对于航天这种长周期、高投入的活动来说，最怕的事情就是决策反复无常。那么拜登上台之后，美国航天的变与不变都会存在于哪些领域？对航天国际合作会有什么影响？

▲ 竞选中的拜登

考虑到民主、共和两党，特别是特朗普带来的巨大撕裂，美国航天界对政府轮替之后的航天政策前景颇为担忧。其实特朗普在这4 年中采取的航天各领域政策都是正确而行之有效的，所以美国航天界的担心在于，拜登上台后，会因为展示自己与特朗普的不同而对他的航天政策大删大改。这样，4 年来很多航天领域的努力就前功尽弃了。

▲ 2016 年竞选期间的特朗普对航天政策着墨不多

42 页的报告

在2020 年11 月16 日，选 举 大局已定的时候，一群来自美国安全世界基金会的政策研究者们发表了一篇报告，题为《航天政策与可持续性：给拜登政府的简报》，这可以看作是给拜登的公开信，讨论了美国当前航天政策的几个要点，在很大程度上代表了美国航天界的现状和关切。

安全世界基金会用了一个非常微妙的词汇来作为报告的开头，就是“building back”。这个词可以解释为“重建”，但和我们常用的“rebuild”并不相同。前者的意思是拆除一部分（哪怕是大部分），但是无论如何要保留一些，然后重新建设被拆掉的部分。后者的意思是彻底拆了重新建设。这种“不要都推翻重来”的立场贯穿了整个报告。

报告的正文目录包括以下这些问题：为什么太空（和太空政策）对美国很重要、当前空间格局、什么是空间可持续性以及为什么它很重要、改进机构间航天政策进程、管理轨道碎片的风险、太空天气、空间态势感知和空间交通管理、国家安全和航天、太空外交、美国太空部队、美国-中国对太空的参与、地球观测、现代化的空间管制和监督、培育商业航天、超级星座、扩展到月球空间、行星防御。

▲ 拜登自己的口号就是“重建”

三个重点

安全世界基金会为了扩大这份报告的影响，提前在媒体上发表了一篇介绍性文章，所突出的重点包括3 个：

1.空间可持续性

或许是为了迎合拜登团队在环保上的高调，这份报告把“空间可持续性”放在第一位。这个理念指的不是投资或者研发，而是空间碎片问题。业界普遍承认，空间碎片越来越多。这些碎片包括死卫星、用过的火箭级以及过去60年积累的其他碎片。目前商业公司正在部署的超大型星座，也会加剧空间碎片与其他航天器碰撞的风险，对空间交通管理形成了挑战，也对航天器之间的射频干扰造成了风险。

管理这些风险是一个集体行动问题，需要利益攸关方采取新的做法、可接受的成本，以防止未来对空间活动产生重大负面影响。报告认为，拜登政府应与国会参众两院合作，按照美国国家公共行政学院空间交通管理报告的建议，授权一个美国联邦民事机构，由它落实空间交通管理职能和权力。为此，美国政府需要对空间态势感知和空间交通管理实施更为全面的方法，扩大联邦民事机构的权限，纳入私营部门的能力，并加强国际合作。报告还鼓励美国政府带头制定激励措施，鼓励政府和私营部门行为者在太空中采取负责任的行为。

此外，商业航天活动正在全球范围内扩张，包括新的参与者、新的应用领域和新的商业模式。报告认为，美国政府需要一种空间政策来维持这种增长，不但要有利于经济和社会利益的获得，同时还要考虑到有效监管和政府作为客户的作用。商业航天活动将是未来经济的一部分，报告认为，拜登政府有机会在美国私营空间机构现有发展势头的基础上再接再厉。

此外，为了改善商业航天与美国外交、贸易政策之间的联系，报告建议拜登政府采取积极的战略，不但要与外交部门、民事部门就商业航天政策的国际问题进行对话，也要和作为竞争对手的其他国家进行对话。这种方法将有助于确定和分享监管最佳做法，降低监管分散和“挑选法院”（指诉讼的一方选择一个有利于自己的法院来审判）的风险，并可能有助于识别美国公司的贸易机会。

▲ 拜登团队会见情报界人士

▲ 美国航天2020 年的发射成绩还算不错

2.美国太空部队

另一个被当做重点的当然是美国天军。

报告重复了一段在美国“政治正确”的老话，认为太空能力是美国国家安全的关键因素。对空间的日益依赖和空间武器的扩散，增加了美国人对如何在未来冲突中保护美国空间能力的关切。报告认为，美国需要迅速采取多管齐下的办法，确保其空间资产的弹性，其中包括更迅速的宇航发射、跨越多个轨道和有效载荷的大规模卫星体系结构，以及更多地利用商业航天和盟友的航天能力。

报告还建议拜登政府应与其他国家合作，制定军事航天活动的行为准则，特别是那些可能导致误解或加剧紧张局势的活动，如交会对接及反卫星试验。报告高度评价了美国天军的成立，称其为“结束了数十年来关于如何最好地组织美国军事太空活动的辩论”。报告紧接着话锋一转，说“不幸的是，这一推出受到了夸夸其谈的语言和姿态的破坏，这造成了相当大的误解，并掩盖了这个新组织的价值”。显然，这是在指责特朗普调门太高，让人以为美国天军是要把太空武器化、战场化。

因此报告建议，拜登政府应该发表一份政策声明，阐明美国天军未来的任务及其在美国太空活动中的作用，以及在地球轨道内外的民用和军用太空活动之间的界限，并且努力澄清国际法对军事航天活动的限制。

说到这里，中国航天又躺着中枪了。报告说：在过去的几十年里，美国一直对中国的太空计划和项目感到不安，这一动态反映了更广泛的中美关系。报告倒是颇为老实地承认，为了限制中国的太空计划，美国制定了繁琐的法律和政策，这些法律和政策往往最终会损害美国公司，而对中国在太空领域的进展几乎毫无阻碍。为此，报告建议拜登面对现实，虽然中国是一个强有力的竞争对手，但美国仍然可以寻求与中国接触并从中获益。报告建议，拜登政府应该与国会合作，修改沃尔夫条款，允许美国宇航局与中国合作，进行有利于美国国家利益的太空活动。

▲ 欧空局的月球基地梦想

▲ 特朗普执政期间，在航天政策方面动作不小

3.太空探索

报告把太空探索摆在相当靠后的位置，似乎有点令人不解。但是考虑到拜登已经明确表示环境问题更加重要，这份报告自然也不会去触碰新当选总统的“逆鳞”。但是太空探索又是个重要到不能忽视的领域，所以就往后排了。

报告建议，当拜登政府试图继续发挥国际作用时，不应忽视美国宇航局太空探索计划的重要性。美国政府应与国会合作，建立两党合作的支持机制，以支持美国领导的国际社会在月球和地月空间持续存在，这是进一步探索和开发火星及更远空间的基石。报告认为，拜登不但不应该放弃阿尔忒弥斯计划，反而应该再次重申和强调，给出一个明确的、合理的时间表，让美国和合作伙伴的航天员重返月球。报告还建议拜登政府把《阿尔忒弥斯协定》当做制定未来政府和商业空间活动行为准则的重要外交工具，以此来证明“美国仍然是国际社会中受人尊敬的伙伴”。

业界在担心啥

这份报告强调，外层空间活动对美国来说现在比历史上几乎任何时候都重要。空间技术和服务提供了重要的国家安全能力、科学知识、经济机会以及了解和应对气候变化的工具。拜登政府选择重新加入《巴黎气候协定》等国际倡议，并再次强调《2030 年可持续发展议程》和《仙台减少灾害风险框架》等重大全球倡议，因此，新一届政府必须承认并重新承诺空间技术在这些努力中发挥了作用。开展空间活动的新玩家加速增加，活动中的卫星和碎片物体数量不断增加，以及冲突的可能性不断增加，这既带来了机遇，也带来了挑战，需要新任政府作出及时的政策反应。

在国家航天委员会的领导下，为适应不断变化的空间形势，美国在更新与空间有关的政策方面取得了扎实的进展。尽管特朗普政府的一些太空政策决定和举措招致批评，但这往往是由于周围的政治辞令，而非实质内容本身。特朗普的许多太空政策建立在奥巴马政府时期开始的工作基础上，并延续了共和党和民主党政府之间一直坚持的长期原则和目标，因为它们反映了美国的核心价值观和国家利益。在这些利益中，最重要的是美国在确保太空领域和太空活动的长期可持续性、安全性和安保方面的持续国际领导地位。这样做不是出于纯粹的利他主义，而是为了确保美国，包括政府和所有公民，能够在未来继续利用空间谋取利益。这种情况为拜登政府提供了坚实的基础。

▲ 载人龙飞船为空间站商业化创造了条件

▲ 政府过渡期间，洛·马公司又从美国天军手里拿到三颗导弹预警卫星合同

因此，这些航天界人士敦促拜登政府将支持美国的太空活动放在高度优先的位置，在反映美国长期原则的近期国家太空政策决定的基础上再接再厉，同时摒弃伴随这些政策变化而来的分裂和对立的言辞，确保国家空间工作的一致性，如保留国家航天委员会和建立商业空间部门、天军、“阿尔忒弥斯计划”和协定，这将有助于推动美国向前发展，并向国际伙伴展示稳定，避免过去总统交接期间不断发生的重新调整和缺乏战略方向的情况。与此同时，还有一些重大挑战尚未解决，需要国内外的大胆领导才能充分应对。

在安全世界基金会《航天政策与可持续性：给拜登政府的简报》中则为拜登政府实现太空可持续性提出一系列建议。报告说，制定和实施国家空间政策需要一个完整的政府过程，整合所有相关联邦机构的观点、能力和利益。2016 年，特朗普政府重启了国家航天委员会，以正式制定单独的空间政策程序，并提高其在联邦机构和公众中的知名度。报告强烈建议，拜登政府应继续利用国家航天委员会作为制定和协调国家航天政策的主体，并且建议拜登再接再厉，为其配备了解机构间进程和宇宙空间重要性的专家，并改革国家航天委员会现有的用户咨询小组，增加空间服务和应用的各种用户的代表性。