需求导向下的乡村振兴规划策略研究——以河南省中牟县四个村为例

□ 柳欣言 谢天成

1 引言

受城乡二元结构影响，我国乡村长期处于“无规划、无建设、无管理”的自发生长状态。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”方针的社会主义新农村建设在全国推开。同时，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日正式实施，确立了乡村规划的法定地位。十多年来，乡村规划建设取得了显著成效，但农民收入低、基础设施薄弱、人居环境“脏乱差”等现象仍然十分突出。党的十九大提出实施乡村振兴战略，其成为新时代“三农”工作的总抓手。2018年中央一号文件要求强化乡村振兴规划引领，“各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案”。

需求是推动社会发展的核心动力，坚持需求导向是编制乡村振兴规划的重要原则。随着经济社会发展和农民生活水平的提高，农民对美好生活的向往和需求也不断发生变化。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》要求“充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用”，“把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点”。树立以村民为主体的理念，充分发挥其主观能动性，符合乡村的发展规律[1]。目前，全国很多地区都陆续开展了乡村振兴规划编制工作，一些地区规划成果看似“高大上”，但却“不接地气”，村民认可度不高。如何基于农民需求，把“自下而上”与“自上而下”相结合，科学编制乡村振兴规划，是当前需要解决的重大问题。本文以河南省中牟县四个村为例，结合实地调研和问卷调查，从产业发展、生态建设、公共服务设施、文化建设、组织建设等方面展开分析，探索基于农民需求导向的乡村振兴规划策略。

2 相关研究综述

总体来看，我国乡村规划理论和技术发展相对缓慢，尚未形成完善的规划体系[2]。自党的十九大正式提出乡村振兴战略以来，国内学者对乡村振兴规划进行了一系列探索。在乡村振兴规划的理论研究方面，相关学者分别对乡村振兴规划的内涵[3]、规划体系[4]、技术路线[5]等方面进行了探索。基于城乡融合角度探索乡村振兴路径，转变城乡割裂的发展模式，这是相关学者对于乡村振兴规划研究的基本共识。乡村功能的再塑造是乡村振兴建设的发展趋势[6]，乡村振兴规划的实质在于遵循乡村的发展规律，统筹各项发展目标[7]。在实践探索方面，主要是从村庄个案研究[8]、县域层面规划编制[9]、区域整体层面[10]这几个空间维度，探索乡村振兴规划编制的方法和路径。

从乡村规划的需求研究来看，相关学者分别基于城乡统筹视角[11]和乡村自身发展视角[12]提出公众参与是解决乡村规划落地难问题的重要手段，重视农民意愿是规划中农民主体性的重要体现。在已有研究中，“上下结合”的规划模式是规划编制与农民需求相适应的重要手段，主要从“村民主导”[13]和“政府引导、村民参与”[14]两个方面进行了应用探索，构建农民在规划决策中的全过程的参与[15]。

从已有的相关研究成果来看，学术界对于乡村振兴规划以及规划中的农民主体性问题都进行了有益探索，但在需求与规划相适应的研究上，主要集中在参与方式、需求研究方法等理论方面，在规划编制实践中如何将农民诉求全面体现在规划策略中、更好地体现农民主体性方面的研究有待进一步加强。

3 需求导向下的乡村振兴规划框架

3.1 需求层次的构建

农民对于乡村发展的意愿，大多是基于自身生产生活情况而产生的，在一定程度上反映了乡村发展的实际状况[16]。由于乡村的差异性和发展走势分化特征，在不同地区、不同群体之间，需求类型体现出不同的特征。本文在分析农民的生活习惯和心理意愿的基础上，将农民需求划分为增收需求、民生需求、宜居需求、精神需求和参与需求。其中增收需求是出于增加收入的目的，对于村庄产业及就业方式的选择意愿；民生需求是日常生活需求的体现，包括基础设施和公共设施的建设意愿；宜居需求是对于乡村人居环境的发展预期；精神需求是对于精神文化生活的需求；参与需求是农民参与乡村建设和治理的需求，是在乡村规划建设中农民主体性的重要体现。

3.2 规划框架

把需求引入于规划过程，核心问题是在需求调查的基础上建立有效的关联机制，以求最大限度地满足需求，实现规划适宜性[17]。以村民需求为导向，以乡村现状问题为切入点，对照十九大提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，构建乡村振兴规划框架，从产业发展、生态建设、文化建设、乡村治理、公共服务这五个方面来探索乡村振兴规划策略（图1）。

（1）增收需求下的产业规划：以促进收入增长为目标，对产业布局和发展策略予以充分考虑。

（2）民生需求下的公共设施建设规划：从补齐基础设施短板、完善公共服务供给等方面促进民生保障，满足民生需求。

图1 需求导向下的乡村振兴规划体系框架

（3）宜居需求下的生态建设规划：从人居环境整治、发展绿色农业、生态环境修复等方面提高乡村宜居性，实现可持续发展。

（4）精神需求下的文化建设规划：从满足村民的精神需求出发，健全乡村文化服务体系、丰富文化生活，实现乡村文化振兴。

（5）参与需求下的乡村治理规划：从满足村民参与村庄规划治理的角度出发，凝集村民力量，发挥村民在乡村振兴中的主体作用。

4 需求导向下的乡村振兴规划策略

4.1 产业规划

从适应乡村发展诉求、满足农民的增收需求出发，多元化的产业发展方式是实现乡村产业振兴的趋势所向。产业规划要协调乡村空间差异和农民利益诉求，融入文化、生态等多种要素，强调拓展农业功能。一是要构建现代农业体系，建立农民专业合作经济组织，走规模化、集约化的生产道路。通过建设标准化、规模化、产业化的种植生产基地和特色种植产业园区，提升农业产业价值，实现传统农业向现代农业的转变。二是促进三产融合发展，将乡村旅游业、创意农业、农村电商等新兴业态融入产业布局之中，有序发展使农民充分参与和受益的创新产业。三是要从乡村的自身特色出发，将生态、文化等要素融入产业发展之中，挖掘乡村独具的山水田园优势，实现“绿水青山”和“金山银山”的相互融合与促进发展。

4.2 公共设施建设

民生保障完善是提升乡村生活幸福度的重要途径，补齐乡村基础设施短板、完善公共服务供给，是缩小城乡差距、实现农村现代化的重要举措。乡村振兴规划首先应梳理现状缺少及配置不达标的公共服务设施，明确各项公共服务设施的数量和规模；其次，公共设施布设点从村庄实际需求出发，根据配置标准和设施辐射半径进行补充和完善，解决分布不均衡、使用效率不高等问题。完善公共服务，须立足于农民的生活实际，为乡村提供便捷的生活设施，而不是流于表面的大拆大建。

4.3 生态建设

乡村生态环境分为自然环境和人工再造环境这两个层面。在自然环境层面，乡村具有良好的绿色生态基底，山水田园等自然生态是乡村风貌的集中体现，也是乡村区别于城市的优势所在。乡村振兴规划应充分保护和利用现有的生态要素，注重自然生态格局的完整性，依托于山水、林地、花草等自然生态要素，发挥自然生态的景观功能，强化乡村的田园风貌。

在人工再造环境层面，乡村振兴规划下的生态建设体系必须考虑到与产业和生活空间的协调，促进生产生活生态融合发展。规划要合理安排村庄绿化用地，明确集中公共绿地的位置、规模和建设要求，通过净化街巷环境，绿化村庄空间，实现村容村貌的普遍改善及环境品质的有效提升，促进生态宜居的乡村空间建设。

4.4 文化建设

从满足农民精神需求的角度，文化建设要具有实际操作性，能够在空间上实体存在，而不仅仅以提升农民文化素质为目的。乡村振兴规划中的文化建设可以从以下几个方面进行：一是要完善公共文化服务体系，拓展文化服务空间，通过建设文化馆、图书馆、活动广场等文化设施提供文化服务。同时创新文化服务供给方式，运用互联网等手段推动文化建设。二是要丰富乡村文化生活，通过文化讲座、民俗展览、戏曲演出等活动促进乡村文化凝聚力和文化认同感。三是促进文化与产业发展和生态建设融合，发挥文化的推动作用，为乡村振兴提供保障，实现文化与产业的统筹发展。

4.5 治理参与

在乡村发展中，农民关心能“摸得到”体验得到的实惠，“利益相关、简单有效”是其基本逻辑，在这样的逻辑推动下，农民参与规划要比运用深奥的规划理念有效。因此在规划治理中应建立规划参与机制，打造全程的规划参与，实现农民的主体作用，提高规划的可操作性。增加农民对乡村发展和治理的认同感，满足治理参与需求，把期望转变为实际行动，使乡村发展真正符合农民期望。

5 中牟县四个村的实证

5.1 研究区域现状特征

5.1.1 区域概况

中牟县位于河南省中部，是郑州市辖县，地处黄河下游，东接开封，西邻郑州，北濒黄河，土地总面积1393km2，辖11个乡镇、274个行政村，城镇化率53.68%。在乡村振兴战略的实施下，中牟县采用“1+5+N”的规划设计模式，编制1个乡村振兴总体规划，产业、组织（人才）、文化、生态、乡村公共服务5个专项规划以及多模式的村庄发展规划，提出打造融合型新乡村、美丽型新乡村、人文型新乡村、和谐型新乡村、幸福型新乡村的任务。

5.1.2 现状特征

为了探索有效的乡村振兴规划策略，本研究选取了中牟县九堡村、古城村、瓦坡村、北堤村四个村庄进行实地调研，根据村庄建设情况、资源状况、产业现状等条件展开分析（表1），将其分为四种类型：生态保护类、文化特色类、传统种植类、特色农业发展类，针对不同类型分别探讨其规划策略。

（1）生态保护类：九堡村位于中牟县雁鸣湖镇西北部，北距黄河大堤0.5km，处于黄河生态保护区内，乡村生态功能和自然景观特色突出，生态保护是其发展所要考虑的重要前提。

（2）文化特色类：韩寺镇古城村是箜篌文化发源地，2008年东古城遗址被河南省人民政府列为第五批省级文物保护单位，古城遗址生态文化公园建设项目也已纳入郑州市生态保遗工程项目，文化特色鲜明。

表1 中牟县4个村庄概况

（3）特色种植类：有一定的产业基础、以种植业为特色的村庄。狼城岗镇瓦坡村位于镇域产业发展的重点区域，村庄以水产养殖和蔬菜种植为主导产业，具备发展特色种植业的良好基础。

（4）融合提升类：具有一定的发展条件和发展潜力，但发展现状较为落后。狼城岗镇北堤村以传统农业为主，特色产业缺乏，经济发展动力不足。村庄配套用地布局分散，服务半径无法满足，提升发展空间较大。

5.2 需求分析

为充分了解中牟县乡村振兴规划中村民的需求，通过问卷调查、入户访谈、村民座谈等方法进行深入调研，问卷调查选取不同类型的代表性人群，年龄覆盖自18岁到65岁以上人群，共发放问卷147份，有效率100%。问卷涉及产业发展、基础设施、公共服务、生态环境、住宅状况五大类，对村民家庭收入、外出打工状况、生活状况、发展诉求进行了详细统计（表2）。根据问卷结果从增收需求、民生需求、宜居需求、精神需求、参与需求这五个层次对村民需求进行分析。

表2 需求度

5.2.1 增收需求

四个村庄产业均以第一产业的种养殖业为主，二、三产业缺乏，农民收入来源主要是农作物种植和外出打工（图2）。单一的产业类型造成农民收入低、乡村活力不足、空心化现象严重等问题，收入渠道拓宽、产业类型多元化是农民对于产业发展的诉求。

图2 从业现状

5.2.2 民生需求

对于基础设施建设，满足基本生活所需是农民的主要诉求，具体体现为村庄道路整修、给排水设施完善等问题。在公共服务方面，主要涉及教育、医疗、养老这三个方面，需求度最高的为养老院，体现出养老服务的欠缺。医疗和教育的需求度较低，主要问题为部分农民认为现有的教育和医疗质量不高，需求表现为医疗和教育的提质。

5.2.3 宜居需求

宜居需求主要体现在人居环境和生态建设两个方面。对于住宅建设，农民更倾向于统一规划的房屋选址，这体现出对于整齐划一的居住空间的需求。另外由于长期以来形成的居住习惯，考虑到居住空间布局、农具及粮食存放等问题，在住房类型的选择上，他们更倾向于新型农村住宅，而非楼房。在生态环境改善方面，表示出了改造村内绿化环境的期望。

5.2.4 精神需求

精神需求主要体现在文化活动的参与上，被调研村庄集体文化活动缺乏，且没有特定的场地。有些村庄虽已配备休闲广场，但由于选址问题或广场内设施缺乏等问题，并没有满足当地农民的需要。

5.2.5 参与需求

在治理体系建设方面，村民的需求体现在建设参与上，根据调研访谈结果，绝大多数村民希望能够在乡村建设中表达自己的意愿和看法，使村庄建设沿着符合自身需求的方向进行。

5.3 中牟县四个村乡村振兴规划策略

5.3.1 优化产业路径，发展特色产业

走多元化的产业发展路径，实现单一的农业耕种向现代化农业、特色种植业、乡村旅游业等多模式发展的转变。

对于以九堡村为代表的生态保护类村庄，规划要注重生态保护、促进生态生产融合发展。产业发展以生态旅游为导向，保护与利用村庄的自然生态要素，突破单一产业瓶颈，建立“文化+旅游+农业+N”的产业发展体系，以第一产业为基础、融入乡村民风民俗文化，扩展旅游产业链条，积极发展第三产业。

对于以种植业为主导产业的村庄，要大力发展规模化的种植模式，建立农民专业合作经济组织，建设标准化、规模化的种植生产基地，同时注重产业链的延伸，提升产品附加值。

对于文化特色突出的古城村，产业规划要以文化传承为基础，突出文化的品牌；依托正在建设的箜篌遗址公园，发展文化旅游产业、箜篌文化产品加工产业、箜篌制作产业等。

5.3.2 完善基础设施，健全公共服务

从满足实际需求角度，解决部分乡村现有的基础设施承载力不足、公共服务设施不够完善的问题是满足民生需求的重点。

对于生态保护类村庄，考虑其产业发展以生态旅游业为主导，因此村庄基础设施的建设要考虑满足旅游发展的需要。对于以北堤村为代表的融合提升类村庄，由于村庄空间布局的分散性，现有的公共设施无法有效满足需求。此类村庄在规划时首先考虑村庄用地的集约发展，以配套设施及工作服务半径为出发点，引导住宅围绕配套和娱乐设施均匀散布，形成以居住功能为核心的邻里单元引导模式，保证公共设施利用率最大化，达到安全、共享、集约、便利的生活模式。

5.3.3 协调生态建设，留住乡村特色

生态本底是乡村特色的空间载体，生态建设要从满足农民宜居需求和实现乡村绿色发展两个方面，实现生态、生产、生活的融合发展。

对于中牟县北部临近黄河地区的九堡村，生态建设要探索符合沿黄地区的特色，打造“旅游+生态”融合的格局，提升黄河滩区生态价值，建设具有黄河文化特色的生态田园。对于以特色种植业为主导的村庄，生态建设以特色农业为带动，实现产业和生态联动，为生产绿色农产品提供有利条件，使生态与经济协调发展，从而构建“三生”融合的生态格局。

5.3.4 传承特色文化，打造文明乡村

通过公共空间打造文化传播平台，例如根据村民意愿，利用村庄闲置空地规划建设图书馆、民俗展览馆、文化广场等公共文化设施，以满足村民日常学习、娱乐需求，同时也为村民接触优秀文化、丰富文化生活提供机会，进而增强村民的文化认同，保留并传承传统文化。

乡村景观塑造要体现中牟县乡村文化特色，在传承现有建筑风貌的基础上，利用当地传统设置有特色的文化小品，增加村庄的文化底蕴。对于具有悠久发展历史和较深文化底蕴的古城村，要注重地域传统文化的挖掘与再现，在规划中利用村庄入口、街角空间、文化广场等重要空间塑造乡愁记忆节点，作为乡村文化传承的物质载体，在发扬乡村文化、寄托村民乡愁的同时充分展示新时代乡村风貌。

5.3.5 完善制度设计，推动治理参与

为了促进村民参与乡村建设的主动性，首先要建立健全乡村规划参与制度，完善需求反映机制，为村民参与规划建设提供渠道。在中牟县的规划实践中，村民的规划参与分为三个阶段：第一是规划前期调研过程中收集村民的意见和需求；第二是规划编制阶段与村民沟通对规划成果的意见；第三是规划公示阶段通过规划导则、宣传手册等形式让村民了解规划内容，并形成反馈。

6 结语

乡村振兴规划的最终落脚点在于乡村居民，因而以需求为导向，对乡村振兴规划策略进行探索，具有现实性的意义。本文以此为切入点，基于农民需求分析，构建需求导向下的乡村振兴规划体系框架，从产业发展、生态建设、文化建设、治理参与、公共设施方面提出乡村振兴规划的相关策略，并结合中牟县四个村的规划实践，探讨不同类型村庄乡村振兴规划的具体举措，为其他地区乡村振兴规划编制提供借鉴。当然，由于不同乡村地区发展基础、功能定位与资源禀赋不尽相同，各地要因地制宜、积极探索适合本区域的乡村振兴规划新路子。