社区垃圾分类精细治理—运行逻辑与实现途径

邱树朋

（南宁师范大学 经济与管理学院，广西 南宁 530299）

1.引言

社区是国家公共部门和私人部门之间的公共领域，同时它也是连接国家政府部门和私人部门的桥梁。此外，社区不仅融合居民的公共服务要求，以及国家的政治意志要求，处理社区事务与居民利益的关系也是社区的职能之一，因此社区精细化治理研究是非常必要的。十八届五中全会进一步提出社区治理精细化，社区精细化治理与传统的社区管理最大的区别就在管理的事项与对象等更加细致化，同时社区精细化治理事项的运行逻辑也变得更加细致[1]。本文研究社区精细化治理中的社区垃圾分类，立足于我国整体的社区垃圾分类回收治理的实施途径与现状，对已落实的垃圾治理方法的具体运行逻辑进行分析。

2.城市生活垃圾分类处理的意义

随着我国发展城市工业化的发展，以及人们活动方式的增加，城市垃圾的递增成为必然，尤其社区的生活垃圾，若不能及时处理，不仅会对居民的出行活动产生影响，也会有害居民的健康。截至2018 年底，全国生活垃圾清运量已达22802 万吨。此外，生活垃圾回收处理率却不容乐观，从总体上，我国生活垃圾处理回收率与全球平均垃圾回收利用率有较大的差距，大约相差26%，同时，我国有近2/3 的城市面临着“垃圾围城”的困境[2]。除此之外，我国生活垃圾的种类多种多样，包括可回收垃圾，有机易污染垃圾，有害垃圾以及其他垃圾等。但目前我国对垃圾分类比较单一，并且处理手段也比较单一，大多城市主要实行的是填埋处理垃圾，这不仅会造成可回收垃圾资源的浪费，也会对填埋地点的环境造成污染，同时大部分的土地资源也会被浪费[3]。此外，政策不全面、资金缺乏、宣传不足、传统习惯难以改变等原因，也都是我国垃圾分类所面对的问题。因此，通过研究社区垃圾分类的管理逻辑以及实施方法，进而制定合理高效的社区垃圾分类精细化管理，是非常重要的。

3.社区垃圾分类治理现状

图1 2013-2018年中国城市生活垃圾产生量

我国人口基数大，人们的日常生活方式也各种各样，因此，垃圾产量也是非常巨大的。据统计，我国仅2020 年一年的垃圾产量就达到了3.23 亿吨。我国当前对于垃圾分类的处理也是比较单一的，从大体上来看，首先对本地社区的垃圾的种类、回收与处理方式以及居民垃圾分类意识的现状进行分析，确定现状，进而对已知状况进行分析，包括每日垃圾产生量，垃圾种类的各自占比，以及居民对垃圾种类的辨识情况等；在各项的分析结果上分区设置垃圾分类点分类、不同类别垃圾桶以及确定每类垃圾桶的回收处理时间，此外，也会对居民进行垃圾分类知识的普及，对自觉进行垃圾分类与不遵守垃圾分类规则的行为进行奖惩。目前，我国已有46 个城市重点推出垃圾分类政策，这些城市大多为经济文化水平较高的城市，因此，不能仅以这46 个城市的垃圾分类现状来推测全国垃圾分类治理状况，但本文依旧会抽取其中几座城市来展示实施垃圾分类政策后的情况。

3.1 垃圾分类相关政策实施现状

为使垃圾分类工作顺利展开，各试点城市均制定并出台了适合本地的垃圾分类的相关政策。如上海市，作为我国第一批垃圾分类试点城市中经济文化水平较高的试点城市，已经历了四个垃圾分类垃圾阶段，目前正处于垃圾分类实施阶段。为此，上海市于2019 年7 月1 日出台了最新版《上海市生活垃圾管理条例》，加大了垃圾分类宣传力度，丰富了垃圾分类实施方法，完善了监督机制。要求各单位、学校、居民区、公共场所人员皆需学习[4]。自实施新的垃圾分类制度以来，上海市在垃圾分类、处理回收方面有了很大的改善，同时由于新规加大了对居民进行垃圾分类的奖惩力度，当地居民的参与度得到了很大的提高，其中，上海市长宁区中山公寓小区居民参与垃圾分类比例达100%，源头分类精准率达98%，垃圾减量35%，垃圾资源可回收利用达45%。但是依旧存在一些问题。首先，在一些社区仍存在居民对垃圾分类详细法则了解不清，导致分类错误，使得二次分拣成为常态；其次，由于垃圾产量大，垃圾分类回收工作量大，垃圾回收员会出现不能及时回收已装满垃圾的垃圾桶，导致垃圾分类回收点出现垃圾溢出现象；另外，资金不足也依旧困扰着垃圾分类的正常实施。

再比如，垃圾分类试点城市中经济文化水平较为落后的拉萨市。拉萨市于2019 年2 月25 日出台了《西藏自治区生活垃圾分类制度实施方案》，其主要目的就是要从源头上控制垃圾拉萨市的垃圾产量，同时加快建设垃圾处理设施，使垃圾分类更加科学化。拉萨市将垃圾分类宣传至幼儿园，做到垃圾分类从娃娃抓起[5]。目前，拉萨市的垃圾分类工作仍处于宣传和普及阶段，尚未建立起完善的垃圾分类体系，导致“乱投放、混合收集”的现象依旧存在。同时，对于垃圾分类政策的可操行和强制性欠缺，缺乏激励机制，因此，拉萨市的垃圾分类工作还有很多要做。

3.2 社会组织参与垃圾分类现状

我国对垃圾分类治理的实施采取的是多元参与，共同治理，因此，社会组织如企业、非政府组织等都是垃圾分类实施的重要力量。其中，企业在参与垃圾分类治理的过程中，不仅将市场化的管理模式引进其中，也将垃圾分类变得有利可图，换句话说，企业的加入，会促进分类出的垃圾再次“资源化”，拥有再次使用的价值。由于企业的加入，使得一些企业的高效管理方法融入到了垃圾分类治理的全过程，不仅提高了垃圾分类工作的实施效率，也实现了垃圾分类的多元参与治理的计划。目前，注册垃圾分类的企业已超过1000 家，这些企业利用互联网技术在垃圾分类这个新领域寻求商机[6]。如北京环卫集团，它包括环卫作业单位和环卫装备制造企业。目前，北京环卫集团根据北京市垃圾分类工作的实际情况，制定了源头垃圾智慧解决方案[7]，此方案已覆盖了近10000 个小区、100 余个单位，形成了覆盖近50 万人口的运营体系。此外，北京环卫集团针对各社区的垃圾分类实际问题，制定了一系列的政策方案与解决办法，实现了因物制宜与因气候制宜的垃圾分类实施办法。

3.3 居民参与垃圾分类现状

居民作为垃圾分类工作的主要宣传对象和参与者，在整个垃圾分类治理过程中起着至关重要的作用，同时居民的参与度也是垃圾分类工作实施好坏的主要参考依据。随着垃圾分类政策的完善，垃圾分类的大力宣传，以及社会各界的努力，垃圾分类已经融入了人们的日常生活中。根据数据显示，多地在宣传和普及垃圾分类制度后，居民的参与度实现了快速增长，甚至有些地方出现了参与率翻一番。如北京市丰台区东花市街道居民的参与率从30%增找到了80%。但是，居民参与度依旧很难实现100%，导致其原因有很多，首先不同的社区对垃圾分类的宣传力度不同，使得依旧存在有居民对垃圾分类详细法则不清楚，导致很难参与其中；其次，我国实施的是先试先行，即先设置垃圾分类试点城市，而在未设置为垃圾分类试点的城市对于垃圾回收点大多实施可回收和不可回收两类，分类单一，且缺乏对居民宣传和普及垃圾分类的相关知识，因此，乱分类、混合回收的现象依旧存在；此外，部分居民因传统习惯，很难适应现行的垃圾分类制度。由此看来，垃圾分类治理仍然有很多工作要做。

4.社区垃圾分类治理的困境

在垃圾分类治理按部就班推进的过程，也陆续地暴露出一系列问题，不论是在监督机制上、资金使用效率上以及在垃圾分类标准上，都或多或少地存在问题。对此，不少学者对其导致因素进行归结，并得出政府未能将垃圾分类治理的工作做到位以及未能建立起明确合理的垃圾分类奖惩机制是阻碍垃圾治理步伐的主要因素。在此基础上，笔者将会由浅入深探讨目前垃圾分类治理所面对的困境以及造成这些困境的因素。

4.1 相关监督机制不健全

要想确切落实垃圾分类治理体制，建立合理的、完善的监督检查体制是必不可少的，但往往会出现垃圾治理的机制与相关监督的机制不对等的现象，如在很多城市、社区，政府都会投入大量资金进行垃圾分类治理机制的建设，进而让垃圾分类治理成效更高效地体现，但资金的投入往往会随着时间的推移而逐渐减少，这就使得原有的垃圾分类治理体制不能继续高效地发挥其作用。此外，目前大多城市都只存在对整体的垃圾分类的法律法规以及实施体系，但对于垃圾分类后的各类垃圾，如回收垃圾、餐厨垃圾、有害垃圾等却没有相对应的法律法规，这也使得许多城市社区的垃圾分类工作不能做到持续治理以及精细治理的原因[8]。

4.2 垃圾分类标准、处理方式单一

上文提到，根据已出台的垃圾分类治理的法律法规，城市社区将垃圾分为可回收垃圾、有害垃圾、餐厨垃圾、其它垃圾等几类，但是目前在大多城市仅将垃圾分为干垃圾和湿垃圾，垃圾分类方式单一。此外，我国大部分城市的主要垃圾分类行为是指定地点投放垃圾和混合收集，即居民将垃圾放置指定垃圾回收点，之后由环卫工人混合回收。同时，对于干垃圾分类处理还是以填埋为主，这也使得填埋地点周围的环境得到破坏，以及对垃圾的回收利于的价值造成浪费。

4.3 垃圾分类治理外在政策行动与社区居民私人生活习惯发生冲突

在垃圾分类运行逻辑上，政府尽可能地将其设计成为符合现代环境意识与现代文明行为的运行机制，但居民传统的私人生活习惯很难快速，甚至不能适应其运行逻辑，换句换说，现代文明与传统习惯发成了冲突[9]。面对这样的困境，有些地方政府部门便制定了相应的奖惩措施，一方面奖励遵守政府出台的垃圾分类运行逻辑的居民，惩罚违背垃圾治理运行逻辑的居民，这可以理解为政府强制与诱导居民遵循垃圾分类机制。但若强制与诱导策略无法引发居民生活习性的转化，或者外在制度无法获得居民内在态度的改变，这只会使得政府与居民产生隔阂，阻碍垃圾分类治理的运行。

4.4 政府与社会组织、个人的垃圾分类治理关系不对等

国家政府在我国的环境治理中占据主导地位，起领导作用，这也就意味着居民、民间群体、社会组织等处于辅助与从属地位。因此，在垃圾分类治理的过程中，政府大都是以“告知”而非“协商”下达，同时具有强制性。这导致在垃圾分类运行过程中，政府大都依据的自身的立场，使得居民或社会群体在垃圾分类运行中发挥作用的空间有限，进而导致居民或社会群体的参与感不强，逐渐对垃圾分类治理的关心度下降，最终导致居民对垃圾分类制度的响应程度不高，阻碍了垃圾分类的运行。

5.社区垃圾精细化治理的实施路径与优化措施

精细化治理理念已经历了提出、发展阶段，它主要是以科学高效、求真务实的治理理念为核心，对其内涵，我国也有不少的学者对其进行了阐述，如“利用更低的成本、更专业的治理手段，实现更优质、更关注细节和更人性化的治理效果”（陆志孟和于立平，2014）、“过程论”（吴新叶，2016）提出了以公民为价值归宿、多元主体能动性为导向、目标实现程度为参照的精细化治理，简而言之，精细化治理就是借助精细的治理设计、高效的科学管理来实现精准、精细的治理目标[10]。目前，在我国此治理理念已归纳与社会管理范畴内。垃圾分类作为社会治理重要的一部分，精细化治理理念对其必不可少。

5.1 社区垃圾精细化治理的实施路径

对于精细化的垃圾分类工作，多维度、多主体的处理方式占据主要地位，即采取多种方法，因地制宜，同时实行参与主体多元化，实现共同治理垃圾分类。此外，我国设立垃圾分类试点城市，通过先试先行、不断探索更有效的城市生活垃圾分类工作，实现对不同的垃圾进行减量化、资源化和无害化的分类治理的目的。

如图2 垃圾精细化治理流程图所示，参与垃圾分类的主体包括政府、社会组织、企业、居民。其中，以政府为主导，协调配合政府内部各部门，指明政策方向的同时要做到统筹协调各级各部门，即保证政策指向明确、基础设施完备、各部门以及社会成员积极配合。此外，在接收到各部门执行过程中遇到的困境时，要及时对政策的实施做出调整。大体运行模式是由政府制定并传达垃圾分类政策，同时安排各部门工作，要求政府各部门以及各部门派出机构配合实施，收集实施过程中存在的问题，及时对政策做出调整[11]。

图2 .社区垃圾精细化治理运行逻辑图

仅靠政府下达命令和采取行政措施是很难实现垃圾分类的正常运行的，因此引入社会力量如企业加入垃圾分类治理的队伍中是必要的。首先，通过政府与企业建立合作，在政府给予合作企业相应的优惠政策的同时该企业也要实行绿色生产，包括杜绝过度包装、不使用有毒、不易降解材料、鼓励企业内部循环使用等，控制作为产品链的控制者的生产者；其次，政府将垃圾的收集、运输、回收、处理、再利用等垃圾治理的各个环节外包给企业，发挥企业的资金、技术、管理等方面的优势；最后，政府扶持企业自身内部实现资源循环利用，提高资源利用率，减少生产成本以及对环境的污染。

非政府组织在深入民众、联系基层方面具有天然的优势，同时它也能了解到居民垃圾分类中所遇到的实际问题，并代表居民向政府反映实际问题。因此，非政府组织不仅能发挥宣传垃圾分类的作用，更重要的是能了解到实际问题，并给予居民解答，满足居民多样化的需求。此外，非政府组织还具有公益性、专业性等特点，因此非政府组织在提供设备、资金、以及专业环保知识方面可以发挥一定作用。它的参与垃圾费分类治理的前期工作以及后期的服务工作[12]。在前期，非政府组织可提供资金、设备、专业知识支持，同时可以承担在基层宣传垃圾分类的工作；在后期负责为居民解决所遇到垃圾分类的实际问题，必要时可代表居民向政府反映。

政策的执行度与政策的贯彻落实相联，而居民对政策的对相应度是检验政策执行的重要指标，因此，保证垃圾分类政策在居民间的宣传质量，切实实现居民参与其中，是我国在实施垃圾分类政策的最后一步，同时也是最重要的一步。对于部分不愿自觉进行垃圾分类的居民，我国也有相应的人性化劝说方法，即采取“带动政策”[13]，通过鼓励区域内居民进行垃圾分类来带动不进行垃圾分类处理的居民，以及通过亲朋好友来对不能自觉进行垃圾分类的居民进行鼓动劝说。以此为运行逻辑，进行垃圾分类。

5.2 社区垃圾精细化治理的优化措施

精细化治理是相对于传统的粗放式的治理理念而言的，解决了存在于粗放式治理方式中的政策、法律法规不健全等问题，以一种更为精细、复杂、全面的治理方式来满足因社会的快速发展而引起的社会治理要求的快速提升，通过科学、合理、高效的治理章，借助专业化、全面化的治理手段，统筹协调社会整体力量，来实现高效的、人性化的治理质量。我国的垃圾分类制度较与国外发达国家仍处于发展初期，其垃圾分类治理的手段与方式还比较单一，除了发展多元的参与主体，借鉴国外成功的垃圾分类制度治理理念也是尤为重要的。

5.2.1 完善垃圾分类制度法律法规，切实落实垃圾分类体系细致化

政府作为垃圾分类的主导者，除了统筹协调政府各职能部门，引入社会力量之外，完善垃圾分类治理的法律法规，强化相关法律监察力量也是其重要职责之一。所分配的治理资金的用途实现“项项”有依据，相关的工作人员配置、结构合理化，贯彻落实垃圾分类治理的每一个环节，实现“环环”有监督，以此来防止治理资金的浪费以及人力资源过剩或人力资源不足等情况。此外，对于垃圾分类后的各类垃圾要做到，每一类垃圾的治理、处理依据都具有针对性，防止不同类别垃圾混合处理，造成垃圾回收利用价值的浪费。另外，完善的法律法规、监督检查体制，让每层级的执行者、社会群体、居民切实感到有法可依。

5.2.2 提高垃圾的循环利用效率

据生态环境部统计数据显示，2017 年，202 个大、中城市中，北京市城市生活垃圾产生量全国第一，达901.8 万吨，占全国生活垃圾总产生量的4.47%，上海、广州分别位居第二、第三，城市生活垃圾产生量分别为899.5 万吨、737.7 万吨，分别占全国生活垃圾总产生量4.45%、3.65%。面对如此之大的垃圾产量，我国的垃圾利用率却始终不高，这使得在企业生产成本高居不下的同时，环境问题、居民健康问题等不断暴露。除此之外，我国生活垃圾的种类多种多样，包括可回收垃圾，有机易污染垃圾，有害垃圾以及其他垃圾等，若仅靠单一的垃圾填埋、垃圾焚烧，不仅危害环境，也会浪费大量的垃圾资源。因此，在绝大多的垃圾分类试点城市中，企业被视为垃圾分类末端处置设施建设的重要主体,其主要目的是依托企业先进的技术和管理方式来提高垃圾分类效率。这源于经济效益与经济规模决定着企业的发展，而影响企业的经济的重要因素就是生产成本，因此，降低生产成本是每个企业所追求的，也是每个企业所要具备的[14]。为此，政府通过给予企业相应的优惠政策和补贴以及指明企业参与垃圾分类制度会实现其生产成本的降低，来鼓励、引入企业的先进的资源再利用技术以及管理制度，最终实现提高开发垃圾资源的效率以及垃圾资源化。这也是我国提高垃圾分类精细化治理中企业参与度和垃圾分类效率的重要措施之一。

5.2.3 落实垃圾分类教育化

由于社会组织的构成人员的社会性与广泛性，能更好地深入社会居民，企业等中；此外，不少的非政府组织具有更为专业的环保专业知识基础，因此，切实发挥非政府组织的群众、专业知识优势。借助非政府组织，加强垃圾分类制度的宣传力度，加大垃圾分类制度教育力量，向居民传授完整的、合理的垃圾分类制度教育，实现垃圾分类制度融入到居民思想中，让居民自觉接受并在其思想中根深蒂固。对于居民进行垃圾分类的相关教育，要从各个年龄层入手，不能仅限于青年人和中年人，尤其要注重提升青少年的垃圾分类意识，毕竟垃圾分类不是一朝一夕就能完成的，因此，要加大在中小学对垃圾危害以及科学处理相关知识的宣传力度，提高垃圾分类意识的持续性，让垃圾分类的知识和意识从小就在人们的心里扎根[15]。

5.2.4 开发居民的号召能力

切实让居民参与到垃圾分类精细化治理的队伍中，提高居民的关于垃圾分类的责任意识，充分发挥居民的联动效应，以此来提高垃圾分类的影响力度。对于政府颁布的垃圾分类政策，是有必要通过强制性的制度设计实现落实，但在具备强制性的同时，人性化的设计也是必不可少的，如“熟人劝说”“周边效应”（吴厚莉，2018），通过鼓励、激励一定区域内居民主动进行垃圾分类，以此来带动、影响不愿意，甚至排斥垃圾分类制度的居民，或对于不能自觉进行垃圾分类的居民，可以通过亲朋好友对其进行鼓动劝说，以此来鼓动其加入垃圾分类的队伍。为垃圾分类的实施赢得更为广泛的群众基础。