水政的重构：以全国水利局为核心的体系（1914—1927）

摘 要 在近代中国社会政治和制度变迁进程中，北洋时期承转延拓的作用十分显然。聚焦水政建构不难发现，北洋政府时期水政在打破传统格局的基础上孕育了新的时代内涵，即以“全国水利局—地方水利分局”为主体，辅之以水利委员会、河工督办等，这与清代“部院——河道总督（巡抚兼管河务）”的组织方法显然是不同的，前者不仅打破了传统三省六部制之惯例，还确立了分科办事的组织原则，使水利行政在纵向与横向建构上得到发展。与中央水利行政重在“破—立”不同，地方水利则主要体现为“变动—沿袭”。这成为国民政府时期水政制度建构和拓展的基石。

关键词 全国水利局，水利分局，水利委员会，督办

中图分类号 K25文献标识码 A文章编号 0457-6241（2021）04-0053-09

我国向设有治水专官，水政①在历代不断发展演变，至清代趋于稳定。水政研究由来已久，古代水政研究较突出，近代水政研究略显薄弱。②谭徐明认为“进入现代水利的标志性事件是1934年‘统一水政。统一水政是中国传统水利行政管理体制的继承与发展”，③但其所言黄河改道之灾难、西风东渐下之技术变革则并非水政变革固有之意。民国水政呈现出独特的历史面相，就北洋政府时期水政而言，专门研究并不突出，多作为区域水利管理研究的附属产品。④虽亦有学者专以水政为研究对象，但均以国民政府时期水利为重要关注点，对北洋时期水政甚少提及，⑤即或论议亦多有片面和偏见，未能反映北洋水政全貌。此外，各项研究中尚有些许歧误。⑥鉴于此，笔者试图通过水利机构的设置与变动、水利经费来源等呈现这一时期水政制度建构的实况。

一、全国水利局及分局之设

郑肇经认为我国水政最早源于“黄帝经土设井，立步治亩”，①水利专官之设则源于舜帝时“伯禹作司空，负平水土之责”。②历代中央水利职官多为司空、都水、水部。③而明清则均于工部下设都水清吏司，以郎中、员外郎总理事务。

北洋政府建立初期水利由農林部（农商部）、内务部管理。1912年第一届内阁成立时共设十部，其中并无专管水利的机关，农林部分设四司（农务司、垦牧司、山林司和水产司），其中农务司负责“水利及耕地整理事项”，农林总长“管理农务、水利、山林畜牧、蚕业、水产、垦殖事务”。④1913年12月22日《修正各部官制通则》颁布，农林部和工商部合为农商部（设置矿政局、农林司、工商司、渔牧司），其中农林司负责“耕地整理及水利事项”及“气候之测验及天灾虫害之预防、善后事项”等。⑤此外，内务部下设之土木司亦管理河堤、海港及其他水道工程事项。

以导淮为契机，始有全国水利局之中央一级水政机构之创设。1913年3月张謇奉令督办导淮事宜，在江苏、安徽分别测量沿湖河平面、淮河支流及干流，并且筹设了导淮总局，随后呈请设立全国水利局。1913年秋冬之际，张謇又联合国务总理熊希龄、内务总长朱启钤再次呈请。究其原因，治淮诚然十分重要，但各省内地及滨江、滨海之处与淮河情状相似且急需疏辟修治者较多，不能过于偏欹;其次，政府责无旁贷，国计民生之所关即政府经营之所及，“水利为农田之命脉，农田之利弊当为全国计，则水利之兴废亦当为全国计”;⑥再次，我国向有设立水利专官之传统，“古之水利皆有专官，川衡泽虞分以区，川涂沟防详其法，明载于经下”。⑦另外，鉴于其他各国办理水务“亦必别立局、署以董治之”，⑧并为常设机关。故而，成立全国水利局既满足急迫之所需，又有利于国计民生之发展。

1913年12月4日国务院议决水利局官制，给予水利局关防、银质总裁官印（初为铜制小印），直隶于国务院，掌理全国水利及沿岸垦辟事务。⑨1914年全国水利局正式成立，张謇为第一任总裁，总理局务、监督指挥所属各员，属于二等特任职。丁宝铨被任命为副总裁，负有协理之责，总裁有事故时副总裁代理其职。1927年7月，“所有全国水利局原有职权及国际关系一切事宜”⑩均由农工部专设水利司办理。

全国水利局总裁、副总裁多是兼职，调动频繁（见表1）。初期总裁、副总裁不乏以农商总长（或次长）职务兼任，这在一定程度上彰显了全国水利局与农商部天然的密切关系;兼职现象在1917年后有所改变。？輥？輯？訛就任期而言，除总裁李国珍外，其余总裁及副总裁人员调动较为频繁。？輥？輰？訛金邦平、常耀奎总裁任期分别约为8个月、7个月。1917年夏局势动荡严重，李盛铎仅兼职17天，张国洤任期14天，副总裁许士熊任期也仅23天。①北洋时期派系斗争激烈，政治力量此消彼长，这直接表现在中央机构人事的任免上。

值得注意的是，全国水利局虽为集中全国水利行政之机关，但并非独揽一切水利事宜，“除河海工程特派专员，但遇事分咨接洽外”，②其余属于在全国水利局范畴，但这些事务应由农商、内务咨会全国水利局协商办理。如河川测验事务中所用各仪器式样、报告表式由内务部、农商部及全国水利局会同制定，各地测验结果必须按月向此两部一局汇报备案。另外，江河水利工程事或由内务部、农商部及全国水利局分派代表讨论，再派专员与地方政府等接洽，1918年顺直水利委员会成立，旨在施测直隶五河并制作治理方案，全国水利局派代表参会。1924年4月，部、局会议明确了导淮委员会由中央主管各部局会同苏、皖、豫的地方长官及公正绅士共同组织，应办理事项仍由全国水利局妥筹办法，随时会商各主管部办理。

除特设全国水利局之外，1915年1月政府通令地方省份设水利分局，因传统惯制和实际情况等影响，地方水利机关之设置颇多差异。水利分局作为“全国水利局之分支”，③是“实行设施之机关”，④局长综理局务，由政事堂饬法制局修正文官职等表时列入荐任资格，由各该巡按使择相当之员，商明全国水利局联衔荐任以重职守。湖北、江苏、安徽、福建等多省的水利分局陆续设立，分局工作由全国水利局派技师切实考察。与直隶、山东、浙江等地不同，很多地方以往并无办理水利的传统，它们的水利机构均肇建于北洋政府时期。另外，尚有些许省份在北洋政府时期始终未成立水利主管机构。如直至1937年，贵州始终未有水利机关，仅建设厅技术室内有水利技正一人，无实际办理事务之成绩。①

水利分局的设置符合国家、社会的需求。湖北水患频繁，时常罹灾，民众兴水利、避水害的要求十分迫切，民国成立后湖北省议会中就曾有人提议在省内设立水利总局、分局以办理水务。1913年末全国水利局官制颁布后，湖北省议会便改议设立水利分局，然而由于经费支绌、局用难筹，只能在省公署内附设水利调查处，后中央责成地方办理水利分局时才将水利调查处顺利改为湖北水利分局。对于新设立之水利分局，时人抱有较大的期望与热情，认为如此便可以兴利除害。湖北省巡按使称“水利分局职务不独与农业一方面，当求日开利源”，②可以将河防、江防统筹考虑。河南省也将传统的河防局改为水利局，时人亦言“合河防、水利两课而兼理之，增款无多而事可兼举”。③总之，赞叹“大兴水利设局办理”为“富强根本”“共和内治第一要政”④者不乏其人。

二、水利委员会与河工督办

（一）水利讨论之准备——水利委员会

鉴于并非所有的省份都具备设置水利分局的能力，本着“宁缺毋濫”“以免縻费”⑤之旨，中央政府责成这些省份先设立水利委员会，其性质为“讨论水利之机关”，⑥待条件成熟时再改设水利分局。水利会由水利总局在考虑地形、财力的基础上咨商各巡按使办理，这为日后推广水利奠定基础。工程实施中遇到问题则由水利委员会（简称“水利会”）负责人与地方县知事会议商讨，会议情形、工程开始及竣事均须由负责人与县知事详报巡按使，再由巡按使向全国水利局备案。1914年12月《各省水利委员会组织条例》公布，至12月22日，全国已有25个水利会。

组织水利会是设局程序及现实之过渡，实践中出现以下四种情况。其一，河南等省先设水利会，后改设水利分局。1915年初由于河南省“水利方始萌芽”、⑦时艰款绌不能立即设分局，故附设水利会于省公署内，数年后豫省兴修河渠五百多处，水利渐有起色，故废会立局。当水利会即将裁撤时，该分局长还于1920年3月26日呈文大总统，提议奖给裁撤各员勋章，以酬劳勋而资激励。新疆情况亦是如此。

与河南省不同的是，直隶水利筹办早、基础好。1915年1月水利分局官制尚未颁布，直隶只能将原有水利组织改组为水利会，待官制颁布后再改设水利分局。1914年直隶省公署曾委派技正黄国璋组织河道勘测处，购置仪器分班测勘，从永定、北运二河至箭杆河、青龙湾减河，1914年10月测量完毕并绘制成图。11月起开始在大清、南运、子牙河段施测，至1915年秋测绘完毕，继而绘制五河汇津之总图，为治河提供依据。不仅如此，直隶省署内组织全省河务筹议处，遴选省内讲求水利、经验丰富的官绅及当下办理河务的人员为议董，并请海河工程局外籍工程司为顾问，以便集思广益。

其二，一省范围内既设置水利分局，又组织水利会。福建水利分局率先成立，1915年4月福建巡按使许世英表示，既然水利会为“水利调查测绘之机关”，①故打算将水利会附设于水利分局内，仍由局长负责一切事物，组织常任委员。福建水利会的常任委员比额定人数多一人，均为义务职，没有薪水。

其三，未设水利分局，附设水利会于省公署，这既遵从中央政府法令，又不过度增加支出。1915年2月中下旬，黑龙江巡按使朱庆兰以黑龙江地广人稀、财力艰难，且正致力于招徕垦户极力开垦为由，表示“水利工程实难遽办”，只能根据条例暂设水利会，附属于巡按使公署，办公经费由公署承担，以备将来从事调查，并公布《黑龙江省水利委员会暂行办法》。②

其四，否认组织水利会之必要。1915年1月26日留任察哈尔都统的何宗莲认为，察哈尔一区地当寒带，气候严冷，土地高亢，水源稀少，实“无水利可言”，仅需开沟渠以利蓄泄、通溪壑以利灌溉而已。③1915年3月13日，云南省按察使称会酌情设置若干名誉顾问，以便随时集会讨论办法。可见，两省不设水利委员会的理由大不相同，前者认定无“水利”可言，后者已有水利分局定夺相关事务，④若再设水利会易导致权责不一、经费短缺。

虽然各地水利会组织各异，但基本遵循了1914年颁布的《各省水利委员会组织条例》，均采用会员制（见表2）。水利会由常任会员和临时会员组成，酌情雇员负责缮写文件。常任会员由1名技正和1至3名技士组成，技正兼职主任员并有指挥督导全会之职权。技正、技士的任免等人事调动须由该省巡按使咨请全国水利局核准备案。临时会员由工程所在地的各县知事及熟悉水道、水利工程的1至3人参加（每个县名额不超过3人），负协助之责，属于名誉职。⑤

为推广水利，水利会的技正、技士须随时调查地方水利、征求水利规划的意见。技正负责组织测量队，测绘全省水道并编制图说，为规划工程做准备，须将施工计划书附带详细图说、工程费概算向巡按使汇报。遇到必要实施的工程亦向巡按使汇报核准，继而由巡按咨请全国水利局备案。

（二）督办之特设

除设水利总（分）局、水利会外，中央政府还任命河工督办，督办或组织工程事宜处，或组织工程局以专司水利。自清至民国出现诸多职能不一的督办，其负责之事涉及政务、税务、盐政、商务等方方面面，河督均负责水利工程的实施，由中央政府任命。清代河道总督负责的各项兴修计划、经费预估均须上报工部、户部审查，继而可以兴工。民国初期受特派令督办、会办江苏运河工程局的张謇、韩国钧须将各项开办事宜呈内务部、财政部及全国水利局查核;河督地位都低于地方最高行政长官。清代河道总督一般有尚书侍郎及都御使的头衔，但“有清一代，两江总督的地位大多要高于河道总督”。⑥北洋政府时期河督地位亦是如此。

尽管如此，两个时代河工督办之间差异甚大。其一，清代中央水政格局定型为“部院——河道总督（巡抚兼管河务）”，河督实则相当于专事黄、运工程实施的部门，⑦此河政体制“是黄河特殊政治地位的体现”。①而北洋政府时期河督是“全国水利局—水利分局”的辅助内容，督办属于特任，不再以黄、运为核心，临时任命，事毕裁撤。1913年导淮总局设于北京，1914年督办广东治河事宜处在广州成立。1917年熊希龄受命督办京畿水灾善后并办理河工，同年9月，孟宪彝被任命督办永定河工事宜，身负对永定、北运河防局长及沿河各县知事的指挥督导权。

北洋时各河工督办处、督办运河工程局大多有自筹经费之法，并不完全依赖中央政府拨款，这是各处河工督办处（局）得以从事测量、制作报告书、计划书的重要因素。以督办江苏运河工程局为例，国库仅拨给其经常及修防等费（财政部按月拨发），治运专款则由工程局自筹，其来源主要是各县亩捐、各税所货厘（该两项均按月征收）、验收煤渣经费、场盐商会缴解归江各坝经费及场运食商引捐五项（直到1926年冬季均是如此）。此外偶有变动，如1921年夏季无场运食商引捐，但有小轮航捐。①1924年冬，除五项经常收入外，该工程局尚有结收各行庄存款息金。②广东治河事宜处经费亦多自筹。1915年北京广东公会所拨大洋2万元，广东巡按史李国钧饬令筹赈处在赈灾余款项下拨发“毫银十万元”，香港八邑公所请广东省官厅“拨回东纸二万元，折合大洋九千一百元”，③合计约11万元。虽然西江测事经费（预估约需16万元港银）短缺，谭学衡也只是向大总统表示“惟有极力节省，务使分毫亦不虚縻，所差款项设法筹措以应所需”，④并未主动请款。

除奉令成立的河工督办处、督办运河工程局等外，亦有省属水利工程局，它们自筹经费、自行任命职员。1914年筹设江北运河工程局成立，隶属于江苏省政府，经费由“旧淮扬徐海各属人民自动附加二分亩捐补助国省款之补给”。⑤此外，1924年成立的山东省建设厅运河工程局费用也是自筹。

张謇自言关注、着手导淮40多年，本希望依赖政府力量发展水利事业，但中央财政实在困窘，因无款接济，淮域测量10年间停顿7次，这使“依赖政府之心逐渐消减”。⑥张謇在南通发展20年多年，水利、交通“未尝依赖政府之维持”。⑦不容忽视的是，各地发展水平不一，沿海与内陆、南方和北方发展情况各异，江苏、广东类省份的经济能力较强，他们所依赖的商业捐税、公会赞助等经费来源，对于其他省份而言则获取难度较大。

四、水政的“破”“立”

近代中国政治、社会的变动是全方位的，这在水政问题上也十分明显。北洋政府时期水政的特点在于：其一，中央水利行政重在“破—立”，即打破了延续千年来中央水利行政以三省六部制为制度框架的惯性，不仅确立了分科办事的组织原则，还使水利行政在纵向、横向上得到发展;地方水利主要体现为“变动—沿袭”，即由一律交行政长官兼职、督导变为中央政府任命、兼职相结合，最大程度地吸纳地方谙熟水务的人员及德高望重的士绅。其二，为国民政府水利事业的发展奠定基础，主要体现在机构的设立及水利专家的持续性培养、发展。

具体而言，三省六部制行政框架中尚书下设工部，工部下设水部，水部下设都水清吏司，以“部”领“司”，分司设职。工部负责工程督导、工款核定、稽查等，“凡河道、海塘、江防、沟渠、水利、桥梁、道路、渡船等工程经费，以及河防官兵俸饷、皇差均在稽核估销之列”，⑧这种建制、功能在隋唐至明清间均得到了较为稳定地承袭。都水官作为执行机构，其设立由来已久。明代都水监并入工部，继而产生了河道总督制。清代将其继承发展，常设河督负责黄、运事务，此外水利事宜多归地方负责（亦有专派户部侍郎、兵部尚书之例）。⑨以“全国水利局—水利分局”为主、辅之以水利委员会、河工督办的组织方法与“部院—河道总督（巡抚兼管河务）”的组织（层次分级）设置截然不同，前者使水利行政更加普遍化、常态化，不在一味地关注黄、运，而是试图将全国各水域纳入统一考量、管理之中，全国水利局颁行河川测验的仪器式样、报告表式，规定各地测验结果按月向内务、农商部及全国水利局备案，这也表示水利监测趋于常态化。

至于地方水政，前后既有沿袭又有变动。民国初期一些省份及地区仍沿袭、借鉴清代地方水利章程及組织方法，如西盟水利总局以清宣统年间垦务总局审定的简章为蓝本制定了《水利章程十条》，在内容、形式上均保留了传统印记。①民国元年宁夏道署兼管水利机构，基层水利组织沿袭前代职能，仅人员名称上有些许变化。②不仅如此，任何时候水利组织、机构都最大程度上调动地方行政力量及谙熟水利之人员。明代布政使掌水利之责，府之同知、通判负水利之责，不定职不定员。清代“以府州县丞倅佐贰董其役，各给以管理水利职衔”，③在同知、通判的指导监督下“各掌汛河堤堰坝闸岁修、抢修以及挑浚淤浅、导引泉流，并江防、海防各工程”。④北洋政府时期水利委员会、工程局等也尽可能吸纳地方官绅。变动之处在于北洋政府时期地方水利并非一味由地方行政长官兼职办理，而是普设专司、分科办事，甚至自筹。

与政治制度的颠覆性更易不同，基于具体事务治理的制度更易的传承性和续接性特征十分明显。就水政建制而言，国民政府水利制度建设和发展更多地以北洋时期的建制为基础。如导淮委员会由国民政府设立，但早在1924年国务院就曾提议导淮事宜由全国水利局主办，辅之以导淮委员会。国民政府所设之扬子江水道整理委员会由扬子江水道讨论委员会改组而来，太湖流域水利委员会由督办苏浙太湖水利工程局改组而来，华北水利委员会由顺直水利委员会改组而来，广东治河委员会由督办广东治河事宜处改组而来。此外，北洋政府时期在水利机构中任职之李仪祉、王季绪、王华棠等水利专家迅速成长，均为近代中国水利事业做出了贡献。

据实而言，北洋水政在近代水利史上具有开创意义，但亦蕴藏诸多问题。其一，全国水利局“职责空洞而无实权”。⑤一些河流被置于不闻不问之境地，京直域内除北运、永定等五大河外，无关者“河务局概不管理，即使此五河之支河亦毫不过问”。⑥与此形成对比的是，职权交错产生的纷扰。1918年4月全国水利局制定测验雨量条例，在中央政府审核前顺直水利委员会已在直隶境内自行筹设雨量测站，“水利行政之前途至多纷扰”。⑦

其二，水利分局中存在贪腐渎职、冗员现象。王占元督鄂时贪食局款，局员俸给及其他一切开支均由其一人领取，表册登记的局员姓名及一切开支都是由王占元一人捏报，时人慨叹“名为水利局，实则局内只有局长一人”。⑧夏仲膺掌湖北时尽管水利分局的调查员已不少于五六十人，他仍安插谋事人员且“每人月给三十元之薪金”。⑨

其三，因受时局、经费等影响水务时断时续，一些水利机构脱离全国水利局督导。湖北水利分局肇建时虽分设3科，但只办理一般水利行政事务，水利工程仍由省长公署之土木股办理;1918年2月湖南因军费所需推行减政，强行停办水利分局;福建水利局经费不敷，设备极其简陋，无法施展工作，技正林恩溥请裁撤，在财政厅的坚持下才得以存续。此外，1923年8月河南省政务会议决议将原河南水利分局改为河南水利局，10月河南水利局正式成立，局长由建设厅委任，不再经全国水利局、河南最高行政长官联衔呈请大总统任命。

要而言之，北洋政府时期水政纷繁的历史面相和时代内涵需要诸多角度的解读，无论是基于制度、思想抑或是水利人物研究，“蜕变与传承”都是其题中固有之意。

【作者简介】焦雨楠，南开大学历史学院博士研究生，主要研究方向为近现代水利史。

【责任编辑：王向阳】