深圳轨道交通投融资模式回顾及再创新探索

2021-02-24龚文平

都市快轨交通 2021年6期

龚文平，田鑫

（港铁轨道交通(深圳)有限公司，深圳 518109）

1 深圳轨道交通进入高质量发展时期

在深圳经济特区建立40周年、深圳全面推进建设中国特色社会主义先行示范区一周年之际，2020年10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020～2025年)》(以下简称《实施方案》)及首批授权事项清单，赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权，支持深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放[1]。作为体现城市高品质、高层次的城市轨道交通，截至2020年底，深圳城市轨道交通网络达411 km，日均客流达621.69万人次，占公交出行的58.74%，深圳轨道交通网络已形成规模效益，也已成为深圳建设先行示范区的重要助力。深圳放眼全球与未来，正在打造高质量发展高地，深圳轨道交通也需要在更高起点、更高层次、更高目标上建设，以诠释建轨道就是建城市，运营轨道就是经营城市的理念[2]。

根据深圳政府相关文件，深圳2020至2025年近期建设的轨道交通(国家铁路、城际铁路、城市轨道、枢纽等)项目投资规模、投资强度巨大，线路长度达823 km，政府资本金需求约2 596亿元，总投资达6 490亿元(按 40%资本金推算)，轨道交通投资压力大、需要再创新投融资模式。

2 深圳创新轨道交通投融资模式的回顾

深圳轨道交通建设经历了一元化、多元化投融资模式的创新变革。“政府主导、市场化运作、多元化投资、可持续发展”成为深圳市积极推进轨道交通投融资体制改革的基本原则[3]。

深圳地铁一期工程(1998～2004)由 1号线首期工程和4号线首期工程组成，线路总长21.6 km，总投资约105亿元，采用一元化投资模式，由政府负责70%资金，企业通过银行贷款筹措30%资金，主要依靠政府直接财政投入。

二期工程及调整工程(2005～2011)包含 1号线续建工程、2号线、3号线、4号线续建工程、5号线，总长155.2 km，总投资约705亿元，市政府探索投融资体制改革，积极引入社会资本，采用了多元化的投融资模式(BOT (build-operate-transter，建设-经营-转让)、BT (build-transter，建设-转让)、市区共建)：4号线二期工程投资60亿元，由港铁公司采用BOT模式投资建设及运营；5号线采用“投融资+设计施工总承包+回报”的BT建设模式[4]；3号线采用市区出资共建，由龙岗区企业负责建设；其他线路由政府财政负责50%的资本金，其余50%的建设资金由企业采用债券、短融、银行贷款等形式进行融资，融资渠道与融资方式呈现多样化。

三期工程及调整工程(2011～2016)包含 6号线(一、二期)、7号线、8号线、9号线(一、二期)、10号线、11号线及2～5号线的延长线路，总长254.7 km，总投资1 537.6亿元，深圳市政府在全国继续采用多元化的投融资模式：7、9、11号线采用BT模式，引入3家市政建筑央企；4号线三期采用代建+委托运营模式；其他线路由政府负责50%资本金和还本付息部分责任。为降低政府出资压力，深圳市积极探索“轨道+物业”发展模式，通过将地铁沿线上盖用地作价出资注入深圳地铁集团，由地铁集团融资开展地铁建设。深圳市2013年5月出台了《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》《深圳市土地使用权作价出资实施流程》和《作价出资合同(范本)》，为土地作价出资制定政策保障。深圳市政府先后为二期、三期工程向深圳地铁集团配置14块上盖物业开发用地，总开发建筑面积约700万m2，土地综合开发收益合计约1 210亿元，可覆盖一、二、三期和三期调整的所有债务资金还本付息的78%[5]。

四期工程及调整工程(2017～2022)包含 6号线支线(一、二期)、12 号线(一、二期)、13 号线(一、二期)、14号线、16号线(一、二期)及3号线四期、7号线二期、8号线三期、11号线二期、20号线一期等线路，总长224.8 km，总投资为2 259亿元[6,7]，市政府积极响应国家关于大力推广PPP (public-private-partnership，政府和社会资本合作)模式的要求，融资模式更加多元化。12、13号线采用PPP模式吸引外资、国企、央企资本参与并以市场化方式投资、建设及运营，其他线路则由政府承担40%～50%的资金，其余资金则由企业发行地方政府专项债券、银行贷款等进行融资。为此，市政府意向再次向深圳地铁集团配置6块上盖开发用地，土地综合开发收益预估约810亿元，基本可以覆盖四期工程资本金。

深圳五期建设规划(2021～2026)征求意见稿中，总体方案为5条线路总长约213.8 km，总投资估算约2625亿元。五期建设规划的投融资模式的思路是推进轨道与土地一体化发展，大力推广PPP模式，以实现轨道交通高质量可持续发展。

3 上盖物业开发是轨道交通投融资再创新的基石

轨道交通上盖物业是指在轨道交通场段/车站范围内的直接整体相连并与轨道交通不可分割的商业、办公、住宅等多层次建筑物。其显著的特征一是在轨道交通设施红线范围内，并直接与整体相连的空间；二是与轨道交通不可分割，须与轨道交通同步规划设计，提前做好预留工程；三是在轨道交通设施上面重新造出一块土地进行物业开发，是土地资源的二次开发利用；四是实现多重收益，即变现地价，实现地价收入，创造开发收益，获取物业和土地的增值收益；五是涵养客流，增加运营收益[8]。

3.1 物理及技术上不可分割

轨道交通与上盖物业在物理层面及技术上从规划设计至施工阶段均不可分割，轨道交通在规划设计阶段就需要考虑上盖物业的接口及预留条件，如上盖物业的平台结构、荷载估算、地基基础和支撑结构(预置工程)；轨道和上盖物业发展的防火分隔；上盖物业机电预留方案等。施工阶段上盖物业的荷载就需要反映在轨道交通的桩柱及平台结构上(如图1所示)。

图1 轨道交通场站与上盖物业的剖面关系Figure 1 Section diagram of the rail transit &railway integrated property

同样，上盖物业在设计和施工阶段，就要与轨道交通业主、设计单位紧密联络，以解决轨道交通上盖物业设计预留、车站设计方案与物业发展的设计构思的接口问题，如设计时需要分析并提交施工阶段对车辆段、车站、轨道换乘线路保护方面的提案；分析并提交详细交通影响评估报告；分析并提交设计及建造的安全评核报告等。

3.2 产权上的同一性使统一实施整体效益最大化

轨道交通与上盖物业产权的同一性是轨道建设与上盖物业统一实施最核心的要素，由于产权的同一性导致整体目标将会高度统一、总体利益高度一致，使得轨道与物业在规划建设上统一、财务上安排灵活、进度上协调推进、管理上统一、协调成本减小、风险管理能力提高，使轨道建设与上盖物业开发整体效益最大化。

轨道交通与上盖物业综合发展模式的精髓是轨道与物业产权的统一，进而轨道交通带来的外延效益通过项目公司开发上盖物业反哺给轨道建设运营。轨道交通的投融资模式再创新需要结合上盖物业综合发展，另外，上盖物业的特性也使其成为轨道交通投融资再创新的基石。

4 深圳再创新轨道交通投融资模式的探索

国务院、国家发展改革委、财政部等部门多次出台导向性政策，鼓励轨道交通进行投融资改革，采用PPP模式引入社会资本，对轨道交通进行综合开发和多元化经营，推动轨道交通建设和城市发展的良性互动机制的逐步形成。

在轨道交通PPP模式和上盖物业开发整合实施方面，国家发展改革委、财政部、国土资源部密集出台文件，允许确定项目投资主体和用地主体环节合并实施，鼓励PPP项目和土地使用权招标工作同步开展。财政部文件提出可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施(财金〔2016〕91号)；国家发展改革委文件提出鼓励项目建设用地涉及土地招拍挂的工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展(发改投资〔2016〕2231号)；国土资源部文件提出通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的，可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施(国土资厅发〔2016〕38号)。

在《实施方案》及首批事项清单中，要求深圳先行先试、引领示范，并支持深圳用好用足经济特区立法权。深圳完全可以将轨道交通 PPP项目与上盖物业开发如何整合实施方面先行先试，探索更新的投融资模式。

4.1 “轨道交通 PPP+上盖物业规划+浮动现金补贴”模式

该模式在PPP模式、上盖用地作价出资的基础上，基于现有法规的框架下，创新的一种投融资模式，其主要内容框架见图2：政府通过公开招标选择优质社会资本，社会资本与政府出资代表组建项目公司，项目公司负责轨道交通的投资、建设及运营，并主导做好轨道上盖物业规划及综合开发方案，提出规划指标及土地出让计划的建议给国土部门，由国土部门按照建议的规划指标及土地出让计划进行招拍挂。政府财政部门全额收取地价，并按照协议确定的溢价浮动比例返还给项目公司，以作为项目公司投资建设运营轨道线路的缺口补贴。

图2 轨道交通+上盖物业规划+浮动现金补贴模式Figure 2 Model of the rail transit+railway integrated property+floating cash subsidy

该模式在2007年4号线二期BOT模式深港双方谈判过程中，已形成一套完整的方案报政府，但由于当时的宏观政策环境要求轨道交通PPP项目不能与土地有任何的关联，故很遗憾该方案未被采纳。

4.1.1 模式的特点和优势

1) 土地综合开发效益最大化。轨道项目公司基于TOD理念做好上盖物业规划，政府按规划方案招拍挂，全额收取最高地价；

2) 轨道PPP项目浮动现金补贴与地价挂钩。政府收取地价后，按照协议所定浮动比例补偿项目公司；项目公司积极性提高，通过上盖物业规划效益最大化获得最优的浮动现金补贴，具备一定的抗风险能力；

3) 符合法律法规。政府公开出售上盖物业开发土地，收取全额地价，符合国家现行土地法规，政府以现金形式补偿项目公司，符合收支两条线原则；

4) PPP项目公司基于轨道沿线TOD规划、客流需求编制上盖物业规划方案、预留轨道与物业接口、上盖物业出让计划，以期获得最大的客流票务收入及最高的浮动现金补贴，关联实现了“轨道+物业”综合发展模式。

4.1.2 模式的操作思路

1) 政府实施机构编制轨道交通PPP项目实施方案时，设定因轨道交通建设带来的部分外延效益支付给项目公司的机制，使项目公司达到合理回报的基本条件；

2) 政府实施机构和国土部门对沿线上盖物业地块进行梳理，并测算PPP项目可行性缺口与上盖物业不同地价起算值、不同补偿标准值的平衡性；

3) PPP项目招标文件中要求社会资本提交初步的上盖物业规划方案，并报可行性缺口、不同地价起算值、不同补偿标准值、补偿总额等补偿标准；

4) 项目实施过程中，项目公司无偿向政府提供沿线上盖物业地块的土地规划、功能分配、建筑布置、小区开发参数、规划指标、土地出让计划等规划设计方案；

5) 政府国土部门采用该规划设计方案并以招拍挂方式出售沿线上盖物业地块，并收取全额地价；

6) 政府财政部门按照 PPP合同中确定的不同地价起算值、不同补偿标准值将溢价部分支付给项目公司。

在目前国家大力鼓励轨道交通采用PPP模式引入社会资本，并对上盖物业进行综合开发的政策环境下，该方案已不存在任何法律政策障碍，PPP项目满足国家的招投标法，上盖物业开发用地拍卖符合土地招拍挂规定，政府收取地价、财政现金补贴PPP项目，符合收支两条线原则，总体优势较为明显。

4.2 “轨道交通PPP与上盖物业开发捆绑招标”模式

重庆市郊铁路璧山至铜梁线工程 PPP项目于2021年2月7日完成招标工作，该PPP项目与土地开发存在间接关联：在该PPP项目预审文件中，明确参与本项目铜梁区相关土地招拍挂中的投标人，在PPP项目技术评分中可以得6.5分，并要求投标人需在投标文件中承诺中标后参与到铜梁区后续 3590土地招拍挂，并签订相关协议，未能按相关协议要求履行责任义务的，处5万元/亩(1亩=666.67 m2)的罚金[9]。在璧铜 PPP项目与土地间接关联的基础上，“轨道交通PPP与上盖物业开发捆绑招标”模式更进一步创新，其主要内容框架见图3。政府实施机构和国土部门联合，评估轨道投资建设运营需求及补贴缺口、捆绑地块地价及综合开发收益，测算整个项目的缺口或盈利情况，然后确定捆绑招标办法，再通过联合公开招标方式选择优质社会资本(基于PPP模式运营期20～30年，优质社会资本以轨道运营商为主，与房地产开发企业组成联合体较好)，社会资本与政府出资代表组建项目公司，项目公司负责轨道交通的投资、建设、运营以及上盖物业开发，政府收取综合地价(测算综合开发收益大于轨道补贴缺口)，或者支付补贴缺口(测算综合开发收益小于轨道补贴缺口)。

图3 轨道交通PPP+上盖物业开发捆绑招标模式Figure 3 Model of the rail transit PPP and railway integrated property joint bidding

4.2.1 模式的特点和优势

1) 轨道与上盖物业整体效益最大化。轨道项目公司进行上盖物业开发，轨道与上盖物业的衔接接口、进度、管理、协调、财务安排、经济效益等趋于最优；

2) 轨道PPP与上盖物业作为同一项目招标。两者捆绑招标，地价款可以抵扣轨道建设成本，减少土地收入中央及地方计提等费用，实现轨道建设运营成本和地价的两者最优组合，政府财政为最大受益方；轨道项目公司通过上盖物业开发获得增值收益反哺轨道建设运营，物业开发又为轨道吸引了恒常客流，项目公司也最大程度获益，政府和企业实现双赢；

3) 不违背法律法规，需要创新招标办法。招投标法、物权法及土地管理法等法规未禁止土地与轨道PPP项目共同招标，且深圳于2012年11月28日采用综合评标法公开招标出让宝安尖岗山A122-0341宗地土地使用权及深圳当代艺术馆与城市规划展览馆项目建设运营管理权，已有土地使用权招标、两项目合并招标的实践案例[10]。

4.2.2 模式的操作思路

1) 政府实施机构和国土部门成立联合工作组，编制轨道交通PPP项目实施方案时，设定因轨道交通建设带来的部分外延效益支付给项目公司的机制，使项目公司达到合理回报的基本条件；

2) 政府实施机构和国土部门对沿线捆绑上盖物业地块进行梳理，并测算PPP项目可行性缺口与捆绑上盖物业地价、综合开发收益的平衡性；

3) 政府制定轨道 PPP项目与上盖物业捆绑招标的管理办法，并在公共资源交易平台进行公开招标，优选一家集轨道交通投资、建设、运营和物业开发的联合体为中标社会资本；

4) 项目公司负责统筹整体轨道与上盖物业的设计、建设、开发及运营管理，同步进行轨道、上盖物业及周边交通配套的设计；

5) 项目公司缴纳综合地价，并进行上盖物业开发，开发收益补偿给轨道建设及运营成本。

4.2.3 目前的障碍及突破建议

1) 地价款抵扣问题。该问题是轨道建设成本抵扣了部分地价，导致综合地价形式上低于单独招拍挂的价格，国土部门及地方财政未能收到对应的地价款，与目前执行的国有土地使用权地价款及出让收支两条线管理相冲突。建议深圳市政府依托先行先试政策，争取获得国家相关主管部门同意，并制定相应办法。

2) 土地增值税问题。由于项目公司缴纳的综合地价较低，导致土地开发增值税额比例偏高，项目公司需要承担非常高的增值税。建议将轨道建设成本作为上盖物业开发配套设施成本费用的一部分，在计算土地增值税时作为扣除项目予以扣除，这需要与税务机关沟通与探讨，并取得其确认。