论应急预案编制与管理的政策过程面向

陶 鹏

[提要]公共政策作为应急预案研究的学科基础之一，能为应急管理研究提供学科对话并促进知识生产。文章以公共政策过程作为增量视角，建构了以应急情境、制度情境以及预案编制与管理过程结构为基本要素的分析框架，归纳出管理理念、政策偏好、组织结构、利益结构以及管理流程规范作为理解应急预案编制与管理过程的核心面向，形成应急预案编制与管理的政策过程认知图景。

一、研究背景

应急预案是人类社会因应风险挑战及危机事件所开展的适应活动，试图利用知识与经验来分析和预测风险灾害危机普遍与本地特性，将政府、社会、市场、家庭、个人等多元主体行为纳入行动规划，在消减风险与损失的目标下构建起结构清晰、功能明确的措施文本。应急预案编制与管理是应急管理工作的关键环节，也是灾害社会科学研究的经典领域，主要从灾害认知、灾变行为、组织结构与功能等层面开展关于应急预案的规范理论生产，相关成果成为推动应急预案建设与优化的重要指导。恩里克·克兰特利(Enrico L. Quarantelli)、拉塞尔·戴恩斯(Russell Dynes)以及加里·克瑞普斯(Grey Kreps)提出预案编制的八项原则[1]，罗纳德·佩瑞(Ronald Perry)和迈克·林达尔(Michael Lindell)提出预案编制的十项原则[2]，大卫·亚历山大(David Alexander)为应急管理研究与实践提供了一种“标准应急预案编制”的十八项原则[3]。

随着中国应急管理体系的更新迭代，应急预案编制与管理的地位不断凸显，与应急管理体制、机制、法制共同构成中国应急管理制度的核心即“一案三制”。“非典”蔓延事件之后，中国应急管理体系建设重点便是推动形成“横向到边，纵向到底”的应急预案体系。虽然在应对灾害危机事件过程中体现出积极作用，但是应急预案的“法律化”发展倾向导致应急预案与应急法规高度同质[4]，应急预案符号化倾向以及不确定性本身共同导致预案实用性和操作性缺失[5]，应急预案也存在具有保持应急行动灵活性、成为应急管理的免责工具的潜功能、反功能[6]。预案功能需要从宏观指导的原则导向到微观操作的实用导向转变，预案编制需要从传统的“自上而下”模版导向到“自下而上”风险导向转变，预案管理需要从封闭孤立的内部规范导向到公开透明的外部评估导向转变[7]。

已有研究从应急管理专业层面回答了应急预案的概念、体系结构、功能设定、编制原则等问题，而应急预案不仅是应急管理的行动指南，更是一项公共政策，将应急管理与公共政策相结合，开展应急预案的公共政策属性研究仍有空间。为此，本文将公共政策过程作为增量视角，考量应急预案与公共政策的系统关联，针对应急预案研究和实践的关键面向开展分析，力图形成对应急预案管理与编制的新理解，期望有助于进一步拓展应急预案的知识体系，从公共政策系统环境层面为系统应急预案编制与管理提供新思路，亦为应急预案研究提供新议题。

二、应急预案与政策过程：一个分析框架

政策过程(policy process)是指政策问题从提上议程、拟定方案、决策、执行和评估直至政策修正或终结的各个阶段总和[8]。关于政策过程的模型划分较多，哈罗德·拉斯韦尔(Harold Lasswell)提出将决策过程分为七个阶段：情报、提议、拟定、合法化、应用、评估、终结[9]。詹姆斯·安德森(James Anderson)则将政策过程的功能活动划分为政策问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策方案的实施、政策的评价[10](P.32)。威廉·邓恩(William Dunn)将政策过程阶段划分为议程建立、政策形成、政策采纳、政策执行、政策评估[11](P.14)。政策过程模型将政策生命周期进行结构划分，进而形成对政策进行宏观过程和局部阶段的把握。如果说政策过程模型是一个规范理论架构，而其各个阶段背后的社会多元建构则是值得考量的关键。本质上，公共政策是一种认知图景(cognitive map)，难以抛开政策所处系统环境的影响[12]，如来自经济压力、偶发事件、资源、政治制度、意识形态、利益相关者、社会价值观以及行政文化等。因此，需要将政策过程与社会过程结合以发现和解决现实问题。

预案编制与管理过程基本涵盖了将风险灾害危机问题纳入议程、拟定预案、审定通过、执行预案、评估预案、修正或终结预案。与公共政策过程所强调的多元建构相似，灾害社会科学所主张的应急预案编制与管理亦应形成多元学科交叉。建立基于公共政策过程的应急预案分析框架则是试图解决应急预案编制与管理的公共政策过程属性问题，将其置于公共政策过程和国家治理情境之下开展分析，同时强调与本地社会情境结合，将改变应急预案知识生产集中于规范理论层面，更利于实现应急预案规范理论与本土实践的结合，以动态过程视角来剖析预案与其所处公共政策系统之间的互动，由此来理解应急预案结构与功能形塑过程中的多元建构特性及影响机理。

图1 应急预案编制与管理的政策过程分析框架

对应公共政策过程的六个阶段，应急预案编制与管理过程被划分为预案编制议程的开启、拟定应急预案、决策通过应急预案并发布相关预案、执行应急预案、评估预案、优化或终结预案。具体而言，第一，应急预案编制议程的开启阶段。该阶段意味着预案编制问题已引起政府重视，通常会自上而下或自下而上地开启政府层面的应急预案编制工作。第二，应急预案的拟定阶段即编制或修订预案以形成预案文本草案。该阶段是后续工作的核心基础，应急预案文本草案拟定需要综合考量预案编制的原则及要求来开展。第三，应急预案的决策与预案发布阶段。该阶段是按照行政决策流程将应急预案合法化和公开化的过程，针对预案涉及的政治、行政以及社会影响等进行综合评估、酝酿与抉择。第四，执行预案阶段。宣传、学习、理解应急预案将有利于应急预案的执行，在常态期不断夯实预案行动基础，在非常态期以预案为基础开展相应工作。第五，评估预案阶段。应急预案使用之后，可以通过各类事件应对、模拟演练来检验预案的现实效能，多元评估主体与方式的纳入有利于多角度评估应急预案质量。第六，优化或终结应急预案阶段。基于预案质量评估结果，针对应急预案编制与管理的问题和流程要求，通过经验学习以开展应急预案的编修调整。

在应急预案编制与管理的基本流程结构之下，制度情境与应急情境共同形塑应急预案运作的基础环境，使得对预案编制与管理过程的理解超越编制流程和应急管理专业领域本身，而将预案编制与管理流程所嵌镶的制度情境以及应急情境相结合，有助于推动全景式应急预案认识的形成。首先，应急预案编制与管理过程的制度情境。广义制度情境涵盖来自文化、习俗、经济、政治、社会等宏观制度要素，在概念操作化层面，有学者将制度情境内容设定为组织结构、利益结构、管理流程、政策偏好。[8]具体地，组织结构侧重于体制架构的纵向与横向层面，利益结构主要为利益相关者的利益格局，管理流程主要为事务处理的基本流程环节，政策偏好则是决策者偏好影响所致的政策选择差异。其次，应急预案编制与管理过程的应急情境。与常态期公共行政或政策运行有所差异，应急管理侧重于风险与灾变情境下的行动，应急预案编制与管理往往呈现出自身特性，主要包括确定性、动态性、可见性、问责性、专业性。具体地，确定性就是指应急场景下受到信息、知识等不确定性条件限制，导致预案编制与管理过程的断裂；动态性则突出应急管理情境下的应急需求突现和动态变化，这将影响应急预案编制与管理过程的稳定性下降；可见性是指在应急管理的风险管理、准备阶段与响应、恢复阶段之间存在政治可见性差异，而这种差异将会影响关于预案编制的认知与使用；问责性则充分体现出应急情境中的决策具有高风险性，在政治压力之下的预案编制与管理被设定为问责的重要文本基础；专业性是在应急预案编制与管理决策中需要吸纳专业力量，而其在应急情境下往往呈现出局限性。

在应急预案编制与管理的不同阶段，皆可能受到来自制度情境和应急情境的不同程度影响，一些要素在某一阶段表现更为显著，而另一些要素在其他阶段表现更为显著。总之，理解预案编制与管理过程不仅需要加强关于编制与管理原则的规范理论思考，还需要将预案过程与制度情境、应急情境相结合，以此带来更具有本地性、情境性的知识生产。

三、应急预案编制与管理：基于政策过程的认知图景

(一)预案编制与管理需要以积极政策过程来消减应急情境反功能

突发事件具有典型的不确定性甚至深度不确定性特征，这给应急管理带来深刻挑战[13]，对于事件发生、演化及影响往往难以掌握充分信息和分析能力，进而导致灾害危机预防与应对呈现被动性。不确定条件下的应急预案编制与管理过程对于预案与外部环境的动态适应要求更高，需要在不断变动的外部环境中捕捉应对规律进行知识更新来开展预案调整，而常态期的突发事件管理还需要克服政治可见性弱的情形。风险管理与应急准备工作难以获得政治重视，同时应急情境中的问责特性也使得政治行政系统对于风险存在厌恶甚至规避情形。应急环境从根本上挑战了应急预案的理性根基，一旦出现预案难以覆盖或未关注到的灾难情景，则可能滋生对应急预案功能的矮化、弱化、虚化等判断，导致应急预案“无用论”泛滥。作为公共政策过程中的应急预案编制与管理需要建构起主动积极的管理意识，力图通过积极政策过程来消减应急情境中的消极影响。

客观认识应急预案的可能与可为，形成应急预案编制与管理的合理定位。在承认风险与危机演化的不确定性前提下，坚持主动思维和整体意识，树立风险灾害危机的可管理认知，力图通过常态期准备来消减各类风险。预案乃战略而非战术，不可能对每一种危险源作出详尽管理安排。客观认识到各类风险现实，突出以消减脆弱性、增进韧性为基础的应急预案编制思维，防止将预案模糊化、象征化、空心化处理，积极通过已有经验的积累和未来可能的灾害危机应对规律捕捉，并将其制度化为应急预案。针对常规化(routinized)事件导向的应急预案编制，要做到分工明确、精准高效，提高应急预案的可靠性；而针对非常规(extraordinary)事件导向的预案编制则需要在有限知识和信息条件下开展预案编制，力图做到规范标准与自发弹性之间的平衡。在应急预案编制与管理过程中，以主动全面管理思维开启应急预案编制议程，并能客观认识预案功能的有限性和必要性。

以动态适应性能力为导向的应急预案建设。灾害危机环境的不确定性决定了应急管理工作需要动态回应各类需求，应急预案是相关主体透过结构与功能调整以适应灾害危机而又呈现出不断发展的动态过程特质。灾害危机的动态性特征导致应急预案存有迟滞可能，一方面是传统风险与灾害危机事件，在熟悉的情景中总会有陌生的特征出现；另一方面是“黑天鹅”式灾害危机事件的出现，使得人们在深度不确定性条件下进行决策与行动。这两类情形都会对预案的及时动态调整提出要求。应急预案本身的制度化、程序化建设导向也会固化整体系统和应急管理者的应变思维，形成相对固定的组织关系形态从而弱化对外部组织环境的适应力。应急预案编制过程中要区分预案文本和预案编制的差异，前者强调的是预案文本即结果本身，而后者强调预案编制的过程与结果，需要在动态环境中不断调整和适应内外部变化，及时更新和改进应急预案。在我国应急预案管理过程之中，具有持续性的预案编制与更新将具有重要意义，它是提升综合应急管理能力的基本工具。

(二)应急预案编制议程的开启是以优先性竞争为前提

开启预案编制议程作为常态期应急管理的重要基础，不是每一项突发事件风险都可能被政治行政系统所关注到，作为公共政策过程，应急预案编制存在着议题优先性竞争。

应急预案议程的开启与外部、内部议题之间存在优先性竞争。从应急预案编制议程的外部议题优先性竞争来看，当突发事件导致社会功能与秩序中断时，应急管理相对容易获得议题优先性竞争优势，政府将投入更多资源并表现出行动协调力。但是在突发事件出现之前的常态期应急管理工作的政治可见度有限，应急管理与公共管理其他议题(如发展议题)之间的优先性竞争则相对复杂。应急预案编制与管理需要对风险管理、应急响应等核心议题进行事前规划，如应急管理议题在公共政策系统中缺少足够的优先性，应急预案编制与管理则会因政治重视不充分而陷入被动和迟滞，从而不利于应急预案体系的建设。此外，从应急预案编制与管理内部议题优先性竞争看，应急管理作为一个非常态行政管理，其内部诸多议题之间亦存在着优先性竞争，例如风险管理阶段，在应急预案编制与管理过程中需要考量哪些风险应当被识别、评估和管理，风险的排序与选择过程显示出风险管理优先性竞争，与此同时，应急预案编制与管理更多聚焦于风险管理还是应急响应工作则也体现政府对于应急管理不同阶段的优先性考量。应急预案编制与管理本质上是决策者对安全议题的聚焦和权威分配，内外部议题优先性竞争将直接影响应急预案建设导向和质量。

(三)应急预案编制与管理需要协调各方利益结构

政府应急预案是基于有效应对灾害危机目标的多部门协调行动计划，应急预案编制过程将涉及到不同政府部门之间的职责分工。随着政府应急管理体系的规范化程度提升，应急预案愈发成为评价政府及其部门应急管理行为的基础，从而引致应急预案中的不同层面主体利益影响及博弈。恰如公共选择理论所强调的利益相关者在政策制定中追求自我利益，应急预案制定牵涉多部门参与，应急管理中的协调者、主责者、支持者以及规制对象在应急预案中的利益考量及行为将会深刻影响应急预案质量。

应急管理不同阶段所面临的利益复杂性引致应急预案编制与管理的利益协调需要。从公共选择和利益博弈角度出发，如果将应急预案编制与管理分为灾前与灾后两个阶段，可以看出灾前阶段的利益相关者较大可能考量风险管理责任的规避，因为风险管理本身面临着不确定性挑战，专业知识、能力本身存在着短板，风险管理的绩效较难在政治激励层面兑现；同时，承担风险管理的责任将带来部门和政治系统的压力，这些都会降低部门参与风险管理的动机。显然，在应急预案中关于风险管理阶段的结构与功能设计难度相对更高，利益复杂性在其中扮演着重要角色。与之形成对比的是，在应急预案中关于应急响应阶段的内容由于责任和分工相对确定，同时危机出现容易引起社会与政治压力，相关职能部门更加重视自身在预案中的定位和功能，甚至可能出现争功导向的主动参与。而此情境下的预案编制则更应明确基本功能，从而建立起明确的结构体系。当然，避责与争功也有可能同时发生在同一政府部门，导致在风险管理中可能减少和避免本部门的涉入，以减少风险管理责任，在应急响应阶段各部门尽可能展现部门资源和能力，从而获得内外部积极认可。

以高位推动、综合协同来协调各方利益保障应急预案实效性。在应急预案编制与管理过程中，可能出现部门之间由于应急管理责权利的分歧而导致应急预案难以在部门操作细节层面进行更优建构。针对风险管理阶段的预案编制过程，需要从政治与行政系统高位推动地方政府或部门的风险管理责任体系建设，在风险管理中合理应用政治激励工具。单一部门在应急预案编制中需要充分利用高位推动势能，综合协调多部门开展风险管理工作，并将相关责、权、运行过程等制度化到应急预案之中。此外，开展预案编制过程需要充分开展部门调研和协商，以此避免部门之间因推诿避责所引致的应急预案功能失灵，同时也要形成以公共利益为基础且具有弹性空间的应急管理合作。

(四)应急预案编制与管理需要与组织结构形成有机嵌入

应急预案作为各类组织应对灾害危机的行动方案，形成匹配组织结构特性的应急预案是提升预案效能的基本方式。其一，应急预案的组织结构设计需要与府际分工相结合。不同层级应急预案应当能够体现出本层级政府在应急管理中的职能定位，有必要通过应急预案编制来减少府际之间的应急职能冲突。应急预案体系应当体现行政体系的差异性，顶层预案注重指导原则，地方预案注重基础工作。灾害危机所造成的影响首先是本地性的，不同层级政府在应急管理中的角色与分工不同，地方预案尤其是基层应急预案应当注重资源和能力分析以及执行能力建设。一旦不同层级政府应急预案职责混淆、分工不明，将导致应急管理失去其组织协同基础，纠正和解决这类矛盾和问题需要通过有效的应急预案管理。其二，应急预案的组织结构需要与党政分工相结合。中国情境之下的党政分工结构导致公共事务治理中的政治与行政关系的处理变得至关重要，应急预案编制与管理也应当体现出党政分工的基础结构及其衍生功能，应吸纳到预案结构之中。其三，应急预案的组织结构需要与社会主体参与相结合。在多元组织构成的社会系统中，政府、市场、社会、家庭存在应急功能差异，需要回应复杂组织结构以保障应急预案编制与管理的社会性。应急预案中还需要充分考虑纳入政府之外的市场、社会、家庭等组织，理顺主体间应急管理关系，推动应急预案编制与管理中的多元组织参与，增强应急预案与社会系统多元组织关系之间的互动。

(五)应急预案编制与管理要以流程规范为前提

应急预案编制与管理以流程规范为基础，其结构与功能应面向应急管理全周期并且朝向风险管理领域延展。灾害危机的衍生和影响在偶然性中存在着必然，灾害动力学强调危机生成演进存在着客观过程性。一般认为，灾害管理周期包含风险管理、准备、响应以及恢复阶段在内的基本过程，应急预案编制与管理往往被视为应急准备的重要内容，而应急管理的周期过程特性要求应急预案并非仅关注于事后响应和恢复，而应当聚焦于事前的各项风险分析和准备。朝向全周期的应急管理工作亦对应急预案的配套建设提出更高要求。应急预案不断适应全周期管理需要，逐渐向风险管理阶段延伸甚至将风险评估与风险消减、应急响应措施等建立起系统关联，总体上应急预案的不断进化也将应急管理准备工作从单一响应面向朝向多元协同面向发展。在现实语境之下，应急预案被简化应急响应处置预案(emergency response plan)，而风险管理工作在应急预案中的体量与其在政治系统中的重要地位不相匹配。风险管理或减缓预案的探索将有助于形成更具综合化的应急预案体系，使得应急预案真正从全周期角度提升应急管理效能。但是风险管理或减缓类预案(mitigation plan)目前尚未在预案体系中赋予明确定位，风险分析和评价工作在专项和部门等预案中已经有了要求，只是在现实执行中缺少统筹指导和具体标准。本质上，朝向风险管理的预案更具有发展规划的性质，其制定难度显著大于应急响应和恢复层面；后者响应范围、组织类别、功能需要处于一定范围内，而前者则需要更多非应急部门的参与以推进风险消减。

应急预案编制与管理应建成更具系统整合性的规范流程。应急预案编制与管理作为一项基础管理工作，处于行政或管理环境中的应急预案编制与管理便具备基本管理属性。应急预案所针对的管理对象或事务具有一定复杂性，因此协同行政是应急预案编制的基本方式，一旦应急预案编制与管理被最小化为单部门的编制过程，则将与协同行政过程相违背，也缺少行政流程规范性。流程规范除了在事前预案编制阶段体现之外，更应当系统地体现在事中、事后的全过程，在共管理维度上考量其基本过程和效能。同时，应急预案编制与管理应当强调事前事中事后的全过程，从决策执行到监督的全过程来评价应急预案相关工作，便意味着应急预案编制与管理需要在公共管理维度上考量其基本过程和结果效益问题。应急预案设定了物流运输、沟通、救援、医疗、物资能源、恢复重建等功能，而实现这些应急管理功能则依靠的是政府与社会投入，需要集中做好资源需求分析和调查工作，确保预案所设定的应急管理功能在政策执行中得以实现。应急预案编制与管理的核心目标是提升应急管理能力，改善突发事件应对效果，也需要对现实效果形成客观评价。

四、结论与讨论

依循政策过程的基本结构及功能，应急预案编制与管理被进一步结构化为议程开启、拟定草案、决策发布、执行预案、评估预案、优化或终结预案，在以不确定性、动态性、可见性、专业性所构成的应急情境以及以组织结构、政策偏好、管理流程和利益结构所构成的制度情境的双重影响之下，应急预案编制与管理的不同阶段呈现出基于公共政策过程面向的认知图景。具体地，应急预案编制与管理需要通过将积极管理理念注入政策过程，建立起积极应急管理观念，以此来消减应急情境引致的反功能性，科学合理的应急预案功能定位以及朝向动态适应能力的预案编制与管理导向是积极政策过程的集中体现。应急预案编制议程受到政策偏好的影响，决策者将直接影响着预案编制与管理的导向，应急预案编制议程的开启需要与外部公共政策议题以及内部应急管理议题之间进行优先性竞争，应急预案编制议程的开启是受到多元主体建构之结果。应急管理不同阶段所面临的利益复杂性引致应急预案编制与管理的利益协调需要，风险管理阶段的避责导向以及响应阶段的争功导向，共同形塑了应急预案编制与管理所面临的复杂利益结构特点，高位推动、综合协同以确保责任、容错等机制的落实是保障应急预案有效性的政策工具。应急预案编制与管理还应当与政府府际组织结构相适应，防止出现政治-行政现实与预案文本相冲突的情境，而预案社会性则强调了政府、市场、社会、家庭等多元组织构成的社会系统关系下的关系互嵌。应急预案编制与管理还应当充分考量流程规范建设的重要性，应当聚焦应急管理周期过程中的结构与功能设计，并着力朝向风险管理领域延展应急预案，还应立足于决策执行到监督的全流程，在执行与监督反馈层面对应急预案效能发挥进行客观评价。

当应急预案编制与管理与公共政策过程建立起关联之后，关于应急预案的研究便有了应急管理专业领域与公共管理主流领域相对话交融的可能。应急预案编制与管理可以成为公共政策过程研究的重要议题，而公共政策过程视角也成为理解和优化应急预案编制与管理的基础面向。就后者而言，例如应急预案编制的行政原则、制度情境中各要素影响应急预案编制与管理过程的具体作用机制等研究议题将进一步深化应急预案编制与管理研究，也能为应急预案编制与管理实践提供理论建构与政策指导。