“不得新建单家独院式住宅”仅限城镇建设用地——解读《关于做好我区农村村民住宅建设合理用地保障工作的通知》

＜＜＜莫萍/摄

2020年11月27日，广西自然资源厅、广西农业农村厅联合印发《关于做好我区农村村民住宅建设合理用地保障工作的通知》（以下简称《通知》），明确广西分类保障农村村民住宅建设合理用地。随后，有部分媒体解读称“广西的农村不得新建单家独院式住宅”。对此，广西自然资源厅回应，“不得新建单家独院式住宅”的范围仅针对城镇建设用地范围内（如城中村等），并不包括城镇以外的农村地区。

一、《通知》出台的背景

当前，农村乱占耕地建房问题突出，农村村民住宅建设用地保障政策不健全，缺少规划、用地审批周期长、农户难以落实耕地占补平衡、用地指标被挤占挪用、各部门政策不衔接等问题亟待解决。针对上述问题，2020年7月，自然资源部和农业农村部联合印发了《自然资源部 农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔2020〕128号），从5个方面提出了保障农村村民合理建房需求的政策，并要求各地制定实施细则。

为贯彻落实党中央决策部署，结合农房建设管控需要和土地利用实际情况，广西自然资源、农业农村主管部门开始着手制订相关实施细则。

2020年11月27日，经自治区人民政府同意，广西自然资源厅、广西农业农村厅联合印发了《通知》。

二、保障农村村民住宅建设合理用地的具体措施

《通知》根据自然资发〔2020〕128号文有关内容，结合广西实际，进一步提出了细化落实措施，共包含9个方面的内容：

（一）严格落实“一户一宅”政策

按照国家文件精神，进一步强调了“严格落实‘一户一宅’要求，注意分户的合理性，做好与户籍管理的衔接，不得设立互为前置的申请条件”。同时，依据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》及《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法的通知》（桂政发〔2013〕18号）中的有关要求，强调了“农村宅基地面积应符合平原地区和城市郊区每户不得超过100平方米，丘陵地区、山区每户不得超过150平方米的上限”的标准。

（二）引导村民合理选址

根据广西当前农村建设无序、散乱的情况，《通知》特别强调了农村村民住宅建设用地要符合现行土地利用总体规划或国土空间规划和村庄规划，应充分利用存量土地、少占或不占耕地、不占用永久基本农田及生态保护红线，节约集约用地，符合地质安全、防洪排涝等安全防控要求。

（三）全额保障计划指标

为确保农村村民住宅建设用地指标足额保障，《通知》按照国家土地利用计划管理的要求，提出了“自治区单列各设区市农村村民住宅建设用地计划指标，且不低于设区市新增建设用地计划指标总量的5%，专项保障农村村民住宅建设用地”的措施。同时，延续农村村民住宅建设用地指标核销制，提高用地保障效率，明确“当年单列指标不足的，由自治区汇总后报自然资源部追加或预支下一年度计划指标予以全部保障”。

（四）落实建新拆旧要求

按照国家和自治区农房建设管控和土地节约集约利用的要求，农村村民住宅建设应优先使用农村闲置建设用地，经批准易地建造住宅的，应严格按照“建新拆旧”要求，将原宅基地交还村集体。实施拆旧复垦腾退的建设用地指标优先保障本村村民住宅建设的合理用地需求。

（五）加强规划保障

在县级、乡镇级国土空间规划和村庄规划中，要为农村村民住宅建设用地预留空间，有条件、有需求的地方按照“一村一图一表一则”的要求加快编制村庄规划。各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，优先供农村村民住宅建设用地申请使用，规划审批时落地机动指标并更新数据库。同时对不涉及占用永久基本农田、生态保护红线或符合生态保护红线管控规则、不在禁止建设区，符合“一户一宅”和土地使用标准的，可调整修改规划。

（六）实施分类管控

对已编制“多规合一”村庄和未编制“多规合一”村庄规划的村庄实行分类管控。已编制“多规合一”村庄规划的，严格依据村庄规划实施管理；未编制“多规合一”村庄规划的，可依据县级制定的农房建设规划管控办法或村庄规划设计通则，并与新的国土空间规划和村庄规划做好衔接，作为核发乡村建设规划许可的依据。

对城镇规划用地边界范围内，已列入近期城市更新计划的村庄和未列入近期城市更新计划的村庄实行分类管控。已列入近期城市更新计划的村庄应与更新方案相衔接，统筹解决村民住宅需求，不得新增农村村民住宅用地；未列入近期城市更新计划的村庄，应充分利用现有存量建设用地，主要通过建设公寓式住宅或联排式住宅解决新增分户住房要求，不得新建单家独院式住宅。

（七）下放审批权限

按照规定，涉及农用地转用的由县级人民政府审批。同时，《通知》对县级、乡镇级人民政府在农村宅基地管理中涉及的宅基地审批备案、农转用审批以及便民服务等工作提出了要求。

（八）压实耕地占补责任

对农村村民住宅建设占用耕地的，市、县人民政府承担耕地占补平衡主体责任，由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门通过储备补充耕地指标、实施土地综合整治和高标准农田建设等多种补充耕地途径统筹落实耕地占补平衡，耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费由市县财政负担，不得向农村村民收取。县域范围确实无法落实耕地占补平衡的，可按规定在市域或自治区范围内申请落实。

（九）严格执法监察

各市、县要严格贯彻落实《自然资源部 农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》（自然资发〔2020〕127号），切实加强执法监察，完善土地执法监管体制机制，坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为。对新增违法违规行为，以“零容忍”的态度依法严肃处理，做到“发现、早制止、严查处”，坚决守住耕地保护红线。

三、分类保障农村村民住宅建设合理用地

针对广西农村村民住宅建设情况多样、实施管理条件差别大的情况，为因地制宜、实事求是做好农村规划管控工作，《通知》提出对农村村民住宅建设用地实行分类保障：即在城镇建设用地范围外的农村地区，已编制“多规合一”村庄规划的，严格依据村庄规划实施管理。未编制“多规合一”村庄规划的，可依据县级制定的农房建设规划管控办法或村庄规划设计通则，并与新的国土空间规划和村庄规划做好衔接，通过办理乡村建设规划许可证，保障农村村民住宅建设合理用地。

而在城镇建设用地范围内（如城中村等），人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，采用不同措施分类保障农村村民建房，实现“户有所居”：已列入近期城市更新计划的村庄，应与更新方案相衔接，统筹解决村民住宅需求，不得新增农村村民住宅用地；未列入近期城市更新计划的村庄，应充分利用现有存量建设用地，通过建设公寓式住宅或联排式住宅解决新增分户住房要求，不得新建单家独院式住宅。

需要特别说明的是，《通知》中提及的“不得新建单家独院式住宅”的范围仅针对城镇建设用地范围内（如城中村等），并不包括城镇以外的农村地区。在城镇建设用地范围外的农村地区，不占或少占耕地、不涉及永久基本农田与生态保护红线、满足安全要求，符合“一户一宅”和土地使用标准的，可按规定新建单家独院式住宅。

还应注意的是，《通知》明确农村村民住宅应严格落实“一户一宅”要求，宅基地面积应符合平原地区和城市郊区每户不得超过100平方米，丘陵地区、山区每户不得超过150平方米的上限。此外，农村村民住宅建设用地要符合现行土地利用总体规划或国土空间规划和村庄规划，应充分利用存量土地、少占或不占耕地、不占用永久基本农田、不占用生态保护红线或符合生态保护红线管控规则，节约集约用地，符合地质安全、防洪排涝等安全防控要求。同时，农村村民住宅建设应优先使用农村闲置建设用地，经批准易地建造住宅的，应严格按照“建新拆旧”要求，将原宅基地交还村集体。

（范雁阳整理）