我国粮食政策的演变历程、内在逻辑及优化建议——基于粮食增产与粮农增收双重目标的视角

袁 慧

一、 引言

粮食是人们赖以生存的物质基础，保障粮食供应是维系社会稳定与国家发展的基本要求。然而，近年来国内粮食市场低迷，粮价持续走低，且粮食的库存量、进口量和消费量均维持在较高水平，对国家粮食政策体系的有效运转产生了一定的负面影响。尤其是受新冠肺炎疫情的影响，粮食安全问题再度引起了社会各界的广泛关注。新中国成立以来，我国政府积极审慎地制定并实行了一系列粮食政策，以保障国家粮食安全和粮农收入，而受粮食市场价格波动的影响，粮食增产和粮农增收二者之间难以协同。随着种粮成本的不断攀升，从事粮食种植的利润空间被进一步压缩，农民愈发难以依靠种粮来实现收入增加，导致部分农民选择从事非农生产维系生计，从而造成主要农产品供应短缺，最终影响农村经济社会的稳定发展。因此，如何妥善协调粮食增产与粮农增收这一对矛盾性目标，对进一步完善中国粮食政策体系以及保障国家粮食安全具有重要意义。

粮食政策是“三农”问题研究中的重要领域之一，国内学者对此进行了广泛研究，可大致分为两种研究进路：一是从粮食政策演进过程的角度，对粮食补贴政策(1)杨芷晴,孔东民.我国农业补贴政策变迁、效应评估与制度优化[J].改革,2020(10):114-127.、购销政策(2)钱煜昊,曹宝明,武舜臣.中国粮食购销体制演变历程分析(1949—2019)——基于制度变迁中的主体权责转移视角[J].中国农村观察,2019(4):2-17.、财政政策(3)赵和楠,侯石安.新中国70年粮食安全财政保障政策变迁与取向观察[J].改革,2019(11):15-24.、农业支持保护制度(4)张天佐,郭永田,杨洁梅.基于价格支持和补贴导向的农业支持保护制度改革回顾与展望[J].农业经济问题,2018(11):4-10.、储备制度(5)秦中春.完善我国粮食储备管理制度[J].重庆理工大学学报(社会科学),2010(7):1-7.等进行梳理和总结；二是从粮食政策实施效果的角度，对最低收购价(6)童馨乐,胡迪,杨向阳.粮食最低收购价政策效应评估——以小麦为例[J].农业经济问题,2019(9):85-95.、目标价格补贴(7)张杰,杜珉.新疆棉花目标价格补贴实施效果调查研究[J].农业经济问题,2016(2):9-16.、收入保险(8)庹国柱,朱俊生.论收入保险对完善农产品价格形成机制改革的重要性[J].保险研究,2016(6):3-11.、临时收储(9)蔡颖萍,杜志雄.玉米临时收储政策调整对家庭农场土地流转租金的影响分析[J].中国农村观察,2020(3):114-129.等具体政策工具的实施效果进行实证分析。已有研究多侧重于某一时间节点的政策或从不同角度对某一政策进行评价，鲜有系统地梳理我国粮食政策，也未剖析阐明粮食增产和粮农增收之间的内在逻辑。因此，本文尝试从粮食增产与粮农增收的双重目标视角，梳理自新中国成立以来各历史阶段下的粮食政策演变历程，厘清我国粮食政策双重目标的内在逻辑，进而提出完善我国粮食政策的建议，以期为政府优化粮食政策提供参考借鉴。

二、 新中国成立以来我国粮食政策的演变历程

自新中国成立以来，我国粮食政策历经了多次调整演变，凸显出鲜明的政府主导型制度变迁色彩。从粮食增产和粮农增收双重目标视角审视政策演变历程，粮食供给短缺阶段的政策以粮食增产为主要目标，而供给充足阶段的政策则以防止减产、促进粮农增收为主要目标。据此，本文将我国粮食政策的演变历程分为以下四个阶段：

(一) 以粮食增产为导向的自由购销和统购统销时期(1949—1978年)

新中国成立初期，我国经历了短暂的粮食自由购销时期。然而，长期战争严重破坏了农业生产力，粮食产量不高，加之工业化建设使得城镇人口急剧增长，国民对粮食产品的需求迅速增加，导致国内粮食供不应求问题日趋严重。为缓解粮食供需矛盾，1953年10月16日，中共中央通过《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，计划对城市、农村的缺粮人民进行供应，国家对粮食市场进行管控，中央、地方分工负责。11月19日，政务院下达《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，要求生产粮食的农民按照国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量将余粮售给国家。1955年，国务院进一步出台《农村粮食统购统销暂行办法》，实行“定产、定购、定销”。十一届三中全会审议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》对粮食购销管理予以适度松绑，要求在粮食供给相对充足的情况下逐渐提高粮食统购价、降低统购数量。统购统销的粮食政策虽在一定程度上抑制了投机行为，起到了稳定粮价、平衡供需的作用，总体符合当时国家经济发展的大局需求，但在一定程度上损害了农民的利益(10)何志瑾.粮食制度改革和宏观调控等时代大背景下粮食行业的生存与发展探析[J].粮食科技与经济,2018(12):42-44.，导致农民种粮积极性不高，拉低了粮食生产效率。

(二) 以粮农增产和粮农增收为导向的双轨制时期(1979—1997年)

随着家庭联产承包责任制的推行，粮农生产积极性不断提高，粮食长期供应紧缺的局面得以扭转。据国家统计局数据显示，1984年我国粮食总产量达40 731万吨，较1978年增长了33.65%。然而，改革开放以来，城市化进程的不断加快为城乡人口流动提供了有利条件，大量农民工快速涌入城市。一方面，从事粮食生产的劳动力不足成为广大农村普遍面临的现实问题，粮食生产主体力量的削弱制约了粮食增产。

另一方面，不断攀升的种粮成本压缩了农民的利润空间，降低了粮农的生产积极性。与此同时，城镇化进程的推进也导致粮食需求大幅增长，“购销倒挂”的粮食政策进一步加大了国家财政压力。为缓解财政负担、保障粮食供应，1985年1月1日中共中央、国务院发布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》明确指出，粮食、棉花取消统购，改为合同定购；定购以外的粮食可以自由上市。自此，我国的粮食政策调整为在农户家庭经营的基础上，实行存有差别但又相互作用的资源配置方式，即购销“双轨制”。政府通过实施合同定购、市场收购等举措，大幅提高粮食收购价格，实现购销同价，进而调动起粮农生产的积极性，促进了粮食产量和粮农收入的双提升。

在购销“双轨制”后期，国家调低了粮食增产部分的征购价格，农民种粮的积极性下降，1985年至1988年间的粮食产量持续下滑便是其印证。在此背景下，为提高粮农种粮的积极性，国务院于1990年发文要求建立国家专项粮食储备制度，以调节粮食市场供应，平抑粮价波动。在政策利好的刺激下，1990年至1993年间粮食产量得到了大幅增长。同期，在经济高速增长、货币投放量增加、工资改革等多项因素的共同作用下，国家出现了高通胀现象。为了抑制作为“万价之基” 的粮价疯涨，国家再次恢复定购制度，并于1996年提高粮食定购价格，有效调动了粮农积极性，粮食供给形势得到好转。总体来看，这一阶段粮食政策促进了粮食增产，稳定了居民粮食供应，提高了粮农收入。

(三) 以粮农增收为导向的购销市场化改革时期(1998—2003年)

由于粮食收购价限制，粮食购销价格再次出现倒挂现象。此时的粮食政策改革面临着双重困难：既要保护农民利益，维持农民种粮积极性，防止粮食减产，又要减轻国家财政负担。

为此，国务院于1998年提出了“三项政策、一项改革”，其主要措施是粮食收储企业以保护价收购农民手中余粮，以高于收购价的价格实行顺价销售，敞开粮食购销企业对农民余粮的收购，并进行国有粮食企业改革。“三项政策、一项改革”较好地体现了粮农增收的政策目标，但就其实际执行而言并没有达到预期效果。从1998年开始，连续5年粮食减产，粮食总产量一度跌至2003年的43 069.5万吨，对国家粮食安全构成了一定威胁。此阶段的粮食购销市场化改革虽然未能取得显著效果，但探索建立的粮食储备制度为后续的粮食政策改革奠定了重要基础。

(四) 以粮食增产和粮农增收为导向的支持保护政策完善时期(2004年至今)

2004年以后，为实现粮农收入和粮食产量双向提升，我国开始了新一轮粮食政策的改革探索。2005年，中共中央、国务院决定实行粮食流通体制改革，全面取消农业税，并对粮农进行直接补贴，而在此之前多以在流通环节的间接形式补贴粮农生产成本。不仅如此，为防止“谷贱伤农”的影响，国家相继于2004年和2007年在粮食主产区实行粮食最低收购价和临时收储政策，但由于国外规模化经营能降低粮食生产成本，使得国际粮价更具竞争力，加之国内粮食收购价和农业补贴政策相继收紧，高库存、高进口、高产量的“三高”问题逐渐显现。为此，国家相继于2014年和2016年在东北三省与内蒙古地区实行大豆目标价格补贴试点，并且建立了有利于玉米生产者的补贴制度。同时为增加粮农收入，防止粮食减产，政府在这一时期不断改革粮食补贴制度，并加大农业基础设施和农业科技投入。总体来看，上述改革措施的实施有效协调了粮农增收和粮食增产间的关系，尤其是粮食直接补贴制度的建立，既提高了种粮农民的收入，又保证了粮食产量的增加，有效保障了国家粮食安全。

综上所述，从新中国成立初期至今，我国粮食生产水平、粮农收入水平与粮食政策体系三者间密切相关、互为影响，我国粮食政策的演变历程以及各阶段的特征概括如下页表1所示。就本质来说，我国的粮食政策演变历程是刺激粮食产量从低到高、实现粮农收入从低到高的过程，是先保证温饱，到农民收入提高，再到实现全面小康的过程。

表1 我国粮食政策演变历程的阶段特征

三、 双重目标视角下我国粮食政策演变的内在逻辑

新中国成立以来，我国粮食政策始终处于不断调整和演变的过程中。在不同时期，我国粮食政策的目标侧重及措施手段有所差异，一定程度上反映出不同时期粮农收入与粮食生产的关系。粮食增产与粮农增收两个目标始终嵌入在我国粮食政策的演变历程中，且呈现出以粮食增产为主到以粮农增收为主再到粮食增产与粮农增收之间相互协同的内在逻辑。

(一) 粮食增产是粮农增收的重要前提

一定规模的粮食产量是确保我国经济社会稳定的根基(11)普蓂喆,吕新业,钟钰.产需张弛视角下粮食政策演进逻辑及未来取向[J].改革,2019(4):103-114.。粮食增产是促进粮农增收的重要前提，粮农增收受到粮食产量、粮食生产成本和粮价波动等多种因素的影响。长期来看，随着粮食统购统销、最低收购价等干预举措的实施，我国粮价始终处于稳定的低水平状态，因而，粮食增产成为促进粮农增收的一条重要途径。尽管提高粮食产量不如提高粮价对于粮农增收的促进作用大(12)彭克强.中国粮食生产收益及其影响因素的协整分析——以1984—2007年稻谷、小麦、玉米为例[J].中国农村经济,2009(6):13-26.，但在新中国成立到双轨制时期，我国长期紧缺的粮食供给，日渐凸出的粮食供需矛盾，使粮食增产成为粮食政策的主要目标，也成为促进粮农增收的重要前提。因此，该时期随着粮食统购统销及家庭联产承包责任制等重大政策的实施，我国粮食产量得到了大幅增长，粮农收入相继得到提高。到1984年，我国粮食总产量达到40 731万吨，粮食产量较1978年增幅达33.60%；粮农收入也从1978年的133.57元增加到了1984年的355.33元，年均增长率为17.71%(13)钱贵霞.粮食生产经营规模与粮农收入的研究[D].北京：中国农业科学院,2005.。由此可见，粮食增产对粮农增收有一定的促进作用。

(二) 粮农增收是粮食增产的内在动力

改革开放以来，随着农村经济体制改革的实施，农民种粮的积极性有所提高，粮食产量基本能够满足需求，但粮农收入仍然处于较低水平。与此同时，在双轨制后期阶段，国家降低了粮食增产部分的征购价格，农民的种粮积极性下降，导致粮食产量持续下滑。这表明在市场经济条件下，除政策、机制和气候等因素以外，稳定粮食产量手段主要在于持续提高粮农的种粮积极性(14)李国勇,张扬,高士亮.农业转型阶段粮食安全、粮农增收研究述评[J].经济学动态,2011(11):85-88.，而种粮积极性的提高关键是增加粮农种粮的收益。作为追求利润最大化的理性经济人，若粮农收益减少，其种粮积极性就会降低，进而导致粮农减少种植规模，粮食产量下降。

在购销市场化改革时期，由于缺乏相关改革经验，“三项政策、一项改革”使粮农收入深受市场冲击，连续8年粮农收入负增长(15)黄兆康,郑励志.粮农增收重在长效机制建设[J].粮食问题研究,2006(4):4-11.更是使粮农失去了粮食生产的动力，最终导致粮食产量的不断下降。不仅如此，由于种粮收益远低于非农收入，有不少粮农直接放弃粮食生产，国家粮食安全受到威胁。据统计，在2014—2018年间，农民人均工资性收入增长1 843.9元，而第一产业经营净收入只增长了490.9元，这表明外出务工收入是农民收入增长的主要来源，农民已从纯农业劳动力转变为“半工半农”的农民(16)王雅鹏.对我国粮食安全路径选择的思考——基于农民增收的分析[J].中国农村经济,2005(3):4-11.。因此，只有通过保障粮农种粮利益，促进粮农增收来激发粮农生产积极性，方能有效、持续地保障粮食增产。

(三) 粮食增产与粮农增收目标协同

粮农增收不仅与粮食增产有关，还受粮食价格、粮食生产成本等因素的影响。现实中，粮食增产与粮农增收存在一定矛盾，即粮食增产不一定能带来粮农增收。当粮食产量供不应求时，粮价上升，粮农收入则会伴随着粮食产量的增加而提高，此时就可以实现粮食增产和粮农增收的双重目标。但当粮食达到一定的产量，粮食供求处于平衡状态，粮食安全得到有效保障，若粮食供给进一步增加，则会导致粮食市场供过于求，此时则可能会出现粮价下降的情形，粮食增产收益低于粮价下跌带来的损失，使得粮食增产与粮农增收的目标出现背离。

由于1995年至1998年我国粮食持续增产丰收，而粮食需求增长缓慢、供需平衡有余，加之受亚洲金融危机的冲击，国际粮价持续下跌，导致自1995年来我国粮价出现大幅下降，粮食增产与粮农增收的矛盾开始显现，出现了增产不增收甚至减收的状况。粮农出于经济理性的计算考虑，更倾向于将人力、资本投向非农业，致使粮食产量下降。在此背景下，国家及时调整完善粮食政策，依托全面取消农业税的政策推广，极大激发起粮农的生产积极性，实现粮食增产；并对粮食生产者实行了包括粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴以及农资综合补贴在内的一系列粮食生产补贴政策，增加了粮农收入，从而有效协调了粮食增产与粮农增收的内在矛盾，实现了“增产又增收”的目标平衡。从某种意义来说，近年来粮食“三高”问题的出现，是在国际粮价下跌以及国内种粮成本上升、种粮收益下降的背景下，政府为保证国家粮食安全，实现粮食增产与粮农增收的必然结果。总而言之，粮食增产与粮农增收存在一定的内在矛盾，实现二者间协调的关键在于通过粮食收购价市场化改革、粮食补贴等手段提高粮农种粮收益，进一步提高粮农种粮的积极性。

四、 优化我国粮食政策的建议

在市场化和工业化背景下，实现粮食增产和粮农增收的协同并进已成为国民经济持续健康发展的必然要求，也是保障我国粮食安全的重要目标。因此，应牢牢坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略，基于藏粮于技、藏粮于地及国内国际双循环等视角进一步完善我国粮食政策，以保障国家粮食安全，实现粮食产量与粮农收入的双提升。

1. 完善粮食支持政策体系，提高粮农生产积极性。一是完善粮食价格补贴政策。加大对粮食生产者的保险、保费等补贴，适当提高农业综合技术补贴标准；继续保持对稻谷、小麦的最低收购价，发挥市场机制在保障粮食流通中的作用；加大对农资生产企业的扶持力度，对农资的产供销等环节实行直接补贴和优惠政策，防止农资价格大幅度波动。二是完善金融扶持政策。加大对新型经营主体贷款贴息、融资担保等扶持政策，提供临时应急贷款。当还贷期与售粮季重叠出现时，农民还贷梯次可根据种植作物生长周期进行适时调整，实行错峰还贷。同时，加大农业收入保险投入力度，稳步扩大粮食保险覆盖面，提高农业保险投保率，实现愿保尽保。三是健全农业投入保障制度。完善农业投入保障政策，加大对农村基础设施的投入，特别是农田水利设施工程的投入，为增强粮食综合生产能力提供坚实的物质保障。同时加快发展网上农业平台业务，引入线上、线下相融合的“互联网+”理念，为农户提供及时准确的市场信息，引导农民确定合理的种植品种与面积，进而提高粮农收入。

2. 加大粮食生产科技投入，提高粮食生产效率。一是积极培育抗贫瘠、抗病虫、耐涝旱的优良品种。研发生物防治、精准施肥施药等技术，减少稻麦中化肥农药用量，提高防病治虫的能力。二是各级政府需建立科学的粮食灾害预警机制和专家决策系统，针对种植规模、耕作环境等特征，开发全套植保技术，注重推广先进的农机装备，全面提升粮食生产水平。三是加强农业科技推广工作，免费向农民传授实用生产技术，加强粮食种植、生产、经营等方面的技能培训，培养新型职业农民，通过现场讲解、示范操作等形式，着力提高农民技术技能和农业经营效率。

3. 全面加强耕地保护，增强粮食生产能力。一是坚守耕地红线。牢牢守住18亿亩耕地红线，强化土地用途管制，确立正向利益引导机制，加强耕地保护责任制和问责制，从根本上调动地方和农民保护耕地的积极性。二是提高耕地质量。加快建设具有集中连片、旱涝保收、生态友好等特征的高标准农田，加大土壤污染防治力度，加强土地整治，促进粮食产能提升。同时，完善耕地轮作休耕政策，拓宽耕地轮作休耕制度试点，压实地方政府和相关部门责任，加强试点地区耕地质量检测，跟踪耕地地力变化。三是促进土地流转。完善土地流转机制，扩大土地经营规模，促进承包地向粮食生产经营主体流转，从而使产粮主体经营的规模效益得到提高，粮食生产能力也得到相应增强。

4. 统筹国内外两个市场，确保粮食安全。在新时期，面对居民消费结构转型升级以及人口持续增长，仅靠国内资源难以满足消费者的需求，需要坚持立足国情、实现基本自给的政策方针，统筹利用好国内外两个市场。一方面，立足国内，要坚持谷物在数量上基本自给，确保口粮绝对安全。虽然我国粮食供给存在一定程度的结构性过剩，但从长期来看，面对国际环境和自然环境的不确定性，我国粮食供给仍处于“紧平衡”状态。因此，要集中优势资源条件，稳定粮食产量，把“饭碗”牢牢端在自己手中。另一方面，调剂品种结构要充分利用国际市场。进一步开发玉米、大豆等品种的国际资源，使境外粮食权益产量和产能储备得以形成，全球粮食调配能力进一步增强，以保持进口稳定。