城市社区生活圈的规划探索——以南京为例

陈韶龄 石竹云 郑文雅 黄华月

南京市城市规划编制研究中心 江苏 南京 210029

1 引言

在新型城镇化高质量发展的背景下，国家提出要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标，推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。为满足新时代城市发展的要求，国家出台了《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）、《社区生活圈规划技术指南》（TD/T 1062-2021）（以下简称《指南》）等相关规范，提出了“生活圈”的概念，引导差异化的配套设施控制，满足城市居民多元化、多层次的公共服务需求，重点关注“一老一小”的生活需求，营建全年龄友好、残疾人友好的社区生活圈，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

过去，居住区规划从设施供给视角出发，采取“千人指标”“服务半径”等单一的规划方法，快速获得新建社区的设施种类与配置规模[1]。国内城市如武汉、广州、厦门、南京均先后出台了“公共设施配置标准”，以标准指导城市不同层级的公共设施的配置。“公共设施配置标准”具有指导性、操作性强特点，适应于城镇化发展初期大规模编制规划的阶段。随着“社区生活圈”的概念提出，如今的城市公共设施配给逐渐从粗放的分配逐渐向以人的需求为核心的配给机制的转变。近年来，国内很多城市已经尝试“15分钟生活圈”相关的规划研究工作，相当一部分城市也进行了实践探索，对于南京这样人口密集的特大城市，公共服务设施的高质量供给是城市健康发展的必要保证，因此城市公共服务设施的配套要紧紧围绕城市居民需求出发，以“完整社区”为努力方向，优化“公共设施配置标准”中各项公共设施配套以及近年来新增公共设施的设置要求，提出适用于南京地方的“15分钟社区生活圈”规划策略。

2 社区生活圈概念及划定要求

2.1 国家标准中的生活圈划定要求

2018年，国家出台《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）（以下简称“国标”），将社区生活圈这一理念写入规范，用生活圈的分级体系来取代原先“居住区-小区-组团”的三级控制系统，更加强调步行可达。

2.1.1 “生活圈居住区”的概念

“生活圈”通常不是一个具有明确空间边界的概念，而国标中实际上是对“生活圈居住区”进行了一系列界定、控制和引导。引入了“生活圈居住区”的概念，是指一定空间范围内，由城市道路或用地边界线所围合，住宅建筑相对集中的居住功能区域；一方面利于落实对接国家基本公共服务到基层的政策、措施及设施的实施建设，另一方面可用于评估旧区的相关配套情况，作为旧城“查漏补缺”、逐步完善的依据。

2.1.2 “生活圈居住区”的划定

国标中给出了划定“生活圈居住区”的指导，提到了将人口规模或密度、行政管理分区作为依据之一：通常根据居住人口规模、行政管理分区等情况可以划定明确的居住空间边界，界内与居住功能不直接相关或是服务范围远大于本居住区的各类设施用地不计入居住区用地。

2.1.3 “生活圈居住区”的层级

国标中指出以“十五分钟生活圈居住区——十分钟生活圈居住区——五分钟生活圈居住区——居住街坊”分级控制规模（表1），用生活圈的分级体系来取代原先“居住区-小区-组团”的三级控制系统，更加强调步行可达。通常3个～4个居住街坊可组成1个五分钟生活圈居住区，可对接社区服务。3个～4个五分钟生活圈居住区可组成1个十分钟生活圈居住区；3个～4个十分钟生活圈居住区可组成1个十五分钟生活圈居住区；1个～2个十五分钟生活圈居住区，可对接1个街道办事处。

表1 《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）中居住区生活圈规模

依据步行距离、人口规模、居住用地规模等对居住区生活圈的规模作了分级控制：

其中十五钟、十分钟生活圈居住区配套有公共管理和服务设施、商业市政设施及交通场站，五分钟生活圈居住区要求配套社服务设施。居住街坊要求配套便民服务设施。

从实现方式来说，耗材信息化建设的本质是信息技术与医疗行业的有机融合，其主导因素是信息技术的运用。但随着医院管理需求的变化，其对应的应用需求也要进行适时调整，这就决定了在信息化过程中，信息技术与信息管理是既独立又密切相连的特殊关系，充分保障信息化技术手段平稳发挥作用是医院管理部门的重要职责，通过技术手段实现医院运营管理一体化，能更好地发挥信息资源的高效利用［3］。

2.2 国家指南中的生活圈划定指引

2021年，自然资源部发布《社区生活圈规划技术指南》(TD/T 1062-2021)（以下简称“国家指南”），文件确立了社区生活圈规划工作的总体原则和要求，并规定了城镇社区生活圈和乡村社区生活圈的配置层级、服务要素、布局指引、环境提升，以及差异引导和实施要求等技术指引内容。

2.2.1 “社区生活圈”的概念

国家指南中“社区生活圈”的定义：在适宜的日常步行范围内，满足城乡居民全生命周期工作与生活等各类需求的基本单元，融合“宜业、宜居、宜游、宜养、宜学”多元功能，引领面向未来、健康低碳的美好生活方式，对就业和居住给予了更多的关注。社区生活圈由城镇社区生活圈与乡村社区生活圈两种类型构成。

2.2.2 “社区生活圈”的划定

社区生活圈规划宜遵循的五项原则，即坚持以人民为中心的思想、贯彻新发展理念、突出问题导向和目标导向、强化系统治理、因地制宜塑造特色生活圈。国家指南中提到了城镇社区生活圈划定要求：宜基于街道社区、镇行政管理边界，结合居民生活出行特点和实际需要确定社区生活圈范围，并按照出行安全和便利的原则，尽量避免城市主干路、河流、山体、铁路等对其造成分割。配置面向全体城镇居民、内容丰富、规模适宜的各类服务要素。

2.2.3 “社区生活圈”的层级

国家指南中城镇社区生活圈划分为“15分钟、5-10分钟”两个层级，15分钟层级结合街道、镇行政管理单元，内配置面向全体城镇居民、内容丰富、规模适宜的各类服务要素。5分钟层级宜结合城镇居委社区服务范围，配置城镇居民日常使用，特别是面向老人、儿童的基本服务要素。

国标和国家指南的划定要求中，均提到将行政管理分区作为依据之一，顺应了国土空间规划的传导要求，为城镇社区生活圈的在规划编制实施层面的落实传导预留了接口。国家指南中对城镇社区生活圈的层级划分与国标略有差异，将城镇社区生活圈划分为“15分钟、5-10分钟”两个层级，将国标中的“10分钟”层级与“5分钟”层级合并设置。

3 国内相关城市生活圈导则制定情况

从全国相关城市生活圈导则的编制情况看，上海在2016年发布了《上海15分钟社区生活圈规划导则》，是国内较早提出“社区生活圈”概念的城市，随着国标的正式施行，济南、宁波、兰州等城市陆续推出适用本城的15分钟社区生活圈建设导则。总体上看来，各城市制定的导则各具特色与侧重点，《上海15分钟社区生活圈规划导则》（2016年）是国内第一部城市15分钟社区生活圈规划导则，首次提出品质提升类公共设施要素，对行动指引非常重视，更偏向于对生活圈建设实践的指导。《济南15分钟社区生活圈规划导则》（2018年）和上海导则相比，划定了街道级生活圈并分类，在此基础上进行差异化引导，指导规划编制的内容明显增加。《宁波15分钟社区生活圈规划导则》（2020年）整体以文字和表为主，与宁波城市特色有所结合，并对规划成果提出要求。

从生活圈层级划分上来看，国家指南中并未提及“十分钟生活圈”的概念，上海、宁波则与国标较为一致，划分了“15分钟—10分钟—5分钟”三个层次，而济南、兰州为了更好地衔接当地现行社区管理体系采用了“10-15分钟、5-10分钟”的区间概念来划分层级，兰州在名称上采用了“街道-社区”，便于与行政管理体系结合，保障了实施规划和实施层面的贯通，但以上城市导则中均未明确“街坊”层级的控制要求。

4 南京15分钟社区生活圈初探

4.1 社区生活圈划定方法

社区生活圈划定本身不是目的，划定社区生活圈是为了在适宜范围进行公共设施等资源配置。结合国家及国内相关城市的指标准、规范、导则，对于社区生活圈的划定方法基本相似，均是在确定服务半径、人口规模、范围面积的关联指标基础上，考虑干道、铁路和自然边界等分隔要素，尽量对接行政管理边界。总体来看，“居住社区——基层社区生活圈”更易与“街道-居委会”的管理范围对应。

南京社区生活圈可参照上述方法进行划定，基层社区生活圈大致对应社区居委会管辖范围，规模较大的居委会辖区会有2个基层社区。居住社区生活圈应对接街道行政管理单元管辖范围，根据人口密度、人口规模、面积关联指标，一个街道辖区，可能对应多个居住社区生活圈，考虑快速路、干道、铁路、自然边界等分隔要素，促进适宜步行距离或时间范围内可达各类公共资源。居住社区生活圈划定过程中加强对街道特征指标的考虑：包括既有设施布局特征、道路网密度差异、公交站点影响差异、与城市功能关系、流动人口、衰败情况、老龄化等社会属性。

4.2 社区生活圈层级与规模确定

在社区生活圈层级划分上，各地城市基本是在原本街镇划分的基础上因地制宜地设置15-10-5分钟生活圈体系，南京可采取参照国标，结合南京城市特点，关联步行时间、人口密度、人口规模和面积范围，从而达到对层级的适应性调适的目的。

南京目前执行的《南京市公共设施配套规划标准》中公共服务分级体系包括市级、地区及、居住社区级、基层社区级。建议社区生活圈按3级构建，即10-15分钟生活圈、5分钟生活圈、3分钟生活圈，并通过交通、设施以及公共空间的分层级衔接，形成各层次生活圈的有机关系[2]。标准中的基层社区生活圈对应5分钟生活圈，居住社区生活圈在对应10-15分钟生活圈。基层社区生活圈重点配置出行距离敏感性要素，即经常性使用和面向老人、儿童的服务设施要素；居住社区生活圈重点配置规模敏感性要素，即需要一定数量人口支撑、具有一定能级的服务设施要素。

在南京市公共设施体系中新增街坊层级公共服务设施的相关标准要求，对接居住街坊3分钟生活圈，居住街坊3分钟生活圈由城市道路或用地边界线围合，需要配置物业管理等相应的便民服务设施和街坊内集中绿地。

4.3 社区生活圈布局借鉴

社区生活圈未来的目标是向日常生活的活力网络发展，保障便利的同时，增强城市性、丰富性、凝聚力和特色化。一是在布局理念上，要做到尊重自然、传统空间延续，充分认识人、自然、市集、文化和社区群体的共生，利用既有空间布局。根据社区现状配置服务设施，用地紧张地区可对存量进行更新挖潜来优化补足社区短板。二是在功能安排上，体现差异化配置，适应不同人群和特定社区的需求 ，体现包容性、适应性和灵活性。如为应对老龄化趋势，社区中心布局进行综合服务中心和医养结合中心的引导。三是在布局形态上，建议形成“网格化+集约混合”的布局模式，耦合人的活动、公共设施、公园绿地、健康步道，在功能设置上高度集中复合配置社区中心功能，并且需要高效的运营管理支撑。

4.4 社区生活圈设施要素类型

社区生活圈的设施类型具体项目的信息繁多，对比来看，各地在分类中均考虑了教育、体育、医疗、文化、社会福利、公共管理、商业、市政、交通等几个基本大类，与当前南京标准中的十个大类相差不大，南京社区生活圈中可从顺应发展趋势增加相关大类和精细化引导各小类的设置，进一步体现物质文化生活水平提高的配套需求和新时期的人文关怀。

依据15分钟生活圈关联的公共资源类型，设置服务设施和支撑设施两大类型。服务设施：除了公共设施之外，更加强调了公共空间要素。包括公共设施和公共空间，其中，公共设施包括教育、医疗卫生、文化、体育、行政管理和社区服务、社会福利和保障、商业服务、公共安全八类设施要素；支撑设施：由与服务设施空间布局密切相关的设施构成，增添将居民和公共设施、公共空间相连接的慢行体系要素，以及与空间布局相关的市政设施要素。

5 南京15分钟社区生活圈规划的未来展望

对于南京城市15分钟社区生活圈的规划探索除提出生活圈的概念内涵、要素构成、分级分类以外，同时需要加强在公共设施空间布局、公共空间、慢行体系、社区生活圈差异化引导、规划编制与实施等方面的研究，为未来南京15分钟生活圈的规划建设提供的技术支撑。社区生活圈的核心是以人的需求为根本导向的空间组织方式，为确保社区生活圈内公共服务设施的均等化，需将15分钟社区生活圈的相关要求落实到地方的公共设施配套规划标准中，从刚性与引导性两方面推进南京15分钟社区生活圈规划建设。