赣州市河湖长制下跨界河湖联防联控机制研究

肖祥颜

(赣州市河湖保护中心，江西 赣州 341000)

0 引 言

党的十九届五中全会提出“十四五”期间要进一步“强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理”。习近平总书记在2019 年黄河流域生态保护和高质量发展座谈会和2020 年全面推动长江经济带发展座谈会上发表重要讲话， 要求流域上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理；习近平总书记2021年在广西考察时，要求推动流域生态环境持续改善、生态系统持续优化、整体功能持续提升，为河湖流域系统保护指明了方向。水利部颁发的《河长湖长履职规范(试行)》指出，跨行政区域需建立联合会商、信息共享、协同治理、联合执法等联防联控机制，实现区域间联防联治。

中国对河长制下联防联控研究主要集中在机制研究、政策建议等。纪平认为治理保护的整体性与行政管辖的分割性一直是中国流域治理面临的难题，生态系统的整体性决定流域治理必须跳出“自家一亩三分地”的思维，以系统思维打破行政区域和部门“壁垒”[1]。水问题的基本单元在于流域，水问题系统化治理应从流域视野开展[2]。流域生态功能严重退化，表象在河湖，根子在流域，必须以流域为整体，系统施策施治[3]。吴志广等认为要从推进流域保护整体规划与立法、促进部门联动与联合执法、规范跨界断面监测评估、严格水量分配调度和完善资金投入激励等方面，提出了河长制下赤水河流域联防联控的政策建议。杨涛认为在设置“河长”之外,河长制可以广泛吸纳特定河流的相关利益群体,达成政府与民间的合作,变单纯的行政包干制为政社合作制。张伟中等系统性地提出了构建河长制框架下黄河河道管理联防联控机制的设想。唐见等指出加强流域统筹，是河湖治理体系和治理能力现代化的发展方向[4]。刘芸指出要签订跨区域水污染联防联控合作协议、建立联合治理机制、加强信息共享等措施[5]。目前，联防联控的理论研究较为多见，针对实际案例的总结与分析较少。因此，充分发挥河湖长制平台作用， 构建河长制框架下跨界河流联防联控机制，正是赣州落实中央、水利部、省级精神的具体体现。

1 赣州市流域治理联防联控现状

赣州是赣江、东江、北江源头，境内河流众多，水资源充沛，多年平均降雨量1583mm，年均水资源总量335.7亿m3。全市流域面积在10km2及以上的河流有1028条，流域面积在100km2及以上的河流有128条，河流总长度1.66万km。实施河长制以来，赣州水质持续改善，如图1示。

图1 2015-2020年赣州市水功能区水质达标情况

为了保护好水资源，赣州正积极探索建立跨界河湖联防联控机制，着力解决制度机制不健全、责任职责不明确、河湖管护不到位等问题。建立了跨省东江流域上下游横向生态补偿机制、建立跨省边区域河长制合作机制、市域上下游生态补偿机制。

1.1 建立跨省东江流域上下游横向生态补偿机制

东江源区涉及江西赣州的寻乌、安远、定南三县及会昌、龙南部分乡镇，江西境内流域面积为3532.6km2，约占东江全流域面积的十分之一，是珠江三角洲和香港同胞的重要饮用水源地。2016年10月，江西、广东两省政府正式签订了《关于东江流域上下游横向生态补偿的协议》，实行联防联控和流域共治，共同维护东江流域水环境质量稳定和持续改善。2018年首轮协议期满后，赣、粤两省在首轮试点工作取得明显成效的基础上，就第二轮横向生态补偿达成一致，于2019年12月签订了《东江流域上下游横向生态补偿协议(2019-2021年)》，继续推进东江流域上下游横向生态补偿并建立长效机制。在考核目标上，明确2019-2021年，考核断面每月水质均达到Ⅲ类标准，水质达标率为100%，2021年力争年均值达Ⅱ类以上。目前，赣州市获得东江流域生态补偿资金15亿元，用于东江流域污染治理、生态修复、水源地保护、水土流失治理和环境监管能力建设等五大类生态建设工程。

1.2 建立跨省边区域河长制合作机制

为构建省际河长协作机制，赣州市与广东省韶关市签订了《交界地区河长制工作协议》，大余县、崇义县均与广东省仁化县，崇义县与湖南汝城签订了《边区域河长制合作协议》；大余县、崇义县均与广东仁化县签订了《跨界河湖问题治理会商协议书》；赣州寻乌县、会昌县与福建省武平县、广东省蕉岭县、平远县共同签订了《关于建立闽粤赣边检察机关及河长制办公室生态保护区域协作机制的实施意见》，着力强化边区域河流管理保护，有效防范水生态环境风险。

1.3 建立市域上下游生态补偿机制

为建成全流域上下统一、齐抓共管水生态环境保护和修复的制度体系，赣州市制定了《赣州市建立市内流域上下游横向生态保护补偿机制实施方案》。按照“谁超标、谁赔付，谁保护、谁受益”的原则，交接断面水质达到协议目标且年均值达到Ⅱ类的，由下游县补偿上游县；如果交接断面水质年均值未达到协议要求的，由上游县补偿下游县，补偿标准为每年不低于100万元。目前，章江流域、贡江流域和东江流域的24个断面成功签订了上下游横向生态补偿协议[6]。

1.4 深化生态执法体制改革

为破解生态执法领域各自为战、职能交叉难题，赣州市率先在全省成立了生态综合执法机构，实行生态综合执法。2019年3月，赣州市出台《关于深化全市生态环境保护综合行政执法改革的实施方案》，正式组建生态环境保护综合执法队伍，建立了联合执法机制，出台了《赣州市联合执法工作方案》，统筹多部门力量，开展联合执法行动。安远、寻乌、会昌创新生态综合执法模式，有效整合林业、水利、环保、国土、矿管等方面执法力量，实行“统一指挥、统一行政、统一管理”。

2 存在的问题

2.1 联防联控未全面铺开

赣州与福建省三明市和龙岩市，广东省梅州市、河源市、韶关市，湖南省郴州市，江西省吉安市和抚州市相毗邻，但目前赣州市仅与韶关市签订了合作协议，部分县与广东省仁化县、蕉岭县、平远县、湖南汝城、福建省武平县签订了合作协议，建立了合作机制，联防联控需进一步加强。

2.2 源区生态环境保护压力大

东江源区所拥有的矿产、林木资源，在生态环境保护的巨大压力下，面临着开展利用受到严重制约的难题。在短时间内难以找到既有利于保护生态环境又有利于群众脱贫致富的替代产业的情况下，当地经济发展受到较大限制。而东江源区范围多数为贫困地区，群众对开发本地矿产和森林资源、发展果业的愿望非常强烈，发展与保护的矛盾尖锐，生态环境保护面临巨大压力。

2.3 联防联控机制不健全

东江流域横向生态补偿依据主要为协议、意见等临时文件，在推动生态补偿相关工作过程中，出现执行依据不充分、部门间沟通协调难、区域间合作阻力大、政策效力不足等问题。

3 对策建议

3.1 实施联防联控全面开花

继续加强跨省、跨市河湖的系统管护，开展联合巡河巡湖活动，健全并运行跨界河湖联防联控联治机制，赣州准备与相邻市、县共同制定跨地区河长制工作联动机制。

3.2 探索多元化生态补偿

建议积极探索发挥市场途径、社会途径的作用，探索建立多元化的补偿方式，鼓励流域上下游通过对口协作、产业转移等方式建立合作发展关系。同时，积极策应赣州市融入粤港澳大湾区建设重要战略，加强与广东省方面的沟通协调，争取投资项目、产业发展、技术合作等方面的支持，壮大与发展东江流域绿色产业，不断提高源区人民生活水平。

3.3 建立定期交流机制

建议建立明确的工作机制，有效发挥部门间合力，把跨界流域水环境改善上升到“保障用水安全、流域协调发展”的战略层面，明确定期交流机制，及时沟通对接流域管理及补偿实施工作中的问题，确保联防联控工作发挥最大实效。

4 结 语

良好的水生态环境是赣州最大的财富，保护水生态系统是赣州的历史责任。赣州应以河长制平台为抓手，积极采取科学方法开展跨界河湖联防联控工作，继续守护好赣州的绿水青山。