中国与主要贸易国水产品中渔用抗菌药残留限量标准和管理措施对比分析

崔雅楠，杨 臻，乔 璐，许玉艳，韩 刚，程 波，穆迎春

（1渤海大学食品科学与工程学院，辽宁锦州 121000；2中国水产科学研究院，农业农村部水产品质量安全控制重点实验室，北京 100141）

0 引言

中国是全球水产品生产、贸易和消费大国，水产品作为中国农产品出口的最大宗产品，2019年水产品总产量6480万t，连续多年位居世界首位[1]。2004年，中国水产品出口金额首超畜牧业，成为大农业出口的领头羊。2018年，中国出口水产品464万t、出口金额233亿美元，输往141个国家和地区，其中位于前5位的分别为：东盟、日本、中国香港、欧盟、美国[2]。水产品不仅为国民提供优质的食物蛋白，还为改善中国人民饮食结构、提高生活质量和健康水平做出了巨大贡献[3]。

渔药在降低水产养殖发病率和死亡率、提高饵料利用率、促进生长等方面发挥着重要作用，科学合理使用渔药是保证水产品安全的重要措施[4]。其中渔用抗菌药在养殖生产中被广泛使用并发挥着重要的作用[5]。由此引发的动物源性食品中渔用抗菌药残留和动物源细菌耐药性问题也引起全球的广泛关注，各国均采取措施加强对渔用抗菌药的管控[6]。2019年初，十部委联合印发了《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》，这是当前和今后一段时期指导中国水产养殖业绿色发展的纲领性文件，其中特别强调了“强化水产养殖用饲料、兽药等投入品质量监管，严厉打击违法用药和违法使用其他投入品等行为”[7]。

为进一步了解主要贸易国抗菌药管控措施，完善中国抗菌药MRL标准体系，减少技术性贸易措施对水产品贸易的影响，提高中国水产品质量安全水平和国际竞争力，本研究归纳分析主要贸易国家和地区的抗菌类药物管控措施，比较分析其MRL标准，并提出了相应措施与建议。

1 中国与主要贸易国家和地区及国际组织对渔用抗菌药的管控措施

1.1 中国

渔用抗菌药属于兽药，农业农村部负责中国渔用兽药的监督管理工作，县级以上地方人民政府兽医行政管理部门负责本区域内的兽药监督管理工作[8]。农业农村部渔业渔政管理局负责渔药使用过程中的管理，全国水产技术推广总站、中国水产科学研究院等单位负责对水产动物疫情信息的搜集、汇总、分析以及兽药残留监控、评估等，为兽药监管提供技术支撑[9]。

现行渔药管理体系包括《渔业法》[10]《兽药管理条例》[11]《兽药生产质量管理规范》[12]《兽药注册办法》[13]《兽用处方药和非处方药管理办法》[14]、农业农村部公告、标准等。其中《兽药管理条例》是规范兽药研制、生产、经营、进出口、使用和监督管理的行政法规[11]。该条例于1987年首次发布，分别于2001、2004、2014、2016、2020年进行部分修订[15]。

动物源细菌耐药性的发生、发展与兽用抗菌药的使用量密切相关，减少兽用抗菌药使用量是遏制动物源细菌耐药性的重要措施[16]。近年来，联合国世界卫生组织(WHO)、世界动物卫生组织，以及美国、欧盟、英国等国际组织、国家和地区纷纷采取了积极措施应对细菌耐药性问题[17]。2016年中国原国家卫生计生委、发展改革委、农业部等14个部门联合出台了《遏制细菌耐药国家行动计划（2016—2020年）》，旨在从国家层面多个领域打出组合拳，有效遏制细菌耐药，维护人民群众身体健康，促进经济社会可持续发展[18]。2017年原农业部发布《全国遏制动物源细菌耐药行动计划(2017—2020)》，把推进兽用抗菌药减量化使用作为其中一项重要行动[19]。2018年农业农村部办公厅印发《兽用抗菌药使用减量化行动试点工作方案（2018—2021年）》，启动养殖环节兽用抗菌药使用减量化行动试点工作，力争通过3年时间，实现兽用抗菌药使用量“零增长”[20]。2019年，农业农村部发布194号公告，要求从2020年1月1日起全面禁止在动物饲料中添加抗生素，确保食源安全[21]。

1.2 国际食品法典委员会(Codex Alimentarius Commission，CAC)

20世纪80年代初，大多数国家针对动物源性食品中兽药残留的标准只适用于本国，国际食品贸易面临着越来越多的问题，缺乏动物源性食品兽药残留的国际食品安全标准[22]。1962年，由WHO和粮农组织(FAO)共同成立了CAC，该委员会由188个成员国和1个成员组织组成，旨在实施WHO/FAO联合食品标准方案，其目的是保护消费者健康，确保国际食品贸易中的公平[23]。

CAC基于监督试验获得MRL数据制定行为守则，但在国际贸易中，MRL的接受和应用仍面临许多问题。为评估分析和取样方法，确定食用动物组织中是否符合MRL，第16届会议上，CAC同意成立食品中兽药残留问题法典委员会(Codex Committee on Residues of Veterinary Drugs in Food，CCRVDF)。1986年10月CCRVDF召开第一届会议，标志着CCRVDF正式成立。

CAC于2018年出台了CX/MRL 2—2018《食品中兽药残留的最大残留限量和风险管理建议》，该法律规定了阿莫西林、氨苄西林、金霉素、氟甲喹、磺胺二甲嘧啶5项渔用抗菌药在各类水产品组织中的最大残留限量[24]。

1.3 欧盟(European Union,EU)

欧洲药品管理局(European Medicines Agency，EMA)主要负责欧盟药品评价、监察和预警，EMA下设的兽用药品委员会(Committee for Medicinal Products for Veterinary Use，CVMP)负责欧盟兽用抗菌药相关管理工作[25]。此外，健康与消费者保护司(Health and Consumer Protection Directorate General，DG SANCO)、食品安全局(EuropeanFoodSafety Authority，EFSA)等也参与相关的管理研究工作[26]。水产品质量安全管理主要归属于EFSA，该机构在全球范围内收集信息，关注食品和水产品科技新发展。随着进入欧盟市场水产品数量和品项的逐年增多，欧盟政府对水产品中药物残留、放射性残留、重金属含量等监管日趋重视[27]。

欧盟对抗菌药物管理非常严格，并且较早实现了对兽用抗菌药物的管理[28]。1990年，欧盟委员会颁布EEC/2377/90条例，对动物源性食品中兽药MRL作出规定，并对渔药审批流程和使用方法进行了规定[29]。2001年通过了EC/466/2001条例，规定了包括水产品在内的动物源性食品中兽药和重金属及污染物的安全限量[30]。此外，欧盟各相关机构于2001年制定并发布了“兽用抗菌药使用引起潜在耐药性产生的预审前研究指南”、“兽用抗菌产品有效性证明指南”、“用于食品动物的抗菌新兽药耐药性预审资料指南”等[31]。

欧盟一直致力于兽用抗菌药物的管理，其相关决策及行动对各国均具有重要的引领示范作用。1998年，欧盟禁止将兽用抗菌药物添加于饲料中促进养殖动物生长[32]。2006年，实行了“全面禁抗”政策，禁止将任何抗生素作为饲料添加剂促生长使用，规定抗生素只能用于治疗目的[26]。虽然“禁抗”初期欧盟出现了饲料中突然停止添加抗菌药物后导致动物疫病增多，造成动物疫病治疗中抗生素类药物的比例显著上升等问题，但从长远看，“全面禁抗”后，欧盟兽用抗菌药物的年使用量显著下降，实现了对抗菌药物使用量的控制[33]。2009年发布理事会条例(EU)No 37/2010《食品中药物最大残留限量》，形成了现行的兽药MRL核心法规，从该条例发布至2019年3月，已修订79项关于食品动物中兽药残留标准内容[34]。现行的EU No 37/2010条例中涉及动物源性水产品中兽药MRL 40项，规定了动物食品中禁用兽药有30项。目前，欧盟允许使用的渔用抗菌药主要共有26项，包括阿莫西林、氟苯尼考、氟甲喹、噁喹酸、土霉素等。2015年，欧洲疾控中心(European Center for Disease Control and Prevention，ECDC)、EFSA和EMA首次联合探究了来自动物和人类细菌的耐药性特征，比较2012年动物和人类的抗菌药使用数据，结果显示抗菌药在动物中比在人类中的使用量更高[35]。

1.4 美国

美国负责水产品质量安全管控及渔用抗菌药销售和生产管理的联邦机构主要有美国食品和药物管理局(Food and DrugAdministration，FDA)、美国环境保护局(Environmental Protection Agency，EPA)、美国农业部(United States Department of Agriculture，USDA)、国家海洋渔业局(National Marine Fisheries Service，NMFS)等[36]。FDA管理本国和进口水产品在市场上流通，负责水产品饲料和渔药生产管理，并负责水产品质量及其标准的制定和执行[37]。EPA负责渔药残留最大允许限量的制定，并负责管理水产养殖水域安全问题。USDA则对水产遗传改良和育种进行管理，以加强对水产生物的科学研究。NMFS则实施义务性水产品检验和等级计划，确保水产品质量安全与卫生。

美国对水产品质量安全法律法规的制定和发布有严格的程序，相关体系较为完善。目前涉及水产品质量安全的法律法规主要有《联邦食品法》《食品质量保护法》《消费者健康安全法》等[33]。此外，FDA制定了《水产和水产品加工和进口的安全与卫生程序》，即“水产品危险分析关键控制点(Hazard Analysis Critical Control Point，HACCP)体系法规”，明确规定水产养殖业者必须制定HACCP体系来监督和控制生产操作过程，确定影响水产品质量安全的关键控制点[38]。美国兽药协会成立了抗菌耐药性指导委员会，强调应通过合理的饲养管理降低抗菌药的使用量和通过合理使用抗菌药降低耐药性的产生和蔓延，并制定了《慎用抗菌药治疗原则》，用于指导兽医人员治疗牛、家禽、猪、马、猫、狗、食用鱼等的临床用药[39]。

美国兽药管理法最早源于1906年提出的食品和药品法，1938年正式命名为《联邦食品、药品和化妆品法》，但此法未对渔药和人药进行明显区分[40]。1968年，美国政府颁布《兽药修正案》，正式开始兽药法制化管理，将兽药产业从人药产业中分离开来[41]。1988年出台《兽用仿制药和专利期延长法》，该法案主要针对兽药管理相关的一些实际性问题而制定[42]。1996年，美国正式实施《兽药使用诠释法》，对兽药开始实行处方药与非处方药分类管理[43]。同年，美国出台了《兽药可用法》[44]和《少使用/少数动物法》[45]，对渔药审批等作出规定，为渔药销售、生产和使用提供了法律依据。

根据美国疾病控制与预防中心2019年报告，仅在美国每年就有280多万人感染抗生素耐药性，3.59万人死于抗生素耐药性。抗生素耐药性影响世界范围内的人类和动物健康及经济，因此已成为全球关注的问题[46]。截至目前，美国FDA已经出台兽用抗生素的分级制度“152号行业指南”，以及对应的兽用抗生素使用管控措施“209号行业指南”和“213号行业指南”。2003年，美国发布的“152号行业指南”《新抗菌兽药对与人类健康相关细菌微生物学影响的安全性评价》列出了具有重要医学用途的兽用抗生素及其分级[47]。2012年，美国FDA发布的“209号行业指南”——《在食用动物中合理使用医学上重要的抗菌药物》明确指出在家畜上不当使用抗生素，尤其是饲用促生长类抗生素，会导致细菌耐药性的快速上升，引起各种人类疾病[48]。“213号行业指南”——《在食用动物的含药饲料或饮用水中施用新兽药和新兽药组合产品：药物赞助者根据GFI#209自愿调整产品使用条件》于2013年发布，作为209号文件的具体实施方案，该指南常被解读为美国的“限抗令”，针对7类抗生素：氨基糖苷、链霉素类、大环内酯类、青霉素类、四环素类、林可酰胺类和磺胺类抗生素进行管制[49]。2015年，美国FDA出台行业指导文件，要求在3年内彻底禁止在动物饲料中添加抗生素，尤其是预防性抗生素，并于2017年禁止使用用于促生长和提高饲料效率的抗生素[50]。目前，美国允许用于水产养殖的抗菌药包括氟苯尼考、磺胺甲基嘧啶、磺胺二甲氧嘧啶、土霉素和奥美普林[51]。

1.5 日本

日本是世界上兽药及兽药残留管理系统最完备、监管措施最严格的国家之一，是目前规定水产品药物MRL品种最多的国家，也是设置贸易壁垒最多的国家[52]。日本水产品质量安全工作主要由农林水产省、厚生劳动省和食品安全委员会3个机构执行[53]。日本政府于2003年7月设立了国家食品安全委员会，主要负责食品安全风险评估工作，对厚生劳动省和农林水产省这2个风险管理部门进行政策指导与监督[54]。作为食品质量安全的主管机构，日本厚生劳动省根据食品安全委员会的风险评估鉴定结果制定兽药、农药等MRL标准，对水产品质量安全实施监督指导，执行《食品卫生法》保护国民健康[55]。日本农林水产省以及卫生、劳动、福利省负责兽药和兽用器械管理。农林水产省通过规范兽药的科学合理使用，从源头上控制动物食品的兽药残留水平[56]。卫生、劳动、福利省下设的药品和食品安全局负责药品临床试验、注册、上市后监督，药品评价中心参与注册审批，卫生政策局负责制定药品研发、生产、分销政策[57]。

日本于1947年出台了第一部关于食品安全的法律，即《食品卫生法》，该法律规定肉、蛋、奶、奶制品、鱼和贝中不能检出抗生素或任何杀菌剂[58]。2003年7月，日本政府颁布《食品安全基本法》，将食品安全风险分析纳入法制化轨道，强调食品质量安全必须进行科学的风险评估[59]。日本于1953年颁布实施《饲料安全法》，并于1960年8月10日制定《药事法》[60]。《药事法》规定了动物医药品制造及进口、使用的禁止事项，农林水产省根据《药事法》制定了“水产养殖药物使用规定”[61]。

日本于1999年建立了兽用抗菌药耐药性监控系统(The Japanese Veterinary Antimicrobial Resistance Monitoring System，JVARM)，其目标是监控食品动物中抗菌药耐药性状况和兽用抗菌药的消费量[62]。在日本，用于治疗目的的抗菌药产品，按照《药事法》管理；用于生长促进剂的抗菌药产品，按照《饲料安全法》管理。2007年4月规定主要养殖种类的饲料及其添加剂中禁止使用抗生素[63]。2009年2月25日，发布实施了《水产养殖用药第22号通报》（简称“22号通报”），通报中规定允许用于水产养殖的药物共53项，其中抗生素和合成抗菌药有24项[64]。

针对水产品中抗菌药MRL，日本目前实施的为日本厚生劳动省于2006年发布的《食品中农业化学品残留肯定列表制度》（简称《肯定列表》），其列表不仅条目分类详细、药物种类繁多，且MRL标准要求也高于欧美标准，对水产品中抗菌药残留检测给出了明确限量标准[65]。日本对抗菌药物的管理细致且严格，不仅针对不同鱼种有相对应的限量要求规定，且每种药物还要明确其治疗的疾病、适用的水产品种、用量和休药期[66]。

2 中国和主要贸易国渔用抗菌药MRL对比分析

农业农村部渔业渔政管理局2020年发布的《水产养殖用药明白纸》，显示已批准的水产养殖渔用抗生素共12项，分别为甲砜霉素粉、氟苯尼考粉、氟苯尼考注射液、氟甲喹粉、恩诺沙星粉、盐酸多西环素粉、维生素C磷酸酯镁盐酸环丙沙星预混剂、硫酸新霉素粉、磺胺间甲氧嘧啶钠粉、复方磺胺嘧啶粉、复方磺胺二甲嘧啶粉和复方磺胺甲噁唑粉[67]。GB 31650—2019《中国食品中兽药最大残留限量标准》中，规定的抗菌药共计41项，其中水产抗菌药制定的残留限量有21项，占规定抗菌药总数的51.2%[68]，见表1。

表1 中国与欧盟、美国、日本等国家和地区水产品中渔用抗菌药残留限量对比

续表1

续表1

2.1 中国与CAC渔用抗菌药MRL对比分析

CAC规定了阿莫西林、氨苄西林、土霉素、氟甲喹和磺胺二甲嘧啶等5项渔用抗菌药的MRL标准，中国对于该5项抗菌类渔药的规定与之较为相似。其中阿莫西林、氨苄西林、氟甲喹和磺胺二甲嘧啶的MRL标准与中国的相关规定一致，但是分类更为精确，包含有鳍鱼类、鳟鱼和鱼3项，而中国只对鱼进行了规定；中国规定了土霉素/金霉素/四环素3项渔用抗菌药MRL的总和为200 μg/kg，CAC制定了鱼肌肉和斑节对虾肌肉中的土霉素MRL标准分别为50 μg/kg 和200 μg/kg。

2.2 中国与欧盟渔用抗菌药MRL对比分析

相比主要贸易国的渔用抗菌药MRL标准，中国渔药的限量体系与欧盟最为相似，均对食品动物的不同种类和不同组织规定了限量。在渔药残留标准中，欧盟共制定标准25项，其中中国没有规定而欧盟有规定的指标有6项，分别为双氯青霉素、巴龙霉素、大观霉素、替米考星、泰乐菌素、黏菌素；中国有规定而欧盟没有规定的指标有2项，为多西环素和磺胺二甲嘧啶；中国与欧盟都有规定的指标有19项，其中与欧盟规定一致的指标有17项，与欧盟规定不一致的指标有2项，中国氟甲喹MRL标准较欧盟严格，欧盟对土霉素/金霉素/四环素的MRL标准制订比中国严格，欧盟对3项抗菌药分别制定了限量标准为100 μg/kg，而中国以3项药物其中1项或总和计为200 μg/kg。磺胺类药品欧盟以总量计，而中国从磺胺类药物中划分出磺胺二甲氧嘧啶并制订了限量。

2.3 中国与美国渔用抗菌药MRL对比分析

美国规定动物源性水产品中渔用抗菌药MRL标准有5项，分别为氟苯尼考、磺胺甲基嘧啶、磺胺二甲氧嘧啶、土霉素、奥美普林，其中中国尚未制订针对磺胺甲基嘧啶、磺胺二甲氧嘧啶和奥美普林3项药剂的标准。美国规定土霉素标准为2000 μg/kg，而中国为200 μg/kg，中国和美国对氟苯尼考的MRL标准一致；中国制定了标准而美国无标准的渔用抗菌药有20项。针对磺胺类药物，中国以磺胺类和磺胺二甲嘧啶体现并制订了标准，美国则对磺胺甲基嘧啶和磺胺二甲氧嘧啶制订了标准。对于土霉素/金霉素/四环素，中国的标准以3项药物中1项或总和计，而美国只针对土霉素制订了标准。同时美国的限量标准相比中国来看，更突出鲶鱼、鲑鱼、有鳍鱼类及龙虾等品种。

2.4 中国与日本渔用抗菌药MRL对比分析

日本制定了MRL标准的渔用抗菌药物共31项，中国制订标准而日本未制订的有5项，分别为：达氟沙星、二氟沙星、恩诺沙星、磺胺二甲嘧啶、磺胺类，日本制订标准而中国未制订的抗菌药有15项，分别为双氯青霉素、磺胺二甲氧嘧啶、磺胺间甲氧嘧啶、磺胺嘧啶、大观霉素、二环霉素、磷霉素、交沙霉素、新生霉素、竹桃霉素、螺旋霉素、奥美普林、萘夫西林、泼尼松和呋喃苯烯酸钠等。其中呋喃苯烯酸钠在中国已被列入禁用药。中日两国皆制订标准的16项抗菌药中，两国标准一致的仅有青霉素、氯唑西林和土霉素，其余抗菌药的标准，日本制订的普遍要严于中国，且日本针对甲壳纲、鲑形目、鲈形目、其他鱼等不同品种制订的更加具体。对于磺胺类药物，中国仅对磺胺类和磺胺二甲嘧啶2项制订标准，而日本将磺胺类药物具体细分为磺胺间二甲氧嘧啶、磺胺间甲氧嘧啶、磺胺嘧啶。日本与美国相同，对于土霉素/金霉素/四环素，日本只针对土霉素制订了标准，中国的标准以3项药物中1项或总和计。

3 措施与建议

3.1 加大渔用抗菌药基础研究

目前，中国尚有部分未制定MRL的渔用抗菌药物，急需尽快开展在水产动物体内的毒理、代谢和残留等研究，尽快建立适合中国国情的MRL标准。同时，对水产抗菌药开展监测，明确其残留水平，并结合面源污染调查结果和膳食消费水平对其进行综合评估，确保水产品食用安全。此外，一些水产抗菌药目前仍没有在水产品中的检测方法，应尽快开发或优化与MRL标准配套的检测方法，满足风险监测的需要。

3.2 主导或积极参与渔用抗菌药MRL制定

目前发达国家利用自身的技术优势不断增加检测项目，提高检测限，变相增加产品成本，通过实施严格乃至苛刻的技术标准达到禁止或限制进口的目的，这是最主要的技术性贸易壁垒措施。在发达国家制修订相关技术法规和标准时，中国应积极应对，一方面根据中国水产业的实际情况，对国外不合理的技术法规和技术标准采取坚定立场，尽快向WTO提出相关的关注或提案，增加中国的谈判筹码，争取相关发展中国家的支持，促成制定于我有利的水产品质量安全检测限量标准，促使废除或修改不合理的限制性措施，同时积极推进国际间技术交流、政府部门交流、检测能力互认等工作，尽早促成国际标准的制定，维护中国作为世界水产品生产第一大国的正当权益。

3.3 紧跟国际标准发展趋势

世界农业保护由来已久，农业的基础性、弱质性决定了农产品国际贸易的敏感性，无论是在WTO谈判还是在其他国际双边或多边谈判中，农业从来就是争论最大、谈判最苦的领域。各国水产品新规变更迅速，在充分考虑具体国情的情况下，采取积极稳妥的办法，促进标准与国际接轨；进一步优化标准组成，提高标准质量；实施标准动态管理，定期对标准体系进行更新；加强国际间合作交流，进一步提高标准水平。