法经济学视角下我国农村金融扶贫的立法设计*

赵云芬，赵 新

（西南大学法学院三农法治研究中心，重庆 400715）

一、引 言

现代金融发展理论①现代金融发展理论是指在金融经济学中大量应用金融数学研究金融风险的防范与控制、资本市场的运营、资本资产的结构和定价等理论取得的成果。表明，金融发展有利于推动经济发展，而经济发展又会通过涓流效应②涓流效应（Trickle-down effect，译作渗漏效应、滴漏效应）（Trickle-down theory，又译作利益均沾论、渗漏理论、滴漏理论）。涓流效应是指在经济发展过程中并不给予贫困阶层、弱势群体或贫困地区特别的优待，而是由优先发展起来的群体或地区通过消费、就业等方面惠及贫困阶层或地区，带动其发展和富裕。，促进贫困阶层或地区发展。在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020年）》③《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020年）》中要求，“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，并到2020年全面实现小康社会。”中，第十三编“全力实施脱贫攻坚”独立成编，并对金融扶贫提出精准定位和实施方式。金融扶贫推动“金融+扶贫”二者整合优化（Li等，2017），将政策视为突破口（Liu等，2019），以消除贫困作为目标，通过多种规制形成合力，以此完成金融扶贫任务。在法经济学视角下分析农村金融扶贫立法的现状，不仅要解决其“是什么”，更应关注“为什么是这样”，以便实现金融扶贫效用最大化。

二、农村金融扶贫立法的法经济学分析

农村金融扶贫立法追求最大化原则，以此实现个人效用，并将“效用”作为自我兴趣或者偏好，由各类主体所实现的价值决定。著名的法律经济学家理查德·A·波斯纳曾提出著名的波斯纳定理④波斯纳定理是指“在存在高昂交易成本的前提下，应把权利赋予那些最珍惜它们并能创造出最大收益的人；而把责任归咎于那些只需付出最小成本就能避免的人。”波斯纳定理实际上告诉人们一个道理：真正的“公平”，应以“效率”为出发和归宿点。，该定理内容中将无形的价值等同于财富予以珍视。具体而言，从国家角度追求金融资源的最大化，不仅需要关注眼前利益的得失，更需要着眼于国民经济的长远发展。一方面，从农村贫困人口摆脱贫困的角度来看，金融资源最大化的目标最为明确（王琳等，2020），即需要实现个人财富的增长，包括财富的直接增长，也包括财富的间接增长。另一方面，从金融机构资本趋利性的本质考虑，金融扶贫显然是无利润的，且市场规律的正常发展也不允许趋利性追求的例外发展。但国内外多数先进实践经验表明⑤国内外先进实践经验主要包括发展中国家（或地区）农村金融扶贫实践经验与发达国家农村金融扶贫实践经验。其中，发展中国家（或地区）农村金融扶贫实践经验涉及：孟加拉国采用的格莱珉银行制度；墨西哥实施的Compartamos银行上市制度；撒哈拉以南非洲国家的金融自由化改革等。发达国家农村金融扶贫实践经验包括：美国政府导向型模式有效保护了农村贫困人口的权益；法国整合金融资源减少农村贫困人口流失；德国以提升服务效率为目标的全能型合作金融方式；日本利用协会建立农村金融服务体系提高农业效率等。，通过采取政策扶贫、小额信贷等方式进行农村金融扶贫不但可以帮助农村实现脱贫目标，而且对于推动金融主体的快速成长具有积极作用。

与效用最大化原则相关的原理是法经济学中的均衡原理。在法经济学理论研究中，均衡是指有关变量在经济事物变化中通过一定机制之间的相互作用所实现的相对稳定状态，且所有参与者并不能改变既定的事实状态（冯玉军，2006）。对于农村金融扶贫立法而言，均衡就是调节立法成本与收益及立法供给与需求之间的关系，达到立法数量及质量与社会发展相对平衡状态，最终实现各方利益的最大化。理查德·A·波斯纳认为，如果从经济最大化的角度分析法律功能，那么人们会为了经济利益而从事一些非法活动。按照此理论，如果金融机构从事金融扶贫实际获得的利益（边际效益）能超出付出金融服务的成本（边际成本）（Huang等，2018），那么金融机构便会增强服务农村金融扶贫领域的积极性和主动性。

理查德·A·波斯纳的法经济学公式化，可表示为：法律事实+法律问题+法规的正确方式+已有法律判例+根据=正确答案+人为失误⑥史晋川基于经济分析法学是以植根于个人、社会、国家关系的特定意识形态中的新古典经济学为基础，又将经济分析过程采用此公式来表示：经济事实+经济问题+经济规则+事先的经济分配+效益根据=正确答案±人为失误。（史晋川，2014）。理查德·A·波斯纳认为，经济效率对于法律发展的促进作用存在一系列步骤：首先通过调查研究筛选经济事实，其次分析经济事实，归纳经济问题，最后针对经济问题选择适当的法律法规。而农村金融扶贫法本质上属于社会规制促进法，其最大的特征在于金融扶贫发展过程中的非均衡性。以农村金融扶贫立法为基础分析理查德·A·波斯纳提出的法经济学公式，应该从两方面区分。其一，当金融主体在竞争市场中的成本大于收益时，为降低投资风险，其会选择适当退出；其二，当金融主体在竞争市场中的成本小于收益时，为获取更多资金，更倾向加大投入。与之相应，无论是基于金融主体应对投资风险、保障经济基础所需，还是考量金融主体拓宽资金渠道、扩大竞争优势所求，通过立法维持成本与收益间良性互动状态，或是提供退出市场的可行标准，亦或是创造增加资金的必要机遇，均将会推动农村金融扶贫工作的顺利开展。综上所述，通过立法调解法经济学公式中法律、法规及判例的比例，采取合法合理方式支持参与主体（不限于金融主体），便可实现效用最大化。

三、我国农村金融扶贫的立法研究

（一）理论意蕴

1.立法的成本—收益研究

（1）我国农村金融扶贫立法成本研究。立法成本是指在立法的整个过程中所支出的涉及立法信息成本、立法完善成本等在内的全部费用总和⑦本文采用学术界对立法成本概念的广义解释。此外，学术界对于立法成本还存在狭义解释，即在立法过程中，立法机构对于立法本身产生的经济费用。。立法成本与农村金融扶贫的需求量关系密切，农村人口的数量在一定程度上直接决定着金融扶贫需求量的多少。换言之，农村金融扶贫立法成本投入和金融投入资金比重越小，以此获取的金融资源便会越多，即以较低的法律成本通过杠杆效应追求社会效益的最大化，最终实现农村金融扶贫的预期目标。虽然目前我国农村金融扶贫立法机构的权限逐渐趋于合理化，但立法成本投入仍无法满足社会发展需求。其中，立法成本主要涉及立法进程成本、立法人力成本与立法信息成本等。

具体而言，一，立法进程成本。以《中华人民共和国中国人民银行法》⑧《中华人民共和国中国人民银行法》于1995年3月18日由第八届全国人民代表大会第三次会议通过，并于1995年3月18日中华人民共和国主席令第四十六号公布，自公布之日起施行。《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议于2003年12月27日通过，现予公布，自2004年2月1日起施行。、《中华人民共和国证券法》⑨《中华人民共和国证券法》由第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议于1998年12月29日修订通过，自1999年7月1日起施行。2015年12月9日，国务院常务会议，通过提请全国人大常委会授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用《中华人民共和国证券法》。等金融基本法为例，此类法律规范更新周期较长，无法及时满足经济社会发展所需，在现实生活中往往具有滞后性。换言之，农村金融扶贫需要以金融法为依托，而金融法创新度较强，修订变动期限较长，以致于农村金融扶贫立法进程无法跟进金融领域创新步伐，立法效益无法预期实现，立法成本居高不下。此外，金融基本法归属中央立法范畴，在其更新进程中，地方立法机构基于本区域金融扶贫立法所需，势必会采取“立法先行先试”模式，即先根据区域特色制定相应规范性法律文件，此举无疑将增加立法成本。二，立法人力成本。由于农村金融扶贫立法具有较强专业性，对立法人员要求较高，既要求立法人员兼具金融学与法学两方面基础理论知识，又强调立法人员要拥有一定的金融学与法学的工作实践经验。然而，我国区域经济发展水平不均衡，由此所致些许区域立法人员难以满足要求，具体体现为专业术语不精通、研究基础不牢固及科学规划不合理等。据此，为有效缓解此种现象，农村金融扶贫立法亟需专注于立法人员专业素养的有效提高，即应在专业课程培训、考核标准选拔、科学规划帮扶等方面加大资金投入。三，立法信息成本。农村金融扶贫特殊性在于，较多数情况下需作用于不发达地区，而不发达地区自然地理与人文环境也在不同程度上阻碍了立法信息的获取渠道。基于此，增加立法信息成本（主要包括技术成本）无疑可以有效提高立法信息获取方式的科学性及运用数据信息准确分析立法结果的可操作性。相较而言，采取实地调研方式获取信息更为准确，但调研区域考察、调研人员配置、调研信息设计等环节均需成本投入。故应充分发挥金融扶贫杠杆效应，拓宽立法信息来源渠道，健全立法信息获取方式，以便促进立法活动更加科学高效。

（2）我国农村金融扶贫立法收益研究。立法收益是指通过立法对社会的积极影响进而产生扩大化的社会利益（范军，2019）⑩本文以法学角度解释立法收益的概念。此外，立法收益存在经济学分析，即立法增加的社会财富与立法成本的差值就是立法的经济效益，但分析立法经济效益的目的并不在于取得具体的数额，而是在于研究如何实现最大的立法经济效益。，即国家通过立法活动促进社会效益增加，进而将增加量减去立法过程中付出的成本值，最终得到的数据则为立法收益。一般情况下，学术界对于立法收益的研究侧重于价值评析、内涵界定等方面，较多采取法学与社会学的角度分析其在某个领域产生的积极效益。区别于前述研究视角，为更加直观表达立法活动产生的收益现状，本文将从经济、环境及社会收益三个方面分析，以此探究农村金融扶贫立法收益存在的重大意义。

具体而言，一，经济收益。经济收益是衡量立法活动科学性、合理性的重要标准。一般而言，如果立法机关制定的法律规范符合社会发展要求，且满足人民生产需要，必然会推进社会经济的迅速发展，社会财富的持续增加。而我国农村金融扶贫立法的经济收益主要是指国家通过立法活动制定金融类法律规范，并通过金融手段推动农村经济的持续发展及农村人口经济能力极大提升（郭利华，2018）。二，环境收益。环境收益既包括自然环境收益，又涉及政治社会环境收益。金融扶贫立法的环境收益主要是在法实际运行过程中，提升社会整体生存环境，改善社会的总体风貌，产生良好的社会环境效应，最终解决农村现存的环境贫困问题，实现反贫困斗争的关键性胜利。虽然反贫困斗争具有长期性，短期内无法获取更多收益，或是立法成本大于立法收益，但从长远角度来看，立法环境收益必将会增大（信瑶瑶，2019）。三，社会收益。法律的社会性需要重视，即法在实施过程中对于社会整体收益的影响不容忽视。立法活动的社会收益主要是指立法机关为实现社会资源的合理优化配置，利用法律手段实现社会和谐稳定的目标。我国农村金融扶贫立法所追求的社会收益就是通过金融扶贫法律手段，合理调整社会关系，保障农村贫困人口金融平等权和发展权，以维护其切身合法权益。虽然社会收益难以拥有具体标准且无法量化，但随着经济社会的不断发展其价值日益显现。

（3）我国农村金融扶贫立法的成本—收益研究。我国农村金融扶贫立法的成本—收益研究主要从社会总成本和社会总收益的角度进行。如前所述，根据理查德·A·波斯纳关于法的成本收益理论可知，在立法过程中，如若调整立法成本的投入方式、数据比例及侧重领域，那么最终的立法效益也将具有差异性。换言之，立法的成本及收益在一定程度上取决于立法供给，而立法供给在多数情形下会受到经济发展与社会需求的影响。立法活动的最佳状态则为立法收益多于立法成本，且立法供给与立法需求达到平衡稳定。基于此，本文将农村金融扶贫立法成本、农村金融扶贫立法供给、农村金融扶贫立法需求等多个因素有效结合，通过曲线图的形式合理分析农村金融扶贫立法成本与收益之间关系。

如图1所示，横轴表示一定时期内的立法数量，纵轴表示在一定时期内立法所产生的收益（涉及经济收益、环境收益及社会收益等），其中曲线A代表立法成本曲线，曲线B代表立法需求曲线。此图可解释为：立法成本与立法数量呈正相关关系，即一定时期内立法数量越多，立法成本越高；立法数量越少，立法成本越低。立法需求与立法数量成负相关关系，即在一定时期内立法数量越少，立法需求越高；立法数量越多，立法需求越少。曲线A与曲线B的交点C为平衡点，表示一定时期内的立法供给与一定时期内的立法需求互相满足，且此时立法所需成本最低，而立法所获收益最高。因而，当一定时期内的立法数量为D时，该时期内立法所产生的收益为E，且此时交点C表示立法供给、立法需求、立法成本及立法收益均达到一种平衡稳定状态。如果继续增加一定时期内的立法数量，即向D点右侧沿横轴平移，此时立法数量将会超过立法需求，而立法成本持续增加，由此导致立法整体收益不断下降，即低于E点。反之，如果将一定时期内的立法数量减少，即向D点左侧沿横轴平移，此时立法数量将会低于立法需求，立法成本持续降低。由于立法数量远不能满足经济发展需要与社会公众需求，因而产生的立法整体收益也会低于E点。由此可知，我国农村金融扶贫的立法活动需要满足前述图1中的C点要求，即应在立法成本与立法收益之间达到平衡。

2.立法的供给—需求研究

（1）我国农村金融扶贫立法供给研究。我国存在多种形式的金融机构参与农村扶贫事业，其中包括以农业发展银行、农村信用社及邮政储蓄银行等为代表的正规金融机构，也涉及以地下钱庄、小贷公司等为代表的非正规金融机构。虽然参与到农村金融扶贫过程中的金融机构数量较多，但因缺乏科学完善的法律体系规范引导，以致于农村金融扶贫仍然存在较多问题。具体而言，一是农村金融扶贫机构参与市场的积极性不高。以农村信用社为例，作为农村金融扶贫机构之一，其在组织与调节农村资金、支持农业生产和农村综合发展等方面始终发挥着重要作用。但农村信用社缺乏竞争者，且涉及农村金融扶贫机构的立法供给不足，难以激发金融机构参与农村扶贫事业的积极性，最终造成农村金融市场无法保持活力（谭政航，2016）。二是农村金融扶贫市场监管法律体系不完善。金融扶贫在本质上是一种区域间的利益协调过程，而农村金融扶贫是农村地区与非农村地区间的利益协调，即缓解农村地区贫困现状，以此实现经济社会的平稳发展。然而，《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）仅在第八十六条第三款进行概括性规定，即“禁止任何单位和个人截留、挪用扶贫资金。审计机关应当加强扶贫资金的审计监督。”对审计机关监督扶贫资金的流程、标准等内容并无详细描述，由此导致扶贫资金流通过程中法律监管缺失，资金外流现象较为严重，农村地区经济发展受阻。三是农村金融价格调节立法不足。农村金融价格的调整需要稳定的调节机制与市场化的发展环境。然而，为节约成本，部分农村贫困人口选择通过民间高利贷等不良途径获取资金，以应对生活所需物品价格的波动风险。价格机制失灵导致市场环境发展的不健康因素增多，继而造成农村金融市场的交易风险增加，交易环境恶劣，农村扶贫工作严重受阻。

（2）我国农村金融扶贫立法需求研究。近年来，我国农村金融扶贫主要呈现资金需求量大、借贷成本较高及贫困人口金融信心不足等情形。随着农村金融扶贫工作的不断开展，我国农村金融扶贫又呈现新的发展趋势，此趋势主要涉及区域经济发展、主体资格确认及层次类别明晰等方面（谭政航，2016）。我国农村地区长期处于小农经济社会，农业生产较为落后，信息沟通交流受阻，由此造成我国农村贫困人口主要以生活性借款作为主要的生产生活资金。再加之，农村贫困人口缺乏有效担保和足够抵押，在资金缺乏情况下，民间借贷与小额借贷成为主要资金来源。简言之，我国农村贫困人口虽具有较为强烈的改善自身贫困状况的愿望，但受地域、产业结构、生产方式等多种因素影响，很难通过正规途径从金融机构获得支持与帮助。此种情形极易造成农村金融扶贫资金的不合理分配，导致农村金融扶贫久扶难消的局面持续加重。由此可见，在农村金融资金需求日益增加的背景下，若仅依靠市场化的调节机制势必很难保障金融资金在不同区域间合理分配，因而农村金融扶贫资金的顺利运转亟需科学完备的法律机制调整，以便保障我国农村金融扶贫事业的长远发展。换言之，农村金融扶贫资金需求量的增加在一定程度上反映出经济社会发展对于农村金融扶贫立法的需求量持续增大，应提供良好的立法供给，以此改善农村贫困人口现有的经济性短缺困境。综上，鉴于我国尚未建立起农村金融扶贫的良性循环机制，且现阶段社会发展对农村金融扶贫法律的需求量处于逐渐增加状态，我国农村金融扶贫立法活动应将农村地区经济发展需求与农村贫困人口的生存发展需要纳入因素考量范畴之内，以此保障农村金融扶贫工作的顺利开展（龚明华，2016）。

（3）我国农村金融扶贫立法供给—需求研究。法经济学视角下的农村金融扶贫立法的供需均衡理论，主要涉及农村金融扶贫立法的配置（包括配置数量与配置质量）与农村地区经济发展需求及农村贫困人口生存发展需要间的互动效果。即当农村金融扶贫立法的数量满足经济发展与贫困人口所需，且能够推动农村地区经济的持续发展、保障农村贫困人口的合法金融权益，此时的互动效果则是供需均衡理论的本质所在。反之，当农村金融扶贫立法的数量与经济发展、社会需要不相符、不适应时，农村地区经济发展将会受阻，农村贫困人口的合法金融权益也会面临极大威胁。简言之，供需均衡理论可从以下三个方面具体分析：一是当农村金融扶贫立法的供给满足经济社会发展与人们生存生活所需时，立法供给与立法需求处于均衡状态，此时立法效益达到最大化，此种情形也为最佳效果。二是当农村金融扶贫立法的供给不足时，农村金融扶贫市场中的一些违法乱纪行为不能得到有效规范，进而导致市场秩序混乱，市场效率降低。三是当农村金融扶贫法律法规的数量达到社会发展与人们需要的极限时，往往会呈现供给过剩局面。此时并非一味增加法律法规的数量才能保障合法权益，适当顺应社会发展修改完善现有规范，才能有效提高农村金融扶贫立法的发展程度。因此，在农村金融扶贫立法过程中，决定效用最大化结果的是立法供给能否满足经济社会的发展需求、保障人们合法的金融权益及达到法律法规预期的效果。基于此，本文将农村金融扶贫立法供给、农村金融扶贫立法需求、农村金融扶贫发展程度等多个因素予以有效结合，通过曲线图的形式合理分析农村金融扶贫立法供给与需求间关系。

如图2所示，假设X轴为农村金融扶贫发展程度，Y轴为农村金融扶贫法律数量，图中的曲线F为农村金融扶贫立法的供给曲线，曲线G为农村金融扶贫立法的需求曲线。当农村金融扶贫处于H点时，社会发展与人们生活对农村金融扶贫的立法数量需求较高，此种情形下国家对于农村金融扶贫方面的立法供给数量较少，扶贫工作将会受阻。如若此时国家未采取措施有效增加法律供给，那么农村金融扶贫的发展程度便会降低，良好效果也将难以实现。随着农村金融扶贫的立法供给不断增加，农村金融扶贫也在不断发展，农村金融扶贫机构及工作人员投入扶贫事业的热情将会增加，当到达I点时，农村金融扶贫立法的需求曲线与供给曲线相交，此时二者达到平衡状态，社会效用实现最大化。如果继续一味增加立法供给数量，并未考量社会市场情形调整修改法律法规，以致于法律法规的供给量远超于需求量，法律法规供给剩余，法律资源也会极大浪费。以J点为例，当曲线F远高于曲线G时，立法需求已经饱和，此点状态下的效益也将远低于I点时的立法效益。因此，我国农村金融扶贫立法应该采取合法合理方式保障立法供给与需求达到均衡状态，以此实现农村金融扶贫效果的最大化。

（二）实践现状

1.我国农村金融扶贫立法政策演进分析

目前，我国农村金融扶贫的调整活动主要包括国家在农村扶贫开发过程中制定的农村金融扶贫开发纲要、农村金融扶贫政策性文件及各省制定的农村金融扶贫相关的地方性法规、地方政府规章及众多规范性文件。简言之，现行我国农村金融扶贫的调整以政策性文件为主，缺乏国家层面相应的法律法规调整。具体而言，我国农村金融扶贫政策经历了扶贫贴息贷款政策、小额信贷扶贫体系政策与全面精准金融扶贫政策三个阶段（见表1）。其中，扶贫贴息贷款政策阶段源于1986年开发性农村扶贫战略的实施，在此期间，国家安排了优惠的专项贴息贷款，并为农村人口提供资金支持，以此支持农村地区发展生产；小额信贷扶贫体系政策阶段通过颁布《中共中央关于农业农村若干重大问题的决定》《中国农业银行“小额信贷”到户贷款管理办法（试行）》等文件，鼓励金融机构积极开展小额信贷业务；全面精准金融扶贫阶段强调“精准扶贫、精准脱贫”的基本方略，先后印发《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等多项文件，以发展普惠金融为根基，全力推动农村地区金融服务到户到村到人。

表1 我国农村金融扶贫立法政策演进

通过梳理农村金融扶贫相关政策性文件，可总结出我国农村金融扶贫政策的发展特征：农村金融扶贫模式从专项扶贫向全面精准扶贫转变；农村金融扶贫范围从单一信贷业务帮扶向扶贫效益全面覆盖进步；农村金融扶贫改革从市场机制单方用力向扶贫政策与市场机制相互结合，形成合力的方向发展。同时，目前我国农村金融扶贫活动缺乏中央层面立法。结合前述图1可知，目前农村金融扶贫的立法数量，仍然处于D点之前，其所产生的立法收益远不及E点。立法经济收益、环境收益及社会收益在本质上受制于立法数量的多少。因此，我国应该保证农村金融扶贫政策稳步实施前提下，采取合理合法方式增加法律法规供给。一方面可尝试将现有适合经济社会发展与人们生存生活的政策法律化，既可减少立法活动从无到有所需成本，又可将立法收益进一步扩大；另一方面，适当增加法律法规数量。在以法律、行政法规及部门规章为主要内容的法律供给中，结合法律权重理念，且将立法成本与收益因素考量在内，因此需要以增加法律、行政法规的供给为主11本文认为，假设将法律、行政法规及部门规章赋予相应的权重，其中法律的权重设定为1，行政法规的权重设定为0.8，而部门规章的权重设定为0.1。权重越大表明对社会的重要程度越大，该权重体现在立法成本—收益图中，则可以对比说明代表法律曲线的斜率最高，代表行政法规曲线的斜率次之，而代表部门规章曲线的斜率最低，即在相同的立法收益情形下，法律所需的立法数量（或者立法成本）最低，行政法规所需的立法数量（或者立法成本）次之，部门规章所需的立法数量（或者立法成本）最高。。

2.我国农村金融扶贫地方立法实践分析

从地方立法层面而言，农村金融扶贫立法的相关内容通常体现在金融扶贫地方性法规、地方政府规章或规范性文件中。通过搜集整理北大法宝和人大网法律法规库的数据资料可知，目前仅有1个地方工作文件是以“农村金融扶贫”为名，即《安康市人民政府办公室关于印发安康市农村金融扶贫实施方案的通知》（以下简称《通知》）。除此之外，我国目前还有1 047个地方性法规条文内容中涉及农村金融扶贫的相关规定，如《河南省扶贫开发条例》《山西省农村扶贫开发条例》《广西壮族自治区扶贫开发条例》等；有428个地方政府规章的条文内容中涉及农村金融扶贫的相关规定，如《宁夏回族自治区实施〈农田水利条例〉办法》《辽宁省农村居民最低生活保障办法》《福建省农村扶贫开发办法》等。

从农村金融扶贫的地方实践状况来看，各地基于自身贫困状况与发展条件，积极探索符合农村地区发展的金融扶贫实践方式。同时，随着各地农村金融扶贫工作的陆续开展，一些问题也逐渐显现，这些问题涉及到农村金融扶贫过程中主体的权力行使、农村贫困人口的金融权益保障等，均需法治化规范。虽然目前各地纷纷出台涉及农村金融扶贫内容的综合性文件，但地方专项立法规范较少，供给明显不足。一方面，地方综合性立法文件仅有少部分条文涉及农村金融扶贫，且规定过于概括、模糊；另一方面，地方专项立法文件的数量无法满足现有农村金融扶贫的工作需要，以致于扶贫工作难以开展，面临的困境越来越多。正如图2所示，我国地方立法实践目前处于I点左侧，即立法数量少，立法需求远超于立法供给，农村地区金融扶贫发展程度较低。若想达到I点，以保证立法供给与立法需求处于相互平衡状态，现阶段我国地方应在考虑农村地区发展情形与农村贫困人口需求的基础上制定合理数量的地方法规规章，且在法规规章中对农村金融扶贫的组织管理、项目建设、资金运用等内容明确规定，以此帮助农村地区贫困人口摆脱贫困并实现可持续发展。此外，地方立法还可借鉴现有地区在扶贫管理体制、扶贫实施模式、扶贫资金使用等方面已有的实践经验，将经验规范法律化，从而提高法规规章的实效性与可操作性。总之，合理调节农村金融扶贫的立法供给与立法需求，不仅需要关注立法数量的增多，还要重视立法效益的提高。

四、结论与政策建议

（一）结论

金融扶贫是农村贫困人口实现脱贫的重要途径。基于此，我国农村金融扶贫立法应从立法原则、立法体系等方面予以完善，以便推动我国农村金融扶贫立法进程，维护农村金融市场的和谐与稳定。

立法原则方面，法律原则可促使人们在把握法律制度特征的基础上领悟法律规范的内涵。在探究农村金融扶贫的立法原则时，需要结合新时期“五大发展理念”的具体要求，加快农村扶贫工作的有效开展。

第一，利益衡量原则。立法是通过各种利益之间的对比较量，形成严格的制度规则、稳定的社会秩序及有效的发展状态，以求维护社会秩序稳定，保障合法权益。农村金融扶贫立法也不例外（李创等，2018）。农村金融扶贫立法的关键在于衡量在立法过程中的多种利益，其中主要涉及国家利益、金融机构利益及弱势群体利益。在衡量各种利益时，立法机构应该在尊重市场规律和社会发展的前提下，以利益重新平衡作为目标，注重各种利益间差异，重视各利益主体对法律法规的需求，对失衡利益进行确认、限制与保护，促使各种利益分配趋于公平，以便重塑利益平衡，从而通过立法提升贫困地区的“造血能力”，提高贫困人口的经济能力，减弱甚至消除各种利益间矛盾和冲突。

第二，效率优先、兼顾公平原则。我国农村金融扶贫工作的难以展开与农村金融发展不公平、农村金融资源分配不合理密切相关。效率优先原则强调在保障弱势群体金融权利的基础上，尊重市场规律，将效率作为社会经济发展的目标，以求社会效用发展最大化。但若一味追求效率，则会导致金融资本区域分配的不均衡，造成区域间金融资本差距更大，特别是农村金融资本的供给情况会更严峻。公平原则重视在保障金融权利的基础上，追求金融资源的合理配置，帮助弱势人群早日脱贫（常戈，2011）。因而，农村金融扶贫立法需要坚持效率优先、兼顾公平原则，既要在保障贫困人口金融基本权利的基础上注重法律法规适应社会发展的程度，又要在实现金融资源高效配置（张晓琳等，2017）的前提下保障立法进程、立法内容符合公平目标。坚持可持续发展理念，以此提高金融扶贫立法的合理性。

第三，倾斜保护弱者原则。我国农村金融扶贫的对象是贫困地区的贫困人口，又被称为农村弱势群体。已经出台的政策文件可通过督促机制要求农村金融机构履行对弱势群体的义务，但我国现有的法律法规却未将农村弱势群体应该享有的金融资源予以倾斜式保障，导致弱势群体无法得到平等权利。农村金融扶贫立法应依据我国农村扶贫现状与农村经济社会的发展趋势，不断扩充农村弱势群体金融权利的内容和种类，逐步规定金融基本服务权、参与金融发展权等权利。此外，农村金融立法应确定特殊情况下农村弱势群体生存需求贷款的单方强制缔约权，保障弱势群体在严峻情形下的金融权利。当然，对于单方强制缔约权带来的风险，农村金融立法可通过贷款保险、农业保险等规定有效规避。

第四，公众参与原则。当农村金融扶贫立法涉及广泛的主体范围时，立法机构应从法律法规层面尽可能保障参与者之间相对平等。一方面，公众参与原则应该确立农村贫困人口的金融权利，保障其在金融扶贫立法过程中的合法权益；另一方面，完善农村贫困人口对于金融权利诉求的表达机制，使其诉求能够有效上升到法律法规层面，从而促使农村金融扶贫立法的供给以需求为基准改善。基于法律利益救济功能的角度，可建立“农村金融扶贫立法平台”，实现扶贫立法数据共享，引导公众对农村金融扶贫立法的关注，做到公众参与、公众监督、公众完善。

（二）政策建议

立法体系方面，从农村金融扶贫立法现状来看，我国农村金融扶贫的法律渊源多数为政策性规范、行政法规及部门规章，立法体系呈现层次较低、互相矛盾冲突的局面（张家华等，2018）。因此，健全农村金融扶贫立法体系便尤为重要。

第一，制定农村金融扶贫基本法。虽然《农业法》12《中华人民共和国农业法》第四十五条规定：“国家建立健全农村金融体系，加强农村信用制度建设，加强农村金融监管。有关金融机构应当采取措施增加信贷投入，改善农村金融服务，对农村贫困人口和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供信贷支持。农村信用合作社应当坚持为农业、农村贫困人口和农村经济发展服务的宗旨，优先为当地农村贫困人口的生产经营活动提供信贷服务。国家通过贴息等措施，鼓励金融机构向农村贫困人口和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。”对农村金融扶贫进行了规定，但条文规定较为概括抽象，不能作为农村金融扶贫的基本法律。基于此，我国可制定《中华人民共和国农村金融扶贫法》，以此作为农村金融扶贫基本法律规范。农村金融扶贫基本法应以政府、农村金融机构及农村贫困人口三个层面为基础，通过金融供给、金融实行、金融监管三个环节，重点保障农村金融扶贫规范的统一性，实现政策金融、商业金融、民间金融等扶贫工作的协调合作与适度竞争，重点建设农村金融扶贫权利配置、农村金融扶贫产品与资金管理等制度，以此完善农村金融扶贫基本法律规范。

第二，拓展农村金融扶贫专项立法。农村金融扶贫可根据金融扶贫的管理体制、对象方式及资金使用等因素，制定专项立法，以便对农村金融扶贫的特定事项与实施措施进行详细规定（李明贤等，2010）。同时，需要加强农村金融扶贫专项立法的实施，注重立法机构与立法机构之间、立法机构与扶贫对象之间的沟通交流，保障法律法规的稳定性与可操作性。农村金融扶贫专项立法需要明确金融扶贫的主体对象，通过立法途径引导农村金融市场走向常规化（方胜等，2017）；需要确定金融扶贫的组织方式与扶贫方式，改变相互推诿的怪象，做到科学、完备、高效；需要制定金融扶贫具体的实施措施，落实层级农村金融扶贫组织承担的工作和达到的目标，推动农村金融扶贫向规范性、统一性与整体性的方向发展。

第三，协调其他立法。为推进我国农村金融扶贫基本法及农村金融扶贫专项立法的有效实施，促进金融立法整体的规划，保障立法部门间协调，更好完成农村金融扶贫工作，可由国务院、中国人民银行等机关制定相关领域的行政法规、部门规章等，以此细化农村金融扶贫立法规范的具体内容，推动农村金融扶贫立法的有效实施。如基于西部民族农村地区13我国西部民族地区主要包括新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、云南省、青海省、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、贵州省及西藏自治区八个省、自治区，故本文所指的西部民族农村地区是上述八个省、自治区的农村地区。金融改革滞后（Yu等，2020）、金融扶贫法律监管部门与金融机构间协调不当以及金融扶贫服务缺位的现状，西部民族农村地区可将基本法和农村金融扶贫专项立法作为基础（陈银娥等，2019），提高立法机构间的衔接性，进一步彰显金融扶贫立法体系的完善对农村地区经济发展与农村弱势群体权益保障的积极效益。