上海城市发展战略

唐子来

上海曾经编制过五版城市总体规划，城市目标定位都呈现出鲜明的时代烙印。第一阶段的两版总体规划是1927年的《大上海计划》和1946年的《上海市都市计划》，突出港口和工商中心。1927年《大上海计划》依据孙中山先生在《建国方略》中提出的东方大港设想，城市目标定位是“设世界港于上海”。在 1946年《上海市都市计划》中，一批留学归国的规划师带来西方的规划理念，城市目标定位是“上海为港埠都市，亦将为全国最大工商业中心之一”。

第二阶段的两版总体规划是1959年的《上海城市总体规划》和1986年的《上海市城市总体规划方案》，强调上海的国内工业基地职能，当时的历史背景是“先生产、后生活”的国家发展思路和“冷战时代”的国际发展环境。

1959年《上海城市总体规划》提出：在妥善全面地安排生产和保证人民生活日益增长的需求的情况下，工业进一步向高级、精密、尖端的方向发展，不断提高劳动生产率，使上海在生产、文化、科学、艺术等方面建设成为世界上最先进、最美丽的城市之一。1986年《上海市城市总体规划方案》提出：上海是我国最重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心，还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一。

第三阶段的时代背景是中国改革开放的深化和国际地位的不断提升。1999年《上海市城市总体规划》的国务院批复文件明确：上海是我国的直辖市之一，全国重要的经济中心。把上海建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。经过近二十年的不懈努力，“国际大都市”和“四个中心”的城市目标定位取得了显著进展，上海的各类全球城市排名不断提升，在国内上榜城市中始终名列前茅。

“卓越的全球城市”作为上海城市目标定位，体现了世界经济格局的新变化和国家发展战略的新要求。国际社会普遍认同，上海已经进入全球城市行列，应当迈向卓越的全球城市。中国将会成为全球极为重要的经济体，上海理应担当“全球城市”的使命，代表国家参与全球竞争和合作。《长江三角洲城市群发展规划》强调，提升上海全球城市功能。按照打造世界级城市群核心城市的要求，要加快提升上海核心竞争力和综合服务功能，引领长三角城市群一体化发展，提升服务长江经济带和“一带一路”沿线国家的能力。

因此，迈向卓越的全球城市，不仅是上海的发展目标，更是国家发展战略的組成部分。“卓越的全球城市”不仅指经济影响力，还包含科技影响力和文化影响力。经济影响力无疑是全球城市的首要维度，金融和商务产业是经济影响力的核心领域，而科技影响力和文化影响力则同样是全球城市的重要维度，不可或缺。

上海城市发展战略应当考察当前坐标和对标城市，在此基础上思考未来发展策略。名目繁多的全球城市排行榜，是考察和解读上海在世界城市体系中当前坐标的有效参照，从中可以获得三个基本结论：其一，在各类全球城市排行榜中，上海的地位都在逐年上升;其二，在全球影响力中，上海的经济影响力高于科技影响力和文化影响力;其三，在经济影响力中，上海的门户城市属性高于中心城市属性。尽管上海境外跨国公司地区总部数量不少，但亚太地区总部占比很低，在沪跨国公司地区总部主要面向国内市场。这表明，作为境外跨国公司分支机构集聚地，上海是长三角地区乃至国家的“门户城市”，发挥向外连接全球网络和向内辐射区域腹地的“两个扇面”作用。

上海作为全球城市，既要强调经济和科技的创新支撑，又要关注人文支撑和生态支撑。除了发展机遇、环境标准、生活质量，还要应对气候变化。并不是一味强调经济竞争力，还要老百姓生活好，要做有温度的城市，改善城市的碳排放，关注气候变化。

第一，要追求全面发展，国际视野下的全球城市竞争力可以归纳为三个发展维度和四个支撑维度。提高城市经济影响力、科技影响力和文化影响力，打造廉洁公正的体制资本、精英汇聚的人力资本、绿色安全的环境资本、高效宜居的物质资本。

第二，要明确上海的阶段性建设进程。从国家门户城市到区域门户城市，从国家中心城市到全球中心城市，上海迈向卓越的全球城市任重而道远，不可能一蹴而就。发展进程至少可以分为两个阶段，分别对标不同层级的全球城市。上海的第一阶段发展目标，是从国家中心城市迈向亚太中心城市，从国家门户城市迈向亚太门户城市，主要对标中国香港和新加坡，也要借鉴纽约和伦敦的区域门户城市属性。上海的第二阶段发展目标，是从亚太中心城市迈向全球中心城市，主要对标案例是纽约和伦敦，也可借鉴巴黎和东京的全球中心城市属性。

第三，将城市发展与国家发展相结合，认清上海城市发展进程与国家总体发展进程密切相关，上海城市发展受到国家体制改革进程的决定性影响。只有伴随着中国经济实力不断强大，体制改革不断推进，上海才有可能迈向卓越的全球城市。基于国家体制语境的决定性影响，在不断深化地方体制改革的同时，更要积极争取国家层面的体制改革试点，使试点首先落户上海。

夜上海

迈向卓越的全球城市，上海的对标城市可以分为三个层级。作为全球中心城市和区域门户城市的纽约和伦敦，是最高层级的对标城市;作为全球中心城市和国家门户城市的巴黎和东京，是第二层级的对标城市;作为亚太中心城市和亚太门户城市的中国香港和新加坡，是第三层级的对标城市。各类全球城市排行榜显示，上海与对标城市的主要差距在于综合竞争力，从跟跑到并跑、领跑，不是一蹴而就的。我们应当明确阶段性目标，放眼长远。实际上，形成明确的阶段目标未必需要设置精准的达标时限，因为何时能够达到目标并非仅仅取决于上海的自身努力，而是与外部发展环境密切相关的。

新一轮的城市总体规划在发展模式上提出了转型要求，上海和长三角发展都在转型。新一轮的上海城市总体规划提出三个转型：第一是认识未来发展的不确定性，强调底线思维，包括人口底线、土地底线、生态底线、安全底线;第二是从外延拓展到内涵提升的转型，如何从城市有机更新的存量中寻求发展的增量？这与城市的生长周期有关，从城市生长期到城市成熟期，增量的新开发越来越少，而存量的再开发越来越多，历史遗产是显著升值的。第三是从刚性管控到弹性适应的转型，我们要与时俱进，认识未来发展的多种可能情景，强调城市规划中的留白机制（战略预留地）。留白土地不是说不能用，而是为应对未来发展不确定性的弹性土地使用而暂时不用。

新一轮的总体规划还采用了中央活动区的概念，形成全球城市的综合功能承载区，包括金融商务、科技创新、文化艺术、零售购物、旅游休闲等。我们做了公众意愿调查，发现公众对创意城市、智慧城市、安全城市、宜居城市、关怀城市等都有着各种诉求，这些都是城市发展追求的目标。首先，要提高地铁网络密度。上海的一个问题是地铁网络密度不够高，我们的地铁系统比巴黎、纽约、伦敦都要新，但网络密度有待提高。其次，我们要打造15分钟社区生活圈。第三，满足公众对公共开放空间的需求，在5分钟步行范围内要有公共开放空间。

最后，城市总体规划实施的评估指标包括活力之城、人文之城和生态之城三个领域，我们正在密切观察上海是不是正在迈向这些目标、是否需要调整相关策略。

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