重大行政决策程序之地方立法研究——基于广东省地级市立法的比较分析

张 微

（中共广州市委党校，广东 广州510070）

党的十九届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）明确提出，要加快转变政府职能，建设职责明确、依法行政的政府治理体系，其中包括“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平”。《建议》的要求再次凸显了重大行政决策法治化对于加快转变政府职能、促进依法行政的重要作用。

2019年5月8日国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），并自2019年9月1日起施行。2020年7月份，广东省司法厅将其起草的《广东省重大行政决策程序规定（草案）》（以下简称《规定》征求意见稿）在其网站公开，面向全社会征求意见，截至2020年8月15日。为推进《条例》有效施行，深入贯彻落实十八大以来党的历届全会精神和《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（以下简称《纲要》）的明确要求，推进行政决策科学化、民主化、法治化，亟需对照《条例》等上位法的规定，对《规定》征求意见稿予以修改完善并早日出台，以满足实践的迫切需要。对广东省下辖地级市已有立法进行对比分析，有利于为广东省政府的立法提供有效建议，为其他省市立法和《条例》的修改完善提供借鉴。

从2008年开始截至目前，广东省内共有19个地级市（除了云浮市及河源市）的市政府先后制定了重大行政决策程序的统一规范。其中，惠州市、汕尾市、揭阳市和湛江市是针对“行政决策程序”的统一立法，但是将“重大行政决策程序”包含其中予以规范；而汕头市则是直接针对“行政程序”进行统一立法，同样将“重大行政决策程序”包含其中予以规范。

一、立法目的和立法原则的比较分析

（一）立法目的比较

目前，在广东省地方政府关于重大行政决策程序的立法中，对于立法目的的表述主要有以下两种情形：第一种立法表述为：“为了规范政府重大行政决策行为，推进行政决策科学化、民主化和法制化，保障公民、法人和其他组织合法权益，”如潮州、广州、江门、韶关、肇庆、中山、佛山、惠州、汕头；第二种立法表述为：“为了规范政府重大行政决策行为，保证重大行政决策合法、科学、民主，提高重大行政决策质量和效率”，如东莞、惠州、揭阳、茂名、梅州、清远、深圳、汕尾、阳江、湛江、珠海。

一些地级市立法将“保障人民利益”规定为重大行政决策的立法目的，符合重大行政决策程序规定的价值构建，但部分地级市立法却对“保障人民利益”予以回避。将“保障人民利益”确定为重大行政决策的立法目的，从根本上说是人民主权原则的基本要求。重大行政决策事项对地方经济社会发展有重大影响，涉及重大公共利益或者公众切身利益，通过建构契合现代决策要求的法定程序，才能保证重大行政决策符合社会经济发展规律，保障重大行政决策增进人民群众的利益和福祉。

（二）立法原则的比较

对于原则的规定，已立法的地市分别确立了以下基本原则：

一是将“科学、民主和合法原则”作为基本原则，如潮州、清远、韶关、深圳等市的规定。这个原则是确立得最多的一个原则，可见很多地市对该原则形成了较普遍的共识。但是，该原则中“科学”“民主”和“合法”三者的先后顺序值得考究。课题组认为，合法性应当是包含重大行政决策在内的所有行政行为应该遵循的最基本原则，是最低层次的要求，应当放在第一位，其次才是科学与民主。

二是确立“依法、科学、公开、民主”原则，揭阳、梅州两市立法确立了该原则。该原则与第一类原则相比，更趋合理性。一方面是把“依法”放在首位，突出合法性作为重大行政决策最基本的要求；另一方面，该原则明确了重大行政决策信息公开的基本要求，让公众了解与自身利益相关的事项，保障公众的知情权，有助于实现重大行政决策程序立法的初衷。

三是“行政首长负责制”原则，《茂名市人民政府重大行政决策程序暂行条例》第三条规定“市政府重大决策坚持行政首长负责制原则”。行政首长负责制有利于明确责任主体，避免出现久拖不决的问题，提高行政效率。但是在该原则之下，如何防止行政首长独断专行或者滥用职权却是需要其他配套制度同时建立。

四是确立“集体决策”原则。《茂名市人民政府重大行政决策程序暂行条例》第三条规定“决策程序要体现以下原则：……（四）集体决策原则。除属应急的重大事项外，其他重大事项原则上都应在集体讨论基础上决定”，这条原则是对行政首长负责制原则的补充，有利于约束行政首长滥用职权，监督其合法行使职权，防止行政首长个人独断专行，作出决策。

五是“依法、科学、民主、责任”的原则。如《汕尾市行政决策程序暂行规定》第五条中就确立了该项原则。但是从该条规定的“行政决策应当坚持依法、科学、民主、责任的原则”来看，“行政决策应当坚持责任的原则”表述不够清晰、严谨。任何行政行为都应当依法进行，任何违反宪法法律的行为都要担负法律责任，“依法”原则实质上已经表明重大行政决策行为若不依法进行，必然要承担法律责任，因此，该项原则也有重复之嫌。

二、决策事项范围的比较分析

各地市普遍规定的属于重大行政决策范围的事项有：制定经济和社会发展重大政策措施；编制和修改各类经济、社会、文化发展和公共服务总体规划；使用重大财政资金，安排重大政府投资项目，处置重大国有资产；开发利用重大自然资源；制定行政管理体制改革的重大措施，该条规定深圳和肇庆略有不同，深圳市的规定是“行政管理体制改革与社会管理体制创新等重大政策的制定”，肇庆市的规定是“制定行政管理体制改革的重大措施和基层民主制度建设过程中的重大事项”；其他需要政府决定的重大行政管理事项，该条兜底条款肇庆和中山市的规定略有不同，肇庆市的规定为：“市长认为有必要提交市政府决定的重大行政事项”，而中山市的规定为：“市政府行政首长提出的其他重大事项”。

各地市基于本地市情况还作出很多不同的规定，整体而言，各地市对于重大行政决策事项的规定主要有两个特点：一是较早立法的地市，其重大行政决策事项范围往往会罗列得更为具体；二是各地市立法中一般均规定了兜底条款，即“其他需要政府决定的重大行政管理事项”，该条款的设定有利于立法更好地适应形势发展的需要，避免立法实施之后很快又滞后于社会生活。

值得关注的是，阳江市的立法中没有规定具体的重大行政决策范围。该市2009年5月14日公布实施的《阳江市人民政府重大行政决策听证制度》第三条规定：“法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的重大行政决策事项，应当依照本制度组织听证”，该条规定原则上确立了重大行政决策事项的大致范围，即法律、法规、规章规定的事项以及涉及重大公共利益和群众切身利益的事项。但是该条第三款又规定：“应当举行听证的重大行政决策事项，因情况紧急须即时决定的，报县政府批准后可不组织听证”，该款规定赋予了县政府较大的裁量权，却又无其他程序予以约束，难以有效防止裁量权的滥用。

在已立法的地市中，共有12个地级市不仅列举了属于重大行政决策范围的事项，还从反面列举了哪些不适用重大行政决策程序规定的事项。这些地级市是：湛江、广州、中山、梅州、韶关、肇庆、佛山、清远、江门、潮州、深圳和珠海。主要排除的事项包括：政府规范性文件的制定、政府人事任免、政府内部事务管理措施的制定、突发事件的应急处理。但是表述不尽相同，范围也千差万别。

比较而言，由于缺乏上位法的统一规范，各地市的经济社会发展状况又有很大不同，加上立法时间前后不一等因素，各地市对于重大行政决策范围的规定极不统一，亟待规范。

三、决策程序规定的比较分析

各地级市重大行政决策程序基本一致，大致包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定和决策后评估等程序。其中，惠州、佛山、阳江和东莞市没有规定“决策后评估”的环节，但是阳江和东莞分别规定了“决策跟踪反馈”和“执行情况跟踪反馈”程序。同时设置了“对决策实施情况进行跟踪反馈或者监督”和“决策后评估”程序的地市有：肇庆、揭阳、梅州、汕头、茂名、珠海和湛江，但是这些地市在立法中所用的名称没有统一。茂名市没有规定决策结果向社会公布，有悖于政府信息公开的基本原则。

从立法背景上看，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年）、《关于加强法治政府建设的意见》（2010年）、党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年）、中共中央和国务院印发的《法治政府建设纲要（2015—2020年）》（2015年）对重大行政决策程序的要求是逐渐完善的过程，因此各地的立法在不同阶段呈现出不同的特点。2010年以前的立法中，关于程序的规定多数比较简单概括，比如汕头市2002年5月出台了《重大决策基本程序的规定》，该规定只有九条，其中第四条对于程序只作了简单规定，2008年、2016年才分别出台了行政决策法律审查规定和重大行政决策社会稳定风险评估办法。韶关市2008年出台了《重大行政决策听证和合法性审查制度》，2013年才出台了《韶关市重大行政决策程序规定》，全文共三十二条，不分章节对程序作了笼统规定。惠州市在其《行政决策程序暂行规定》（2008年立法）第十一条规定：“各级政府重大决策一般应经过以下程序……”。2009年，揭阳市出台了《行政决策程序规定》，对程序的规定也比较简单，之后于2012年12月出台了《揭阳市人民政府重大行政决策听取意见制度》等11个制度予以补充完善。湛江市2010年出台了《政府行政决策规则和程序规定》，共三十条，对于程序的规定同样不设专门的章节，但是同时颁布了《重大行政决策听证和合法性审查制度》作为配套制度。值得注意的是，汕尾市2009年8月出台了《行政决策程序暂行规定》，其中第二章对决策主体和程序进行了专门规定。2014年12月又集中出台了合法性审查规定、决策公示暂行办法、听取意见制度等8项配套制度。

2010年之后的立法，多数地方将程序制度专设章节加以规定，决策程序机制规定更为具体、详细，内容逐渐丰富、完善。比如广州市（2011年立法）、中山市（2013年立法）、佛山市（2013年立法）、梅州市（2013年立法）、肇庆市（2013年立法）、清远市（2014年立法）、江门市（2014年立法）和潮州市（2015年立法），这些地市的立法均是采用专章多节的模式对程序机制予以详细规定。不仅如此，多数地方还针对每一个程序环节进行专门立法，出台了相应的实施细则或者配套制度。比如肇庆市2013年11月颁布了《肇庆市人民政府重大行政决策程序规定》，用了整章五节对程序作了详细规定，2018年和2019年又集中出台了关于公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和决策全过程记录和档案管理等配套制度的规范性文件。这些立法为广东省乃至全国的立法积累了经验，打下了良好的基础。

四、责任追究制度的比较分析

责任追究制度是重大行政决策程序立法中的一个重要内容，直接关系决策主体承担的法律责任。现有的规范中，惠州市是最早对此进行立法的地级市，于2008年制定了《惠州市行政决策程序暂行规定》，其中第十四条第六款按照“谁决策、谁负责”的原则，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，要追究有关人员的责任。同时颁布实施的《惠州市行政决策过错责任追究暂行规定》对各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及受行政机关依法委托履行行政管理职责的组织中具有决策权的工作人员在重大行政决策程序中的法律责任也作出了规定。之后，深圳市、佛山市、汕尾市、肇庆市分别于2009年、2014年、2018年专门制定颁布了《重大行政决策过错责任追究办法》。其中，深圳市不仅制定实施专门的《深圳市行政决策责任追究办法》，在《深圳市人民政府重大行政决策程序规定》中也制定了重大行政决策责任追究制及责任倒查机制，即深圳市政府重大行政决策事项的承办部门、实施部门、相关单位或个人违反规定不履行或不正确履行职责，造成严重后果的，相关责任人员无论是否调离、提拔或者退休，都必须严格依法追责。相对而言，深圳市在重大行政决策领域设计了最严格的责任追究制度。但是，这些制定了专门责任追究办法的地市并没有设计好“一般立法”与“特别立法”之间如何衔接的问题。比如《深圳市人民政府重大行政决策程序规定》第二十一条规定了重大行政决策责任追究制及责任倒查机制，但是对于追责的依据却没有明确，是否依据《深圳市行政决策责任追究办法》并没有在规定中予以明确。而从追责对象的范围来看，“一般立法”与“特别立法”的规定也不一致，客观上造成了追责困难。

其他地级市没有专门制定决策过错责任追究制度，而是在重大行政决策程序规定中制定相关条款予以规定。其中，韶关、广州、江门、阳江、珠海和湛江6个地级市仅用一个条款规定责任追究，过于简单，没有细化程序，可操作性较差。从追责对象的范围来看，这些地市的规定也是五花八门，有的规定追究行政机关工作人员的责任，也有的地市规定追究行政机关的责任；有的明确规定既追究领导者的责任，也追究其他直接责任人员的责任；也有的不甚明确，仅仅规定“相关人员”，这样的规定显然不利于规定的有效实施。

整体而言，广东省21个地级市不同程度地制定了重大行政决策程序方面的法律规范，其中，只有极少数是在《条例》公布之后制定的，绝大部分都是在此之前出台的。由于有的规范制定得比较早，加上缺乏统一上位法的引领和规范，难免存在与实践以及中央要求不符的地方。因此，对广东省重大行政决策程序进行统一立法已成为一个迫切的课题。