论公共管理哲学的问题域

赵芳菲，赵龙龙

(1.曼彻斯特大学 国际发展研究所，英国 曼彻斯特 M139PL；2.中国人民大学 哲学院，北京 100086)

一、公共管理哲学问题域的界定

哲学是一种热爱智慧、探索智慧的精神活动，致极性、时代性和前瞻性是其有别于其他运动的三个显著特征。从哲学的发展史来看，致极性是对把握事物极限的无限追求。与事物的无限不同，极限位于事物的有限和无限之间，是两者的边界；无限地追求事物的极限，就是持续不断地向事物的无限靠近，以期到达无限，从而把握事物的终极性。但实际上，这种追求事物极限的精神运动是不可能脱离所处的社会历史背景而完全独立存在的，所以它势必会被打上时代的烙印。也就是说，哲学是一种具有时代特色的极限精神运动，每个时代都会在之前的基础上孕育出带有本时代特性的哲学。而哲学的前瞻性，正在于它可以通过认识、把握本身的时代局限和发展规律，为自身未来的发展提供预见性的启示。

作为哲学的分支，公共管理哲学如果直接被解释为围绕公共管理生活展开的探索性运动[1]似乎在问题域上过于宽泛，因为与公共管理学相比，公共管理哲学更像是一门追求公共管理智慧的学问。而所谓公共管理智慧，则主要指的是隐匿于各种公共管理理论背后的，可以用来指导未来公共管理实践的规律性存在。追求公共管理智慧，就是从思想层面剖析公共管理实践的运行规则或指导原则。然而，因为受特定时代的限制，每个时期的公共管理智慧都不可能完全相同。因此对公共管理智慧的追求，其实就演变成总结和归纳每个时期公共管理实践和理论的发展规律，以及对未来公共管理启示性原则的探索与把握。

公共管理哲学归根结底是追求、探索与把握公共管理实践和理论的本质，而不是简单地批判和反思所有公共生活的管理和衍变。当然，这并不是意味着公共管理哲学不关注公共生活，恰恰相反，公共管理哲学的研究正是立足于此，但却不止于此。透过观察公共生活，公共管理哲学立志深入探索和挖掘隐藏于公共生活表象之下的，诸如宗旨、价值观等更为本质的精神内核。

目前，学界对公共管理哲学的研究尚处于起步阶段，研究内容和方法等尚有诸多亟待完善之处。例如，绝大部分研究者一致认为公共管理哲学具备批判和反思两大功能，然而对公共管理哲学“围绕哪些问题进行批判，怎么批判”以及“针对什么问题展开反思，如何反思”等却存在诸多争议。虽然公共管理哲学的研究成果并不直接对公共生活产生影响，也不直接指导公共管理实践的开展，但公共管理哲学的研究植根于对公共生活的探索，通过对公共管理实践、公共管理理论及两者相互关系的基本前提的批判与反思，来形成完善公共管理理论、优化公共管理实践的启示性改造，从而间接地影响公共生活。用哲学的方法去总结公共管理的发展原则，用间接的方法去影响公共管理的发展走向，正是公共管理哲学所主要关注的两大问题域。

此外，由于公共管理理论的本质都隐藏在公共活动及其管理的发展史中，对其探究所要面临的难度和挑战比较大。因此，为了更科学、更准确地发掘各时期公共管理理论的实质和规律性存在，就需要将公共管理理论的发展路线进行梳理。通过批判和反思的方法，审视其中蕴含的价值观、重要问题和规律性存在，才是众多公共管理哲学研究道路中最为直接、有效的一条。

二、公共管理哲学问题域中关于公共管理价值观的反思

作为一种新的社会治理模式，公共管理的诞生是为了有效解决公共行政中出现的一系列问题，更好地迎接因生存环境转变所产生的新挑战[2]。随着社会向前演进，维护公共利益、实现公共福祉成为公共管理的核心诉求和主流价值观[3]2。因此，探究不同的公共管理理论对实现社会公共福祉的贡献程度，就自然而然地成为公共管理哲学研究者们面临的一个主要问题。

虽然，公共管理学的研究者们已经将之前各阶段出现的公共管理理论做了比较全面的梳理，但是却并未对其进行本质性的发掘。因为公共管理学的主要任务在于研究公共服务的供给内容、方式、途径以及如何更好地服务公众[3]18，而非对以往公共管理理论的宗旨或价值观展开溯源性的追查。然而，只有清晰地把握了以往公共管理理论的宗旨或价值观，才能更好地为达成公共管理的终极目的服务。换言之，于公共管理哲学的研究而言，揭示各个历史时期公共管理理论的宗旨或价值观及其背后的规律性存在，具有不可取代的必然性和较为重要的理论价值。因为通过比较，可以找出不同历史时期公共管理实践和理论的实质与公共管理的终极目的之间存在的差距，并发掘出隐藏在各个时期公共管理实践和理论的终极目的背后的规律性存在，进而才有可能为公共福祉和公共利益在下一阶段的实现与维护开辟出一条新的道路。

实践是理论的基础，理论对实践有反作用。公共管理理论研究不能脱离对公共管理实践活动的关注和审视，同样地，公共管理实践活动的有序开展有赖于科学的公共管理理论的指导。从终极层面来看，无论是公共管理理论的研究，还是公共管理实践的开展，都是为了维护公共利益、实现公共福祉[4]。当然这也是公共管理和公共管理哲学一直努力想实现的终极目标，只不过公共管理是借助公共部门、公务人员、公共政策等方式，十分直接地呈现其意图。相比之下，公共管理哲学则是通过探究公共管理实践和理论的指导性原则或启示的途径，颇为间接地实现自身的价值。

诚然，预测公共管理实践和理论的指导性原则或启示会在下一步或者更远的未来以何种方式呈现，对公共管理哲学而言是一项十分艰巨的任务。但是研究者们可以借助对公共管理哲学问题域中公共价值观的探究，来把握隐匿于公共管理实践和理论的实质之中的规律性存在，进而为推动公共管理哲学的长足发展，也为探索其问题域中“已知的未知”和“未知的未知”提供预见性、启发性的指导。

三、公共管理哲学问题域中重要问题的历史演进与反思

对不同时期的公共管理实践和理论展开深入的批判与反思，是为了更科学、合理地把握其本质。所谓的批判和反思，并不是简单地总结、归纳公共管理实践和理论的演变历程，而是透过对不同时期公共管理实践与理论实质表现形式的剖析，判断其对发掘“规律性存在”和实现公共管理终极目标的贡献程度。作为一门年轻的部门哲学，公共管理哲学与其他哲学研究最大的区别在于研究对象。公共管理哲学的主要研究对象是公共管理理论，它是采用哲学方法对公共管理理论进行的理论研究。

对公共管理理论的远景目标和公共福祉的实现层次两者的探究，一直都是公共管理哲学问题域中两大重要问题。西方公共管理时代的开始是以新公共管理理论的出现为标志，而新公共管理理论的出现则是试图化解由公共行政带来的一系列管理危机。据此，可以将公共管理哲学的研究大致划分为以下三个主要阶段。第一，新公共管理理论研究阶段，从政府、社会、市场三者关系的调整和管理体制改革的探索入手，将公共福祉的实现聚焦于社会自治的达成[5]；第二，新公共服务理论研究阶段，以强调公民权利的尊重、公共利益的维护和政府角色的重新定位为显著特征，通过强调公共服务的性质来追求公共福祉[6]；第三，善治理论研究阶段，从治理主体、目的、方式和结果等多个维度，对政府治理的最高境界——善治给出描述，认为达到善治就相当于实现了公共福祉[7]。

此外，公共管理哲学问题域中还存在着对“已知的未知”和“未知的未知”的探索问题，即公共管理哲学在发展过程中，如何通过对公共管理实践和理论蕴含的规律性存在和指导性原则的研究，来进一步解决当下公共管理生活中所遭遇的现实难题和理论困境。于现在而言，公共管理所面临的障碍是已知的，但是从根本上解决目前麻烦的方法或策略尚未可知；随着时代步伐不断向前迈进，公共管理在未来的发展过程中会处于何种境地尚不可知，至于在这种境地中公共管理将如何自处才能实现再次发展，也是个充满不确定性的谜团。当然，这并不等同于在实现公共管理终极目标的道路上，公共管理哲学对公共管理发展原则、发展方向的研究始终会处于一种玄妙莫测的状态。因为它可以在总结之前公共管理规律和原则的基础上，结合具体的现实情况，深入地分析目前公共管理中存在的问题，并在未来的发展变局中凭借规律性信条为公共管理发展原则、发展方向的研究开辟新路、开创新局。

在未来，评判公共管理发展原则和方向研究的好坏，是摆在公共管理哲学研究者们面前的一道难题。因为评价标准的设定直接关系到对公共管理实践和理论的本质的把握，并且会对公共管理终极目标的实现产生十分关键的影响。绝大部分公共管理活动都是围绕实现公共管理的终极目标展开的，当然不排除在个别情况下会存在两者相背离的现象，但毕竟是极少数，而且这些极少数会很快地被以实现公共福祉为己任的主流理论家和实践者发现、批驳、排斥。而他们权衡的准则莫过于“是否有助于实现公共福祉”。虽然研究者们对公共福祉达成的理解存在差别，但可以肯定的是：绝大部分研究者都已经在公共生活的研究中心照不宣地形成了有关“公共利益维护”的基本共识。所以，于目前而言，厘清与界定公共利益、公共福祉之概念也是公共管理哲学问题域中不容忽视的一个问题。

四、未来公共管理实践和理论的指导性原则

公共管理是在公共行政基础上发展起来的一种新型的管理模式，它与公共行政在管理主体、管理客体、管理目标、管理手段和管理思想等方面存在着显著差异。公共管理的发展经历过新公共管理、新公共服务、善治三个不同的时期。在新公共管理时期，公共管理实践的行动指南以追求“经济、效益、效率”为主，通过调整政府职能、突出市场导向、采用分权管理、引入竞争机制、控制绩效目标、鼓励公民参与等一系列具体措施，来尝试解决传统行政模式的失效问题[8]。新公共管理理论则是以“掌舵”和“企业家”为显著特色[9]，强调政府的主要职能是“掌舵”而非“划桨”，认为政府应当向“企业家”学习管理，适当地在公共管理中引入私营部门成功的管理经验和手段，这在很大程度上对政府、社会与市场三者新关系格局的构建以及行政权力腐化倾向的预防均产生了较为深刻的积极影响[10]。

然而，当公共管理进入新公共服务时期后，新公共服务理论将政府的职能重新界定为“服务”，而非“掌舵”；反对政府向“企业家”学习，认为政府在公共管理中所扮演的角色只是“参与者”，而非“公共资源和公共组织的所有者”[11]。在新公共服务时期，“公平”是所有公共管理实践追求的目标和行动的准则，而所谓“公平”指的是对每个公民个人权利的尊重及个人利益的维护和保障。虽然在实践操作层面过分强调民主价值很有可能会导致效率低下、操作困难等问题，但是从理论层面上为政府改革提供了一个相对明确的方向，即打造透明政府和服务型政府[12]。

为了实现合理有效的社会资源配置，最大程度降低因市场失灵和政府失灵产生的消极影响，妥善解决政府的治理危机，善治理论应运而生[13]。善治理论将“公正、法治”的实现视为所有公共管理实践的最终目标，把“协同治理”“依法治理”看作促进公共利益最大化的可为之路，从司法独立、公正管理、信息公开等不同角度对解决“治理失效”问题提供了有益的参考[14]。虽然善治是理论上最佳的一种治理方式，但在实际运行过程中仍不可避免地在执行等方面存在一些亟待解决的难题。

总的来看，公共管理实践是公共管理理论产生的前提和发展的基础，公共管理理论对公共管理实践有反作用。科学的公共管理理论能够促进公共管理实践的发展、指导公共管理实践的运行，反之则会阻碍、破坏公共管理实践的有序开展。无论是新公共管理理论，还是新公共服务理论，抑或是善治理论，在诞生的初期都会在很大程度上促进公共管理实践困境的突破，但是随着社会历史的演进和科学技术的发展，它们又会逐渐因不能解决公共管理实践中所遇到的新问题，而被更新的理论或观念所取代[15]。因此，公共管理实践是检验公共管理理论好坏的最佳标准，研究公共管理理论及其背后的规律性存在必须立足公共管理实践。

于公共管理哲学的研究而言，探索位于公共管理实践和理论的本质层面上的规律性存在，就是为未来公共管理的发展在历史与现实两个维度寻找指导性原则。纵观公共管理的三个发展时期不难看出，公平、公正、民主、法治是指引政府职能重塑、公共利益维护、公共福祉实现的四大关键法则。

五、结论

总之，公共管理哲学是对公共管理问题的哲学反思，也是对公共管理智慧的极致追求。虽然公共管理哲学的研究不太可能会直接产生提高公共管理绩效和提升公共服务品质的显著影响，但是其研究成果一定会对未来公共管理实践的改进和公共管理理论的完善提供具有启示性和预见性的精神引导。

随着公共管理不断向前发展，由各时期公共管理价值观引发的批判与反思，对公共管理实践和理论在不同历史时期的本质展开的讨论，以及关于公共管理指导性原则中的规律性存在的探索，都必将逐渐成为公共管理哲学讨论的焦点。而经过周密翔实地论证后得出的普遍共识也必然会对未来公共管理实践和公共管理理论的繁荣发展提供强大的智力支持和精神动力。