联合国人居署旗舰项目（二）

2021-02-11文图联合国人居署

人类居住 2021年2期

文图｜联合国人居署

旗舰项目3：崛起：为城市贫困人口建设韧性住区

概述：旗舰项目3：崛起：为城市贫困人口建设韧性住区通过减少气候造成的破坏，提供更多服务和增强社区韧性，改善城市贫困人口参与社会经济繁荣的机会。“崛起”项目提供全面的技术援助，将有利于贫困人口的气候行动纳入国家和地方的政策和规划框架，并在地方层面推动社区驱动的资料收集分析和规划流程。多层面的工作为“崛起”项目的合作伙伴提供了有利因素，让他们更好地帮助全球那些气候脆弱的热点城市做好准备以及筹集相关投资。

应对的挑战：适应气候变化的最大挑战之一是如何使生活在非正规住区的近10 亿城市居民具有适应能力。洪水、热浪、干旱、滑坡、风暴、海岸侵蚀和淹浸、海潮等气候变化正在影响世界各地的城市。在平均值（温度、降水和海平面上升）和极端值（大暴雨、干旱、酷热或寒潮）方面预期出现的气候变化以及风险暴露情况变化造成人口迁移和生态气候的变化，尤其将对非正规住区的居民产生严重影响。气候脆弱性加剧是由于三个潜在因素：（i）地理位置，往往位于陡峭山坡、海岸线或洪泛区等脆弱地点；（ii）居民的社会经济特征，如贫困率和文盲率高，意味着这些社区应对气候影响的能力较弱；（iii）由于非正规住区不被认可为城市的一部分，这些社区在政治和体制上处于边缘地位，导致在减少风险的服务和基础设施方面缺乏有意义的投资。

第二个挑战是将气候投资引向最重要的地方，即地方层面。事实上，全球只有大约5-8%的气候资金用于适应气候变化，这只是快速增长的城市所需资金的一小部分，这进一步加剧了地方和国家的资金缺口。

联合国人居署提供的服务：联合国人居署在实施气候项目和贫民窟改造项目中积累的长期经验表明，有必要以综合方式解决这两个问题。自2016年以来，联合国人居署已在5 个国家试点这种综合性模式，开发工具和方法，实践证明，这一运作理念具有很高的影响力，能够争取大量的气候联合融资。1为支持联合国秘书长2019年召集的气候峰会，联合国人居署在为城市贫困人口建立全球气候行动联盟方面发挥主导作用，帮助形成一个独特的全球伙伴关系，提高政策和宣传影响力，目前的旗舰项目可以被理解为一项补充性的行动方案，实地应用我们新方法的四个维度（思考、行动、分享和合作）中的“行动”维度，实现变革性影响力。通过这一旗舰项目，联合国人居署将：

1.支持各国政府和投资者收集并适当使用数据和方法；

2.将城市问题与全球议题联系起来，将全球政策与地方城市行动联系起来，在全球-国家-地方-社区层面协调和协同开展有利于贫困人口的气候行动；

3.支持国家政府制定政策和框架，帮助城市改进计划和战略。

目前已确定在40 个国家的大约140 个城市（非洲48 个城市、亚洲及太平洋和阿拉伯国家57 个城市、拉丁美洲和加勒比35 个城市）作为可能推出旗舰项目的地点。计划第一阶段至2023年，目标是26 个国家的30 个城市，第二阶段(2023 - 2030年)目标是全球多达100 个城市的8,000 多万人口。

项目期限：在2030年之前，该旗舰项目将成为城市和国家政府的可靠发展伙伴。城市级的项目流程时间范围为：资料收集（6 个月）、规划（6-8 个月）、确定和完成投资（3-4年），通常总共需要3-5年。改善国家支持环境通常也需要长期过程，估计时间为：支持国家自主贡献/国家适应计划的制定（3 个月），更成熟的政策支持过程（1-2年）。

1包含参与式脆弱性评估、社区适应气候行动计划在内的“气候变化规划”的基本方法已被证明适用于适应基金的项目，是联合国人居署所有已批准建议和计划中建议的基础。截止 2019年 2月，已批准项目金额合计 2,000 万美元，处于各个开发阶段的支持性建议金额超过7,000 万美元。

楠普拉省楠普拉区安奇洛小学改造的前后对比

旗舰项目4：增强城市移民的积极影响力

概述：旗舰项目4：增强城市移民的积极影响力有助于创造包容性的、非歧视的城市环境，改善严重危机情况下接收社区和移民/流离失所社区之间的社会凝聚力。它将增强各级政府的能力，利用城市移民的积极影响力，推动包容性和可持续的城市发展，同时改善所有人的生活条件和获得服务的机会。

应对的挑战：移徙和流离失所是全球现象。移民、难民、国内流离失所者或回返者往往受到歧视和社会经济排斥，妇女和青年是处境最脆弱的群体。移徙可能是由冲突或气候变化影响引起的，但也有许多其他原因，包括争取经济和社会机会以及更好的生活。在许多情况下，如果没有进行适当规划，人口的迅速涌入会对城市系统，包括服务（例如供水、卫生和废物处理）、住房、基础设施和就业造成压力，并可能导致环境退化。此外，许多流离失所者住房不足，获得基本服务的机会减少，或居住在服务不足容易发生洪水、滑坡或灾害等不适宜的地区，因而面临更大的脆弱性，无法享有人权。由于许多流离失所者、移民或流动人口生活不稳定，本旗舰项目对新冠肺炎疫情的应对和恢复尤其重要。

联合国人居署提供的服务：本旗舰项目侧重于减少在获得住房、服务和生计机会方面的脆弱性和不平等，增强社区之间的社会凝聚力，促进增强妇女权能。联合国人居署在城市移徙/流离失所问题上与地方、国家和国家以下各级政府合作并提供支持。

事实证明，如果规划和管理得当，向城市地区的移徙将对城市的社会、文化和经济发展产生积极影响。移民增加城市的劳动力，带来额外的技能，他们投资、成立企业，在正式融入后，将增加城市的税基。许多城市因其国际化和多元文化的形象而繁荣起来，吸引着游客和投资。

但是，人口的迅速涌入给城市提供服务、适当住房和基础设施的能力带来压力，导致非正式住区或无规划的城市蔓延。在工作、住房和服务方面的明显竞争也可能导致仇外心理和对移民的社会排斥。关于移民问题的旗舰项目旨在支持地方和国家政府创造包容和非歧视性的城市环境，特别是在人口迅速涌入导致城市危机的情况下。

联合国人居署在移民和流离失所问题上有长期的工作经验，包括在伊拉克、黎巴嫩、索马里等国家，以及最近的拉丁美洲国家。联合国人居署通过一个综合的“城市透镜”（而不是集群）解决方案，能够将来自不同部门、多个治理层次的利益攸关方、人道主义和发展机构以及相关的“城市”利益攸关方，如民间社会团体、学术界和私营部门等，聚集在一起。联合国人居署的参与性方法增强了受益者和利益攸关方的主人翁精神。联合国人居署是具有与当地政府和社区机构合作专业知识的联合国机构，我们的支持将改善城市系统，因此不仅使某个特定的人口群体/种族/宗教团体受益，也将改善接收社区和移民/流离失所社区的生活，确保不让任何人掉队。

该旗舰项目将支持国家、次国家和地方各级政府针对移徙和流离失所的情况，收集基于人权和包容性的城市发展优先事项的相关数据，并进行能力建设、工具开发和知识交流。

该旗舰项目对处理城市危机有很强的针对性，因此，在紧急情况下做出灵活反应是一项优先事项。它还以不同区域和国家现有和正在进行的项目为基础，建立在（现有的）各种工具和项目之上，包括参与式流程——例如公共空间或住房资料收集等解决方案，对其进行调整以适合移徙/流离失所的情况。项目还与现有的全球网络和机制相连，包括全球城市危机联盟、联合国移民网络，或UCLG、移民问题市长理事会或KNOMAD 知识网络等城市网络。

项目期限：提供的服务及所需时间将根据当地情况调整，并与人道主义-发展-和平体系的其他行动者相协调。

旗舰项目5：可持续发展目标城市

概述：“可持续发展之战的成败将取决于城市。”据估计，全球80%的GDP 是在城市产生的，但同时也有估计，全球70%的废弃物和70%的温室气体排放也是在城市产生的。城市可以被很好地规划和管理，这样就可以成为可持续发展和实现可持续发展目标的引擎。因此，“可持续发展目标城市”项目关注的是城市推动实现可持续发展目标的潜力，从而提高所有人的生活质量，不让任何人和任何地方掉队。“可持续发展目标城市”项目将与城市、其他各级政府、社区、私营部门和发展伙伴合作，利用公共和私营部门融资，实现可持续城市化。以可持续发展目标为起点的更好的城市数据将为制定循证的战略、规划和影响力投资奠定基础，这些工作的绩效可以根据实现可持续发展目标的进展情况来衡量。

应对的挑战：我们迫切需要在2030年以前加快实现城市可持续发展目标。可持续发展目标的实现将取决于城市取得的进展。新冠肺炎疫情大流行清楚地表明了城市管理不善的后果，尽管有必要重新思考如何使城市变得可持续和有韧性，但同样重要的是避免逆转已取得的进展。

联合国人居署提供的服务：应对这一挑战，要实现所需的规模和使参与城市达到必要的数量（目标是直接参与城市达到300 个，并将知识进一步传递给600 个城市），“可持续发展目标城市”倡议，与《新城市议程》的变革承诺一致，从三个关键发展领域衡量城市在实现可持续发展目标方面的表现：

1.城市可持续发展，实现社会包容，消除贫困；

证言

“遵守所有的全球议程是复杂的，所以我们把城市居民的需求和全球议程的要求结合起来，然后设定七个目标，并以420 个指标来衡量进展。这些内容体现在一份文件中，我们依据此文件组织预算。每年新年，我们都会聚集10,000 多名城市居民，评估和庆祝取得的成就。这个（可持续发展城市）项目，以其可衡量的体系来规划和展示进展。它的远大目标是覆盖全球1,000 个城市，这是目前正在讨论的最重要的项目。”

彼得·库尔茨（Peter Kurtz）博士，曼海姆市长

2020年2月10日世界城市论坛，可持续发展目标城市全球倡议启动仪式

2.可持续和包容的城市繁荣，使人人享有机遇；

3.环境可持续的、有韧性的城市发展。

该项目支持一个持续到2030年的战略规划价值链，支持包容性治理、规划和收入等核心能力的发展，支持开发和资助可投资的影响力项目，以加速实现可持续发展目标，增强韧性。技术援助将以系统化的方式提供，开发用户友好的在线工具，任何有互联网的城市均可使用，并通过区域技术支持中心利用Microsoft Teams 等软件提供实践指导，根据具体情况进行实施和定制。这将大大削减专家前往世界各地的差旅成本，极大地扩展可及范围，并提供更有效的支持。也使该服务在当前新冠肺炎大流行期间更容易获得。

联合国人居署提供可持续发展目标城市认证，这是联合国一个享有盛誉的奖项，表彰单个城市在推动可持续发展目标方面的表现。这一认证将奖励城市在上述三个方面以及在联合国人居署关于人权、性别、儿童、青年和老年人以及残疾人的社会包容性指标方面取得平衡的成就。所使用的指标也将帮助各城市进行地方自愿性报告。

联合国人居署承担着关注全球可持续城市发展的职能，在提供这项服务方面具有独特的优势。该倡议以联合国人居署的如下核心经验领域为基础：

数据：城市繁荣倡议，已在54 个国家的539 个城市实施，覆盖世界所有主要地区。

战略规划：在过去十年里，联合国人居署开发和优化了一些经过试用和试验的方法和工具，来支持城市包容性、参与性的战略规划及确定优先级的流程。在几个城市，“未来城市”项目有效地将这些流程与基础设施投资联系起来。

可持续发展项目的确定和评审：联合国人居署的“未来城市”项目制定并试用了一个可持续发展项目评估工具，在4 个地区10 个国家的19 个主要城市项目中评审和改善可持续发展价值。

城市投资：联合国人居署城市投资基金是在2020年2月的第十届世界城市论坛（WUF）上启动的。从那时起，已积累62.4 亿美元的城市可持续发展目标项目，可供全球投资；到2020年5月底，其投资组合价值接近4,800万美元。城市投资基金的目标是到2025年，为城市可持续发展目标安排5,000亿美元的投资。

通过这个旗舰项目，联合国人居署预计将帮助全球10 亿城市居民改善生活质量，由市政当局采用系统化的方法，评估可持续发展目标的基准，为2030年目标确定优先级，解决不足的方面，通过高影响力的举措，减少社会不平等，促进共同繁荣，保护环境，实现可持续发展。其他预期结果包括：

.900 个城市已建立可持续发展目标成就和战略实施计划的基准和具体目标；

.900 个城市已根据基准分析提供的信息，改善一项或多项促进可持续发展的职能相关的能力，如政策、规划、融资；

.900 个城市正投资于可持续发展影响力项目；

.900 个城市已通过可持续发展城市认证，其可持续发展成就获得认可。

项目期限：每个参与城市计划的参与时间约为4年。第一年将确定基准，并对2030年实现可持续发展目标优先事项所需的关键能力、计划和投资需求进行诊断性评估；第二和第三年将重点落实加速实现可持续发展目标所需的关键驱动因素（计划、立法、治理框架和融资机制）；第四年将侧重于制定和准备影响力项目，并将其与混合的资金来源联系起来，力图推动影响力达到一定规模。