我国博物馆免费开放的思考

岳 楠

2008年，中宣部、财政部、文化部、国家文物局联合下发了《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》，要求“全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆，全国爱国主义教育示范基地全部免费开放”，“各级财政部门应将博物馆、纪念馆免费开放相关经费纳入财政预算，切实予以保障”，中国博物馆从此进入免费开放时代。(1)文物建筑及遗址类博物馆暂不实行全部免费开放，继续对未成年人、老年人、现役军人、残疾人和低收入人群等特殊群体实行减免门票等优惠政策。博物馆、纪念馆按照市场化运作举办的特别(临时)展览，可根据实际情况确定门票价格。目前针对博物馆、图书馆等公共文化机构免费开放的研究主要集中在免费开放政策带来的机遇和挑战，但政策反思及优化研究涉及较少。早在免费开放政策实施初期，就有学者开展了免费开放价值定位的相关研究。柯平(2011)提出免费开放的本质在于国家文化赋予民众享有公共文化服务的权利，同时指出免费开放的关键在于服务的广度和深度。(2)柯平. 公共图书馆免费开放的理论思考[J]. 图书馆，2011(03)：1-5.李国新(2011)提出免费开放政策的目标，是经过几年的专项政策探索、实施和调整，把与经济社会发展水平相适应、与基本职能相适应的持续稳定的公共文化服务经费保障机制建立起来。(3)李国新.公共图书馆“免费开放”的内容、范围与边界[J]. 图书馆，2011(06)：59-61.胡智锋(2013)指出公共文化机构免费开放的目的在于不断提升公共文化服务吸引力、竞争力、生命力。但在支持公共文化服务体系建设的同时，免费开放政策在实施过程中也逐步凸显出诸多问题。(4)胡智锋，杨乘虎.免费开放：国家公共文化服务体系的发展与创新[J]. 清华大学学报(哲学社会科学版)，2013，28(01)：139-146+161.郑奕(2016)提出博物馆公共文化服务的绩效评估是基于某馆的实际资源所生产和传播的公共文化服务的数量、质量、效率、效果、效益的评估，应以“观众为先”。(5)郑奕.建立以观众为先的博物馆绩效评估体系[N]. 光明日报，2016-08-26(005).陈庚等(2018)提出免费开放政策尚未形成以“政策评价反馈”为起点的政策循环、评估和优化过程。(6)陈庚，白昊卉. 我国公共文化场馆免费开放政策检视与反思——以公共图书馆为中心[J]. 中国图书馆学报，2018，44(03)：52-65.

本文认为博物馆已经实现了免费开放的第一阶段——物理空间开放，但暂未能过渡至第二阶段——以公众满意度为核心，实现由物理向知识空间的开放。在此背景下，公共文化机构行政属性不断强化，一定程度的“大锅饭”现象重现，公共产品及服务的供给质量与公众需求的不对等的现象日益明显，财政的持续投入与公共文化机构的可持续发展间的矛盾逐步凸显。多数基层博物馆工作人员认为事业单位是铁饭碗，“干多干少一个样，干好干坏一个样”，为公众更好地提供文化服务这一初衷并未随着免费开放博物馆数量的增加而有质的变化，博物馆正逐步向“后免费开放时代”过渡。

一、我国博物馆免费开放取得的成绩

(一)博物馆免费开放促进了我国博物馆行业的快速发展

2008年博物馆免费开放政策实施以来，国家对博物馆的基础设施建设、管理运营都提供了强有力的支撑，带动了我国博物馆事业整体发展。截至2019年底，全国登记注册的博物馆已达到5132家，其中4377家博物馆向社会免费开放，占全国博物馆总数的85.29%；全国博物馆举办陈列展览2.87万个，其中免费开放博物馆举办陈列展览2.57万个，占全国博物馆举办展览总数的89.46%。2019年全国博物馆接待参观人次11.22亿人次，相比2008年的3.3亿人次增加了超7.92亿人次，其中免费开放博物馆接待9.15亿人次，占全国总接待观众量的81.49%。(7)本文涉及的博物馆2019年数据来自《2020中国文化文物统计年鉴》。博物馆免费开放政策的示范效应还直接带动了公共图书馆、美术馆、群众艺术馆(文化馆)、文化站、科技馆的免费开放，使国家文化、科技发展成果更多、更广泛地惠及亿万民众。

(二)博物馆免费开放增强了观众的文化权利获得感

博物馆免费开放为未成年人、低收入群体提供了平等参与文化活动、享受文化发展成果的机会，使社会弱势群体能够享受政府提供的公共文化福利，增强了社会大众的文化权利获得感。博物馆作为国家历史人文展示窗口和爱国主义教育基地，免费开放使博物馆在面向社会进行社会主义核心价值观和思想道德普及教育的优势得到了更好发挥。免费开放十多年来，博物馆每年举办的青少年活动超过20万次，未成年人占博物馆参观总人次的比例稳定在28%，2019年全国博物馆未成年观众达2.87亿人次，其中免费开放博物馆接纳未成年人参观人次为2.53亿人次，占全国博物馆接待未成年人数量的88.13%。

2015年武汉大学“文化第一线”调查团队开展“博物馆文化参与人口调查统计”，奔赴全国31个省(直辖市、自治区)的进行调研，包括东部13省、中部6省、西部12省，按照省、地、县三个行政层级选取具有代表性的博物馆(纪念馆)进行抽样调查，对全国114家博物馆发放调查问卷(其中省级馆30家，地市级馆29家，县级馆55家)，了解博物馆(纪念馆)免费开放现状，收集公众满意度等第一手资料。17018名博物馆观众的问卷调查表明，免费开放博物馆的观众以中低收入者为主，月收入2001-3000元的人群占比为26.61%，月收入1001-2000元的人群占比为15.90%，月收入1000元以下的占比25.21%，三者之和达到67.72%。

表1 被调查样本基本情况

大多数被访者认为参观博物馆能够获得多方面的收益，认为能够丰富文物及艺术品的相关知识、欣赏到喜欢的文物艺术品、增广见闻的观众比例都接近50%，认为能够了解当地特色文化的观众比例为41.20%，博物馆的免费开放对于推进公共文化服务的均等化、满足人民群众对于美好生活的向往，产生了十分积极的影响。

表2 公众参观博物馆所获得的收获

二、过渡时期我国博物馆免费开放面临的问题

我国博物馆行业作为传统文化行业，保留着传统文化体制“自上而下”的文化供给模式，由文物行政部门进行资源计划配置，管理高度集中。在现行计划性管理体制和财政供养体制下，单向垂直的管理模式导致博物馆凸显出发展动力不足、脱离市场竞争环境甚至服务积极性不高等问题。博物馆的内生动力不断被削弱，并已形成面向政府和公共资源的“内敛型”发展结构，组织管理集中化、模式固化不断加深，脱离社会和市场的监督与激励，无法与公众意志、市场需求建立沟通通道，传统的经费激励机制逐渐失效，以至于出现机构利益与公共利益间的冲突与矛盾。

(一)博物馆行业“上强下弱”，发展极不均衡

我国博物馆数量多、种类全，但地域差异、中央地方层级差异明显，博物馆间发展不均衡。中央本级博物馆藏资源丰富、公共投入巨大，观众人满为患；地方博物馆中，省级馆相对较好，地市级馆基本尚可，县级馆普遍较弱。统计数据表明，2019年我国登记注册博物馆5132家，其中中央本级博物馆3家、省级博物馆150家、市级博物馆1124家、县级博物馆3855家。数据显示中央本级博物馆馆均观众量为847.77万人次，是省级馆馆均观众90.5万人次的9.37倍，市级馆馆均观众31.97万人次的26.52倍，县级馆馆均观众15.61万人次的54.32倍。同时，中央本级博物馆2019年馆均总收入是省级博物馆馆均的12.64倍，市级馆馆均总收入的71.04倍，县级馆馆均总收入的186.42倍。

经过免费开放初期观众“爆棚”“井喷”的热潮后，观众在选择博物馆时不再受门票的束缚，而是根据博物馆对自己的吸引力、在馆内的直接感受、去博物馆的目的以及博物馆的交通便利性等因素做选择，这也将博物馆行业服务能力差、应变能力不足的问题暴露无遗。展陈有创意、展品有吸引力、设备齐全、设施便利、地理位置有优势的博物馆吸引越来越多的观众，逐步成为城市名片和地区文化标志。2016年上半年，北京首博的“海昏侯考古成果展”观者云集、一票难求；2018年12月上海博物馆的“董其昌书画艺术大展”刷爆朋友圈，观众冒冬雨排长队……但“看不懂”“靠自悟”的现象，一直在各大博物馆普遍存在。呆板生硬、常年不变的博物馆默默无闻、冷冷清清，不少市县级博物馆甚至成为公众纳凉取暖的休闲场所，社会关注度持续下降，影响力日渐式微。

(二)随着财政拨款的持续投入，免费开放博物馆凸显出封闭特点，并逐渐增强

2013年财政部印发的《中央补助地方博物馆纪念馆免费开放专项资金管理暂行办法》(以下简称《资金管理办法》)正式实施，对博物馆免费开放提供财政保障，明确规定“专项资金由中央财政设立，用于补助博物馆、纪念馆免费开放所需经费支出，鼓励改善陈列布展，支持重点博物馆提升服务能力，对免费开放工作成绩突出的省份给予奖励”。2019年全国登记注册的博物馆年总收入337.63亿元，财政补助收入276.62亿元，占总收入的81.93%。其中免费开放博物馆年总收入241.2亿元，占全国博物馆总收入的71.44%；财政补助收入212.26亿元，占免费开放博物馆总收入的88%，占全国博物馆财政补贴收入的76.73%。财政补助几乎成为免费开放博物馆最重要、最关键的资金来源，甚至是多数博物馆的唯一来源。相比而言，西方国家博物馆的收入来源更加多元，同时要承担多方监督的财政压力。美国联邦政府通过国家艺术基金会等第三方文化组织对博物馆的资助一般只占这些机构全部收入的10%左右，其他资金来源包括社会赞助、博物馆自营收入和投资收入等。英国公立博物馆政府拨款一般占到其所需经费的50%以上，不足部分则需要博物馆通过各种社会渠道筹措。(8)张国超. 法英美三国博物馆发展模式考察[J]. 信阳师范学院学报(哲学社会科学版)，2010，30(02)：81-85+91.法国卢浮宫2014 年收到的社会赞助达1200万欧元，比上年新增55万欧元，占全部自有收入的12%，是继门票之后第二大收入来源。但接受社会赞助就需要向社会公开账本，向纳税人负责，接受社会的监督。这种多元的资金来源渠道促使博物馆不断提升经营管理水平，同时也形成了相应的压力激励机制。

我国博物馆行业免费开放十年来，财政保障的持续稳定给了博物馆免费开放一颗强效定心丸，也凸显出博物馆行业封闭的特点。免费开放后博物馆经费来源由以前的财政、门票及经营收入等多种渠道，转变为国家财政拨款为主，博物馆行业基本脱离市场竞争，越来越依靠政府公共投入，形成一种面向政府和公共资源的“内敛型”结构。(9)傅才武.传统文化行业的边缘化困境与因应策略——基于技术阶梯理论的视角[J].学习与实践，2015(05)：103-117+2.同时，国家财政拨款使用范围的局限性一定程度上抑制了博物馆业务拓展及创新的积极性，研发投入不足、人才队伍结构缺陷等问题导致博物馆行业专业性知识积累速度慢，新技术融合不足。

(三)传统的绩效激励机制逐步瓦解，新的激励机制尚未形成，博物馆行业陷入激励手段不足的困境

在2008年免费开放前，国家实行财政差额拨款的同时允许博物馆使用部分经营收入用于绩效奖励，由门票、文物艺术品销售和其他收入组成的经费自主使用权构成了博物馆管理中的激励手段，形成了博物馆的内在激励机制。2008年免费开放后，国家对博物馆免费开放政策和财务管理制度的刚性约束下，导致一方面公共经费相对充沛，另一方面又无法用于绩效激励。博物馆行为回归到依靠经费增量投入引导业务发展的传统管理模式，这种财政增量带动模式在资源相对稳定和员工激励手段缺乏的条件下，容易出现“干好干坏一个样”“干多干少一个样”，极易滑入“大锅饭”体制。当前，由财政提供全额经费保障，博物馆自身造血功能逐步丧失，我国博物馆行业凸显出内部改革发展动力不足的问题，有博物馆馆长坦言：“原来看到长长的观众队伍，都是人民币；现在看到长长的观众队伍，都是工作量。”面向政府财政的管理模式，推动了博物馆形成面向政府和公共资源的“内敛型”发展结构，传统的经费激励机制逐渐失效，新的激励机制尚未形成。

我国博物馆主要为公益一类事业单位，无法开展经营性活动。为增强博物馆对大众文化的影响力，丰富群众精神文化生活，2016年5月，国务院办公厅转发了文化部、国家发展改革委、财政部、国家文物局四部(委、局)《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》，推动文化文物单位开发文化创意产品，让“文物活起来”，并允许博物馆按要求对文创收入进行支配。但为了避免风险，部分地方不鼓励博物馆开展正当经营活动。比如一些省份的博物馆文化创意产品开发经营被审计、纪检部门确定为突出问题要求整改，结果只能完全退出经营活动。同时，博物馆文化创意产品开发财政投入机制不健全，现有博物馆免费开放补助经费和各级财政保障运行经费均没有将文化创意产品开发列入预算支出项目，开发文化创意产品没有明确的经费渠道，文化创意产品研发在人员配备、经营成果分配等方面缺乏支持，难以吸引社会资本的积极投入。部分博物馆担心经营收入增加导致财政部门削减相应的预算，不愿意拓展文化创意产品开发，文化创意产品未能成为博物馆新的增长点。更为重要的是，根据事业单位财政收支两条线政策，国有博物馆文化创意产品销售所得全部上缴财政，不能直接用于博物馆各项开支，文化创意产品开发效果与其业绩并不紧密，博物馆开发积极性和动力不足。

三、免费开放博物馆行业发展困境的原因分析

自上而下的行政管理体制、免费开放博物馆资金供给侧持续稳定的投入、事业单位的铁饭碗、相关规章与制度的缺失、与观众间近乎零交流等多种因素使不少博物馆工作消极，绩效不高。

(一)文化行业体制困境特定的运行规律

从免费开放政策实施10年来的经验看，相比于我国经济社会快速发展和各项事业大刀阔斧的改革进程，博物馆行业在现代文化治理体系和治理能力现代化建设方面改革创新艰难，博物馆行业传统的管理模式并未在计划经济向市场经济转变改革的浪潮中发生明显的化学反应。我国博物馆行业仍保留着自上而下的文化生产配给模式，表现为“树结构”组织形态的一元化行政管理模式。(10)傅才武.中国文化管理体制：性质变迁与政策意义[J]. 武汉大学学报(人文科学版)，2013，66(01)：69-74+128.政府作为公共文化产品的垄断提供者，借助国家行政部门组织生产与分配，倾向于关注共同体的文化需求，并未形成供给方、生产方和消费方之间以契约交易为基础的公共文化生产、分配和消费体系。也就是说，当前的博物馆行业更多的是国家文化阵地的角色，难以照顾到个体的差异性需求，“重心在上”。

免费开放博物馆的建立和运行主要依靠财政拨款，与市场经济的关联甚微。(11)傅才武，岳楠.公共文化服务体系建设中财政增量投入的约束条件 ——以县级公共图书馆为中心的考察[J]. 中国图书馆学报，2018，44(04)：19-39.政府掌控着博物馆的资源配置、人员编制与薪酬标准、资金投入、部分核心业务和绝大多数大型活动的审批与支持等，在保障公众尽可能地享受平等的文化权益的工作原则和为公众提供更好的公共服务的工作目标下，包揽了很多不属于政府的经济职能和社会职能。近年来随着公众对博物馆的关注和需求不断提高，免费开放博物馆工作压力成倍增长，但资源配置受行政管理模式的束缚，工资和绩效基本完全受公益一类事业单位的管理政策所约束，财务上实行收支两条线，不断增长的工作量缺失配套的动力和激励机制。此时自上而下约束型的行政管理模式已不能填补博物馆的动力缺失，无法满足博物馆的发展需求。

(二)博物馆发展战略与支撑政策脱节

我国博物馆主要为纯公益类的事业单位，在事业单位分类改革中被划分为公益一类事业单位，由政府出资保障其基本公共服务的实现。这种政府主管主办制度体现了政府和博物馆间的委托——代理关系，政府(委托人)通过财政支持和资源分配委托博物馆(代理人)向公众提供公共服务和产品。但这种委托——代理关系又存在文化行业体制的特性，博物馆社会效益的发挥较难衡量，委托人没有明确的抓手对代理人的社会效益和管理情况进行准确评估，容易导致委托人因无准确评价结果，而主观进行资金和资源分配过程中出现的逃避履约责任或在监督过程中的“偷懒”现象；代理人除道德(荣誉)激励机制外，也缺少内在激励(利益)力量。这破坏了委托代理关系中固有的权利和义务原则。(12)傅才武.国有文化企业管理体制改革：从主管主办制度到出资人制度[J]. 华中师范大学学报(人文社会科学版)，201453(03)：61-67.

一直以来，免费开放博物馆的绩效问题没有实质性突破，部分省及省以下博物馆公共投入的绩效不高，社会上出现质疑之声，从而增加了国家财政和文物主管部门持续增加公共投入的顾虑。更为严重的是，博物馆展陈从无到有再到无的过程中，基本没有观众的参与环节。在展品、场地、资金的约束和缺少绩效动力支持的环境下，博物馆不了解观众的想法和需求，缺少以观众参观感受和反馈意见为结果导向的评价机制，依旧按照传统博物馆的“我展你看、爱来不来”的模式，停留在静止不动的场馆状态下。而博物馆作为公共文化服务机构向公众提供公共物品和服务，由于公共产品的非竞争性和非排他性，政府财政的持续投入，使得博物馆行业出现“搭便车”行为，博物馆从业者或博物馆事业编制人员十分适应这种不用通过竞争、努力也可稳定收入的“大锅饭”，导致财政资金、博物馆资源等社会资源的浪费与损耗。

与此同时，博物馆蕴藏着丰富的文化资源，文化创意产品则是文化资源外显传播的重要载体，但绝大多数博物馆作为公益一类单位不能参与经营活动。国务院办公厅转发文化部等部门《关于推动文化文物单位文化创意产品开发若干意见》，尽管从顶层设计上解决了“允许干”的问题，但并没有为管理者提供决策风险的预防机制和经济与道德激励机制，没有解决操作层面上“我想干”的问题。大多数博物馆不愿意冒险开发文创产品，很多博物馆甚至根本没有商品服务。正是在这些观念的误导下，操作层面的规范性制度保护机制缺失，博物馆一旦进入开发经营领域，管理者就可能面临政策风险和职业风险。除北京故宫博物院(公益二类单位)外，绝大多数博物馆都没能形成文化创意产业链条。

(三)政府与市场边界不清，“越位”与“缺位”同时存在

在计划经济向市场经济的转轨过程中，政府面临着由全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转型的历史使命。在体制传统、行政管理体制改革不到位等因素的影响下，当前我国政府的职能定位尽管理论上明确但实践中难以落实，政府与市场的边界不清，造成博物馆行业政府“越位”与“缺位”同时存在。

政府在博物馆行业“越位”的主要表现为：一方面，由于博物馆行业需要国家予以大力扶持，而国家的这种扶持除了政策倾斜外，还附带着大量的资金支持。政府力量对市场竞争领域的参与，改变了市场竞争的格局，干扰了博物馆行业的自主发展逻辑和进程；同时对于国有博物馆的政策优惠，又创造了另一个不公平的竞争环境，直接影响到民间力量进入博物馆行业的意愿；个别地方政府对于公共文化产品的过度供给，造成了文化消费市场的畸形发展，在一定程度上抑制了正常的对于博物馆服务的消费需求。

政府在博物馆行业“缺位”的主要表现为对部分基层博物馆投入不足，如中西部市县级城市、边远地区，公民基本的文化权益还没有得到保障，公共文化服务尚未实现均等性、便利性。

四、理论依据和政策建议

(一)理论依据

如何兼顾博物馆行业的发展和效率，是公共治理中常见又根深蒂固的问题。依靠市场调控而暴露出来的自发、盲目、滞后的“市场失灵”缺陷，再度启用政府宏观调控手段后也无法弥补；(13)于满. 由奥斯特罗姆的公共治理理论析公共环境治理[J].中国人口·资源与环境，2014，24(S1)：419-422.以政府过多的干预而引发的“政府失灵”下的一系列非效率性资源分配，则会致使公共支出规模过大或效率降低。(14)李平原.浅析奥斯特罗姆多中心治理理论的适用性及其局限性——基于政府、市场与社会多元共治的视角[J]. 学习论坛，2014，30(05)：50-53.由于市场或政府在公共事务的治理过程中失灵，奥斯特罗姆基于长期的社会实证调研认为，公共事务的治理应该摆脱市场或政府“单中心”的治理方式，建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服单一依靠市场或政府的不足。(15)李平原，刘海潮. 探析奥斯特罗姆的多中心治理理论——从政府、市场、社会多元共治的视角[J]. 甘肃理论学刊，2014(03)：127-130.

1.新公共管理理论是多中心治理理论的重要背景

20世纪70年代，西方各国掀起了一场声势浩大且影响深远的公共部门管理尤其是政府管理改革运动，尽管改革的性质、规模和途径不同，但都具有新公共管理范式(16)陈振明. 评西方的“新公共管理”范式[J]. 中国社会科学，2000(06)：73-82+207.，认为公共管理可以学习和借鉴私人管理的经验。通过引入私人部门管理的方法和技术，传统的等级划分、中央集权的组织方式逐步被打破，新的组织模式及类型相继出现；政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争；市场机制在公共部门中发挥着越来越重要的作用。(17)蓝志勇，陈国权. 当代西方公共管理前沿理论述评[J]. 公共管理学报，2007(03)：1-12+121.

但新公共管理强调市场的基础性作用，将公共部门私有化，以经济效率代替公正追求，从而背离了民主、公正、平等、自由等基本价值。(18)佟德志. 当代西方治理理论的源流与趋势[J]. 人民论坛，2014(14)：8-10+23.而这些理论正是治理理论所强调的，新公共行政学派更加主张公民参与和多中心治理，成为治理理论的重要支持者。新公共行政理论“主张小政府，更直接的公民参与，政府服务契约外包和民营化，以及市场化的激励机制”。(19)佟德志. 当代西方治理理论的源流与趋势[J].人民论坛，2014(14)：8-10+23.随着全球化进程的进一步发展，当代西方国家实际工作部门的管理者和学者，越来越接受治理的理念与模式，逐渐开始倾向于“治理”模式，并形成多中心治理的趋势。(20)佟德志. 当代西方治理理论的源流与趋势[J].人民论坛，2014(14)：8-10+23.

2.多中心治理理论

多中心治理理论源起于计划经济与市场经济之争，打破了只有国家和市场才是解决公共事务的定式思维，提出在政府、市场之外引入社会，以三者间的竞争和协作促进公民享有更好的服务和选择权。在多中心治理理论中，政府不再是单一的治理主体，主要扮演制定宏观框架和行为规则的总调度的角色；在市场机制的调节下，按照供需情况提供公共物品和服务，提高公共物品的供给效率，打通公共物品和服务的供给侧和需求侧；社会通过自筹资金和自主合约的形式参与公共事务的治理，克服了个人往往从自身利益最大化的角度出发，忽视公共事务利益的问题。与传统的公共事务治理模式相比，多中心治理理论向治理权力的下放，注重发挥社会自主组织作用，从而建立起政府、市场、社会平等的民主协商治理网络，形成多个管理主体，既相互约束、监督，又能合作沟通，有利于发挥政府、市场、社会等治理主体的积极性和公共事务的可持续开发利用。(21)李平原，刘海潮.探析奥斯特罗姆的多中心治理理论——从政府、市场、社会多元共治的视角[J]. 甘肃理论学刊，2014(03)：127-130.

3.多中心治理理论在提升博物馆免费开放管理的应用

我国博物馆主要为公益一类事业单位，博物馆提供的免费展览和服务属于公共产品，为保证公众基本文化权益和博物馆公共服务的顺利提供，单靠市场机制进行管理调节的方式并不适用，“市场失灵”缺陷明显。目前，我国博物馆行业主要由政府(文化文物主管部门)管办，但政府的过度介入，又出现了封闭式不均衡发展、“大锅饭”、低效率等“政府失灵”的现象。公众作为博物馆的服务对象，其不断变化、提高的文化空间需求和精神诉求在封闭运行的免费开放博物馆中难以得到满足，免费开放的吸引力在不断下降。在双失灵并存的情况下，任何单一的治理模式都会导致博物馆行业发展的阻滞和低效。

多中心治理理论的核心是治理的主体是多元的，各主体相对独立又彼此联系，在一定范围内共同承担公共事务治理的职责。(22)李平原，刘海潮.探析奥斯特罗姆的多中心治理理论——从政府、市场、社会多元共治的视角[J]. 甘肃理论学刊，2014(03)：127-130.根据多中心治理理论，博物馆作为公共产品和服务的提供机构，应构建开放的管理——治理体系，建立政府、市场、社会、公众等多元主体的对话机制，而不是行政体系下的命令式管理。就目前的博物馆行业而言，政府是衣食父母，一步到位的多元治理是不现实的，但可以通过调整管理模式，借助博物馆绩效管理的方式，先将市场、社会参与和公众反馈情况纳入博物馆绩效评价序列，并将评价结果应用于博物馆的资金、资源分配上，间接将市场、社会、观众纳入博物馆管理序列，再分阶段、分类别、分层次的将政府、市场、社会等力量进行整合，协调进行博物馆管理，改善政府治理下免费开放博物馆投入低效率的问题。

(二)对策建议

1.明确中央和地方的权责，强化事权与财权相匹配的原则

博物馆免费开放资金应体现量力而行、雪中送炭的原则。纳入免费开放博物馆的名单原则上由地方确定，根据绩效动态调整；中央负责核定经费支持范围。要求省级相关部门打破2008年核定的免费开放资金基数，根据近些年博物馆投入产出情况的变化和免费开放绩效重新对基数进行调整。进一步完善中央和地方的责任，力争杜绝在资金上出现“上进下退”的现象，强化事权和支出责任匹配的原则。

2. 加大财政文化投入，创新财政投入方式

改进博物馆免费开放专项资金预算制度，财政部门和文化部门研究编制三年滚动财政规划，实施中期滚动预算管理。加大博物馆免费开放专项资金的总量投入，测算国家财政博物馆免费开放投入的总量需求，保障博物馆免费开放补贴的“基础需求”并满足“增量需求”，制定投入标准和投入依据，建立健全与各级财政收入相匹配、同人民群众文化需求相适应的财政投入稳步增长机制。建立以“财政拨款为主，政府购买服务、奖励补贴、基金制等多种手段相配合”的新型财政投入机制，建立多元化的资金投入方式。

3. 明确综合协同改革措施，完善免费开放博物馆的运行机制

结合事业单位分类改革、绩效工资、人事管理制度等改革进程，进一步优化完善博物馆的管理体制和运行机制。按照十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，大力推进博物馆“董事会(或理事会)领导下的馆长负责制”，吸纳各界精英参与博物馆董事会(或理事会)；推动建立会员和义工(志愿者)制度，参与博物馆事务；鼓励通过社会捐赠、成立信托基金等方式拓宽博物馆经费来源渠道。进一步明确文物主管部门和地方政府在推进博物馆体制和机制创新中的职责，推动公共资金的绩效评价与博物馆运行机制创新的有机结合，形成促进博物馆事业发展的综合性推动力。

4.完善综合评价和专业数据库建设，创新评价激励措施，完善博物馆考评机制

对博物馆免费开放的绩效进行评价，既注重单位自评、同行互评、主管部门考评等业内评价，又注重观众评价、网络评价、第三方评价等社会评价，提高绩效评价的全面性、客观性和科学性。针对公共文化产品绩效评价信息成本高、评价难的技术障碍，扶持建设博物馆绩效评价专业数据库，充分运用大数据和移动互联技术在收集消费者行为数据上的优势，开发建设博物馆绩效评价领域的专业化数据库。结合“互联网+中华文明”行动计划，中央与地方文物与财政部门要安排关于制度设计和专业数据库建设的专项资金，扶持专业研究队伍的建设与发展。