网格化管理在社区基层公共服务网络关系中的变迁动力与反思对策

何继新，付美佳

(天津城建大学 经济与管理学院 ，天津 300384)

一、问题的提出

(一)社区治理现代化体制改革转型

中华人民共和国成立初期，我国城市基层社会实行以单位制为主线，以街居制为补充的治理模式。这种基层社会治理形态的关键特质在于“单位”多重职能性，其运作结构多表现为封闭空间内“国家—单位—个人”的直线控制和纵向管理。而在改革开放后，伴随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国基层社会治理进入变革转型期，出现了公共权力由国家向社会分散下沉的转变趋势，开启了向基层放权赋能的转变过程。传统单一行政管控规制模式难以与新形势适配，权力下放、资源下沉、重心下移和放权赋能的理念开始成为基层治理创新改革的关键所在。在此时代背景下，单位制逐步解体，原本只起到拾遗补阙作用的街居制被委以重任，慢慢承担从单位空间中剥离出来的社会管理职能，在城市基层社会治理中扮演着重要角色。[1]值得一提的是，尽管城市基层社会治理结构发生重大变革，但由于街居在基层社会治理中定位不清、权责失衡、行政导向等尴尬处境并未改变，与日益开放共享、协商共治、精细高效的社会治理新环境难以有效衔接和融合。为消解基层社会治理现代化进程中的这一尴尬窘境，我国开始持续推进网格化管理，党的十八届三中全会提出要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。此次会议表明要以网格化管理为基准加强和推进社区建设，要把网格化管理纳入城乡规划之中，网格化管理作为一种先进治理的改革理念在基层社会中推广开来。

所谓网格化管理，主要是借助统一的数字信息化技术和标准综合化管理平台，将所辖区域合理划分为若干网格，对人、事、物、情等进行综合管理，实现管理到户、服务到人的一种基层社会治理新模式。网格化管理的基本单位聚焦于家庭，主要特点是变分散被动的管理为网络系统的管理，实现基层社会治理与服务的精细化、集约化与网络化。[2]关于“网格化”改革的创新举措始于北京东城区。2004年，北京率先在全国范围内推行城市社区网格化服务管理工作，遵循动态工作原则在社区管理系统中引入云计算中心，实现社区整体资源的集约管理。2005年4月，网格化管理模式被列为社会治理创新成果的同时，建设部颁布出台《关于公布数字化城市管理试点城市(城区)名单的通知》，将北京市朝阳区、上海市长宁区、武汉市江汉区等十个城市纳入网格化管理试点工作。2008年，建设部在全国范围内的51个城市有效推进网格化管理模式试点工作，进一步推动“网格化管理”改革。在顶层设计的推动下，社区基层公共服务治理俨然呈现出“无网格，不治理”的发展趋势。

(二)社区治理现代化过程中衍生诸多问题

在社区治理现代化发展进程中，受传统政府全能管理理念的惯性影响，行政化底色表现较为明显，为顺应政府的“角色再造”和“权力调整”，社区必须全方位多层面审视上级政府相关部门的所需所求，解决社区自治组织行政化严重、社区权威空场和社区任务负担过重等问题。

1.社区治理主体单一化与社区自治组织行政化

在我国城市基层社区治理中，政府行政部门“习惯式”通过社区来落实和执行各种社会治理职能与行政管理职能，往往将社区视为政府行政部门的附属品，并建立起与政府部门职能对应的组织机构和职位以承接分派任务；同时无限放大社区治理中的各种考核指标占比以达到政绩评估要求，使社区居委会职能行政化严重，自治功能受到极大掣肘，而社区自治组织因疲于应对上级发布的各类任务，压力负担沉重。直线的行政工作方式占据主位，制约了社区自治职能的发挥，影响社区治理现代化进程。

2.社、民信任失衡与社区权威空场

所谓社区权威是指在一定的社区内享有威望的组织、人或事物，是基层社区治理工作有序开展的重要保证。目前我国社区权威很大程度上更偏向于行政权威而非实质权威，尤为重要的是，这往往导致社区权威空场成为一种普遍现象。社区权威空场导致各种社区规定制度形同虚设，社区与居民之间“信任流失”，社区居民对社区组织的认可度下降，结果只能是社区权威处于“真空”状态，即社区治理的重点在于治理目标的完成而不是居民主观感受的信服。因此，这种社区权威空场带来社区居民内在感受度被弱化，社区权威正当性受到影响，这在一定程度上导致社区治理效能低下、社区组织涣散，给社区新型现代权威的建立带来诸多挑战，如社区无法准确把握居民的内生需求，提升居民服务感受度等。

3.社区服务内容扩张与社区负担过重

在当前加速推进社区治理现代化进程中，不断动态变化的社会治理服务新内容、各种剥离出来的社会职能、政府放权赋能下沉的行政性事务等全部堆压叠放在社区之中，按部就班地落实直线行政工作与减负增效的社区治理理念在这里交融，使得社区在处置各类事务时无法做到“泾渭分明”，难以秉承“行政、服务与自治”三分的思维治理理念来应对社区综合性、行政性、服务性与自治性事务。[3]

基于此，为破解社区治理中所衍生的各种难题，形成扁平化网络治理体系，实现社区减负增效，需要在转变政府各类职能的同时建立起多元化、新型化的社会网络关系，形成“多主体参与治理—多主体分担职能—多主体相互协同”的工作模式。借助“网格化”的“网”建立单元与单元之间的联系，通过网格这一形式做好多元参与主体间的协同合作关系，做好社区组织与居民之间的沟通互动，做好政府与社会组织的资源整合。用多元主体的整体性协同互动打破往日公共服务主体的唯一性，切实将多元力量嵌入到社区公共服务治理中，为形成基层社区公共服务网络运行机制以及增强回应能力提供一种行之有效的思路框架。由此可见，网格化管理模式与解决基层服务网络化难题之间具有高度关联性，在实际运作中也凸显出其特有的网络逻辑体系和良好的治理形态。但是“网格化”改革是否能真正解决基层社区治理中的网络化关系问题？在改革过程中是否会衍生出其他新的问题？这是衡量网格化管理更深层次意蕴和更高价值标准的关键要义。

二、网格化管理在社区基层公共服务网络治理中的独特动力功能

国家标准化管理委员会发布的《城乡社区网格化服务管理规范》、中华人民共和国住房和城乡建设部《关于公布数字化城市管理试点城市(城区)名单的通知》、中央政法委《关于进一步发挥基层综治中心和网格员作用筑牢疫情防控第一道防线的通知》都对网格化管理的实践价值和主要运作内容做了明确规定，也对网格化管理提出了发展目标要求。这些都是网格化管理在基层社区公共服务网络治理中发挥自身功能、规范服务流程的底座支撑。纵览近些年学界的研究，在网格化管理功能的现有研究中，胡重明结合网格化管理在权力下沉和服务治理中的作用，将其功能分为资源整合功能、权威统整功能及社会控制功能。[4]田毅鹏和薛文龙把网格化管理在城市治理中的功能总结为社会控制功能、信息传递功能和社区服务功能等。[5]孙建军等则认为网格化管理是对“保甲制”的超越，功能定位由“重管制”转向“重服务”，系统整合社会力量，进而在形成社会合力的基础上，真正实现源头治理、综合管理、全面服务的目标定位。[6]综合学界观点，新格局下的网格化管理在社区基层公共服务网络治理中主要具备以下功能(如图1)：

图1 网格化管理独特动力功能的“三角架构”图来源：研究者自绘。

(一)管控治理功能

网格化管理是夯实基层社区公共服务网络治理的创新模式。网格化管控治理功能是规范社区运行秩序、增强社区回应能力和提升公共服务质量的精细精准化工具。社区公共服务网络治理需要以网格化管理的有效管控为动力基础。网格化管理对社区基层公共服务供给的管控治理功能主要表现为：第一，对社区居民公共服务需求信息进行全方位搜集处置，确保实行网格化管理的初衷与社区公共服务网络化治理目标具有一致性；第二，对社区公共服务应急突发事件进行有效控制，保证社区管控秩序在动态空间内达至最优化；第三，对基层政府、企事业单位、社会组织、社区居委会等产生平衡与监督作用，发挥其在社区公共服务治理中的关键角色；第四，对网络化公共服务手段和流程进行严密控制，形成服务边界清晰界定、明确主体服务责任和层层分解服务目标的工作架构。

(二)民主保障功能

新形势下的社区基层公共服务网络治理，应该以充分调动居民自治意识为主，政府行政管控为辅，形成党建引领和政府负责下的社区良性网络互动治理新格局。居民的主动参与治理意识和民主协商精神，需要网格化管理这一管理服务模式提供内在保障。第一，搭建社区民主协商平台机制，通过将“社区开放交流会”和“居民问答会”等形式深度嵌入到网格化平台上，让社区居民充分参与到相关社区公共服务规则制定过程中来；第二，加强党组织的统揽和引领，按照居民的服务需求和期望通过网格化管理服务提供高效便捷的精准化服务，彰显党组织在社区网格化管理中的政治优势；第三，充分保障居民的利益表达权、需求表达权和意见表达权，同时拓宽居民参与公共事务的渠道，赋予居民更广的参与空间和更多的民主保障。

(三)利益诉求功能

随着信息化技术的发展，网格化管理填补了基层社会治理中的“真空地带”，为全面了解和充分满足多方主体利益需求创造了可靠性条件，进一步实现了公共服务的供给下沉，网格化管理的利益诉求功能主要表现在：第一，网格化管理将单方个人利益整合成为多方集体利益，通过让多元主体都主动参与到公共服务治理之中，提高利益表达效能；第二，为社区居民提供平等的利益表达机会，在公共服务网络化治理中实现话语权的向下过渡；第三，化解多方主体之间的利益矛盾，设计差异化矛盾应对策略，及时回应各主体不同层次的利益诉求。

(四)社会协同功能

伴随着城市化进程加快和城市基层社会治理转型，社会利益结构、社会管理形态趋于多元化，随之产生诸如基层治理矛盾凸显、多维利益冲突明显和价值观念异质等问题。网格化管理作为社区基层公共服务网络治理中的关键平台和主要手段，使各主体之间形成积极合作和良性互动局面，不同价值利益冲突矛盾也得以协调解决。网格化管理的社会协调功能主要体现在以下方面：第一，统筹整合基层人力、物力、财力等资源，深度挖掘和有效释放社区公共服务网络化供给的内生动力，并与外部动力耦合后形成互融共促的合力；第二，协调社区居民与社会组织、社区组织之间的利益冲突，提升快速回应社区居民动态需求能力和各类组织之间的互动性；第三，消解社区居民之间的冲突，最大限度调动其参与社区公共服务供给的活力和潜力。

(五)资源整合功能

社区公共服务网络治理离不开横向集成、纵向共享的服务模式，需要以数字网格化管理平台为支撑，进而实现资源的全域覆盖和有效整合。社区公共服务的网络治理需要网格化管理提供资源保障。第一，推动社区工作者、网格员、志愿者通过入户、走访等形式真正下沉至网格之中，形成专业人才队伍在网格内的集聚；第二，将社区的人员、车辆、路况等全部纳入网格化管理之中，实现资源从传统管理到数字化互动管理的转变；第三，通过整合不同主体的服务力量，有效规避基层社区的大量重复性工作，提高资源的利用率，让网格在更为宽泛的范围发挥出更大的效用。

(六)民生服务功能

社区治理的核心是始终坚持以人民为中心，网格化管理对社区治理的核心的体现就是全方位为居民提供高质量公共服务。民生服务是网格化管理的重中之重，是评估社区治理现代化进程的关键一环。网格化管理的民生服务功能主要体现为：第一，按照“网格员+社工+义工”服务格局，发挥联系居民、掌握民情、表达民意、改善民生、解决矛盾等职能；第二，在深入了解社区居民公共服务需求的基础上，为其提供公共服务政策咨询、安全知识培训等“零距离”服务；第三，网格内管理服务主体既要做好教育引导居民也要做好主动积极参与公共服务双重工作，不断提升服务民生意识，强化基层党组织服务社区、服务居民的优势和能力；第四，通过培育社区居民参与社区公共服务的积极性，发挥居民“自我管理、自我纠偏、自我服务”的服务效能，增强居民的互信感和参与感，打造共商共治共享的社区治理网络共同体。

(七)安全维稳功能

强化基层社区安全稳定的综合治理服务，不断提升社区公共服务网络治理的精细化和精准化程度，是实现社区治理现代化的关键目标，也是网格化管理的设计初衷之一。网格化管理作为保证公共服务有效运行的重要平台，主要通过细分网格的综治维稳进一步提升安全防控能力、完善安全维稳机制和扩充基层维稳力量，实现社区公共服务安全治理有效性的关键触角及核心节点，体现网格化管理安全维稳的服务理念和独特功能。第一，科学划分社区管理网格，编织出精细密集的“安全网”，排查和解决网格内的矛盾、风险和隐患，提高社区公共服务管控能力；第二，建立日常风险安全需求信息上报机制，以网格化信息技术为依托加强对社区安全基础性信息的掌握、处置和反馈，全面动态提升社区安全治理效能；第三，延伸监管触角，增大安全覆盖时空范围，把网格综治维稳职能向网格、楼栋、家庭及个人延伸，从而增强网格安全基层维稳力量，整合公共服务治理资源，推进社区良好秩序建构。当然，也要动员各类社会组织积极参与社区治安巡逻、法律援助、食品安全等公共服务事项，把“动员社会力量—全面排查整治—优化公共服务”流程嵌入到网格安全维稳工作之中。

(八)信息扩展功能

综合治理网格化信息平台是社区进行深度服务管理的重要载体，社区内部人口管理、社会保障服务管理、特殊人群日常管理、计划生育管理、社区治安防控管理等，都有赖于社区网格化管理手段的接入和融合。社区公共服务闭环化、网络化治理必须依托网格化信息平台进行，网格化管理的信息扩展功能主要表现在：第一，对所涉及的社区治理主体之间开展合作提供信息支持，保证社区网络化治理决策更具有科学性和前瞻性；第二，为社区公共服务网络化治理中出现的问题建立信息案卷，保证能够及时向不同主体和部门传递问题信息，以便快速得到反馈处理结果，形成闭环服务流程；第三，实现信息平台和政府、社会与社区之间的互联互通，提高公共服务问题预警能力，充分展现公共服务治理中的动态化、实时化和信息化。

图2 社区基层公共服务网络关系变迁动力来源：研究者自绘。

三、网格化管理促进社区基层公共服务网络治理的变迁动力

从外在形式上看，网格化管理是一种利用现代信息技术对网格单元进行管理的改革方法，其运作实质却涉及城市基层社区内部的组织调整与变革，因为网格化管理涉及基层公共服务治理模式创新，对实现社区治理现代化具有重要的影响。网格化管理将社区公共服务内容逐步分类分级，保障居民快捷享受各类公共服务，实现社区精细“滴灌”式公共服务治理。在公共服务“关系网络化”目标主导之下，网格化管理将大多数公共服务管理职能从政府转移到基层网格综治中心，按照“权责明确、界定清晰、方便服务”的原则，人力、财力、物力等服务资源会相应聚集于网格。“网格化“服务改革以全面满足居民公共服务需求和实现社区公共服务精准个性化为基本目标，实现这一基本目标需要将社区公共服务内容和资源统筹整合、配齐配强并与外部各类资源有效链接形成更为广泛的治理网络。因此，网格化管理需要发挥其集聚动力、整合动力及管控动力拓展公共服务网络化资源，消解负向动力，推动社区公共服务网络关系的变迁(如图2)。

(一)集聚动力：实现社区公共服务减负增效

由于政府权力下沉带有较强的行政绩效色彩，社区难以从行政职能中剥离出来，减负增效工作常常出现断层或陷入“怪圈”，造成基层社区公共服务逻辑行政化，服务行为形式化，服务效果碎片化。所谓减负增效实质上就是为加快基层政府公共服务职能转移提供一个新契机和能量场域，把各项冗杂的公共服务系统整合集聚至网格之中。网格化管理作为创新社区公共服务机制、重塑公共服务关系网络形态的核心要素，集聚效应对实现社区的减负增效起着举足轻重的作用，如果缺乏专业且多样的集聚动力，就很难保证公共服务的均衡匹配与迭代升级，更无法在网格间形成互惠合作的网络关系。由此可见，网格化管理的集聚动力为构建协同合作、平等协商的公共服务网络关系提供了实质性支撑条件。具体体现在四个方面：一是时空集聚。基于对社区居民需求和公共服务本身的关注，借助网格化管理模式实施全天候监督，实现社区公共服务供给的“时空影像全覆盖”。二是主体集聚。在网格化管理中，社区通过将政府、社会组织、社区自治组织等多元主体的治理资源整合在一起形成多向关系的良好互动。在治理主体呈现多元化的趋向下，网格化管理集聚社会资本关系网络，灵活“编织”公共服务内容并开展纵向通达、横向覆盖的公共服务。三是资源集聚。资源对于社区公共服务运作效果影响重大，因为社区服务资源是调整公共服务结构、优化配置公共服务系统与满足社区民众需求的主要手段。[7]但仅仅依赖附属性资源，社区难以理顺内部组织关系以实现社区减负增效的目标。社区实行网格化管理可以将人员、部门、设施等资源全部下沉到网格之中，建立“区—街—社区—网格”四级公共服务体系，加速推进社区网格化管理中心统筹调度服务资源，集中力量织密织实公共服务“资源关系网”。四是服务集聚。网格服务集聚功能就在于持续扩充社区公共服务内容与服务对象，它实质上是在扩展公共服务空间与领域，将养老服务、就业服务、社会保障等公共服务纳入网格化体系，提高网格适时响应能力。[8]

(二)整合动力：实现全生命周期服务管理

在网格化管理模式下，系统整合能力是与公共服务网络化程度密切相连的，旨在实现信息互通、共享服务资源、发挥网格最大效能。网格化整合动力是建立高稳定性和高回应性公共服务网络关系的关键桥梁。在推行网格化管理进程中，利用现代化信息技术对公共服务进行信息集成和全面整合，将碎片化公共服务与条线化管理资源系统整合直至全部网罗至社区网格单元，以此打破公共服务供给壁垒，打造更为广泛的服务网络。网格化整合动力主要有以下四个方面：一是业务整合功能。“网格化”服务开展后，社保、医疗、教育、通讯、计生等公共服务工作都被纳入到社区网格综治中心，但由于网络化和信息化不断加快，公共服务面临的安全威胁和风险日益突出，从而无法准确预估服务态势。因此，网格化设计重在专业精细性，在调整网格业务时，结合各项服务业务以及实际服务工作需要，建立定格定员、无缝对接、全面覆盖的基层立体网络服务体系，保证公共服务不中断。二是部门整合功能。在社保、卫生、流动人口服务管理等部门设置专职或兼职网格员，沟通协调不同服务部门与不同工作条口，形成基层社会公共服务治理“一张网”的工作格局。以往社区与社区、社区内部之间的网络是独立运营的，当有了统一、安全、便捷的业务网络平台对公共服务部门进行综合性管理，相应的社区网格化公共服务的可能性和效率都会大幅提高。三是流程整合功能。社区公共服务治理的有效性离不开网格化具备的简化服务程序、建构闭环流程优势，利用智能化技术对微网格进行全方位摸底排查，分级分类处置不同类别公共服务问题。四是信息整合功能。社区公共服务治理工作的顺利推进有赖于关键信息的整合，其中完善的、准确的、正向的信息能够为社区公共服务网络化治理提供坚实的屏障。社区网格工作人员在公共服务供给中要将信息触角延伸至家庭单位中，秉承着积极探索服务需求信息、总合条块服务信息的工作原则开展“零距离”便民服务，主动对网格内所有公共服务实行信息一体化管理，进而为搭建网络化公共服务平台提供坚实基础。

(三)管控动力：实现公共服务最后一公里

在公共服务网络治理情境下，网格化管控能力主要是指凭借基层行政权力或者间接渗透方式对社区网格内人、地、事、物、情等进行分别管控[9]，通过建立社区公共服务供给评价机制，使不同公共服务应用场景与社区网格管理目标有机衔接起来，进而避免出现服务“真空”状态。在社区公共服务工作中，明确网格管理职责、动态调整服务流程和强化管理监督考核为创新网格化公共服务增能赋效，实现了公共服务网络窗口不断前移，形成了“管控在网中、服务零距离”的工作格局。网格化管控动力具体体现在五个方面：一是决策能力。社区开展公共服务决策需要横纵自治空间和权力，要避免社区决策权呈现“隐形化”。不同公共服务部门业务的网络化联结增强了社区公共服务能力，而网格化管理的信息化、数据化和可视化特性则有助于提升不同服务部门的决策能力。二是督导能力。社区公共服务网络治理中容易出现责权不明的现象，各参与主体主动服务意识弱化，社区公共服务的闭环化管理难以实现。网格化管理可以利用地理信息技术积极探索社区公共服务督导责任区，将社区两委成员设为网格督导员，专门负责行使对服务责任区的督促与指导。三是监控能力。网格化管理平台对社区公共服务板块实施全时段、全方位动态监控，全面发挥公共服务安全门户、安全平台及安全应用的功能，多维度保障基层社区公共服务安全状态，全景化、动态化、立体化地展现安全的公共服务，在广泛而密集的监控巡视基础上提升公共服务网络化程度。四是执行能力。社区网格化综治平台具备将公共服务任务分解成片、制定详细服务流程等执行能力，在合理划分社区、小区、楼栋的前提下，从居民服务需求角度出发将新、难、重的公共服务作业分配给资源充足的网格点，有效解决社区公共服务供给中的重难点，进而优化公共服务整体关系网络布局，重塑社区公共服务网络化治理结构。五是互动能力。由于政府主导优势明显，街道、社区社会组织与社区居委会对其依赖性较高，进而压缩了社区自治空间，这常常导致公共服务其他治理主体主观意愿弱化。所以，多元主体协同共治对社区公共服务治理至关重要，其目的是形成多维互动网络关系进而提升公民认可度及感受度，将精细化服务顺利“滴灌”至网格之中，促使网格化管理成为基层社区公共服务治理的长效机制。综上，管控动力作为网格化管理正向动力之一，从决策能力、督导能力、监控能力等五个全面管控导向以及高质量、高标准、高透明度的公共服务流程极大增加了社区居民的信任感，为发展基层公共服务网络关系注入关键衔接力量。

四、以网格化管理催化社区基层公共服务网络发展的反思对策

从表面上看，“网格化管理”改革似乎是依托一套数字信息系统整合公共服务资源进而提升服务效率的问题，但究其实质，它关系到基层社区公共服务网络体制机制变革等一系列内在问题。社区公共服务网络体制问题的关键在于如何平衡政府和社区自治组织之间的关系，即在基层行政权力与社区自治权力之间寻求平衡点。长期以来，城市基层社区治理存在的普遍问题是，政府及其下设行政机构占据统领地位，挤压了社区组织的自治空间。“网格化管理”改革为社区居委会享有更多更大的自治权增添动能，给予社区自治组织充足的弹性自主空间。但值得注意的是，实行“网格化管理”改革的确会出现诸如制度悬置等现象，其结果可能导致社区制度化资源配置不足，降低公共服务网络横纵整合效果。深究其原因，在于社区公共服务网络体制机制变革的动态复杂性，只有掌握其动态复杂的内在关系并展开更为细致的分析，才能确保网络化公共服务供给与居民实际需求的频率保持一致。

(一)社区基层公共服务网络体制机制变革的复杂性

健全基层公共服务与治理网络,建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制，有赖于政府行政部门、社会组织、企事业单位与社区组织之间的多向融合，在多方力量的互动交汇中，各参与主体做出不同的利益选择，由此致使基层公共服务网络体系愈加紊乱。

基层公共服务网络体制动态复杂性关键在于政府、社会组织与社区组织等多元主体力量相互交错。为进一步深析其实质内容，不同学者从不同角度做出了阐释，比如谭英俊提出要有机整合政府、企业与社会组织三种机制促进公共服务网络化治理；[10]郁建兴则从公共服务体制机制创新历程角度，提出公共服务参与主体经历了政府独揽全局到融合其他主体的两次嬗变。[11]学界对公共服务网络化治理主体与模式做了较为详尽的解释，但并未过多关注基层公共服务供给运作过程。对此，实施“双元双制”进而动态重塑网络化公共服务供给样态更为重要。

所谓“双元双制”，即对于一般例行公共服务事务实施直线职能制，重大公共服务事务实施项目管理制，这两类事务归属并不是泾渭分明的，而是需要根据公共服务实际运作情况进行辨别分类，使得基层社区具备更多的自主权和自治空间，进而建立一套双重多向公共服务运行机制。“双元双制”并非固态化制度，而是平衡政府与其他供给主体关系的动态机制，“直线职能制”体现出公共服务供给主要是上级部门将运作流程、方式等直接向下渗透，而“项目管理制”则可能需要将政府、社会组织、社区居委会、社区志愿者等多方力量都纳入进来，横纵联合处理重大公共服务事项。

这两种体制并非指对于不同类型公共服务及主体进行绝对界定，而是指在为保证社区公共服务稳定性前提下借助这两种运行体制提升社区自治与共治程度，从而完善基层公共服务供给网络。值得一提的是，“双元双制”下的公共服务供给以居民服务需求的层次性为依据，其关键在于保证各主体职责与能力相匹配以充分整合行政和自治力量，进而保证公共服务精准性。基层社区公共服务自治权力一定程度上需要依附于政府的行政权力，因为有政府协调支持的公共物品和服务更具优质性和合法性，所获资源、制度保障更大，服务精细化程度更高。“网格化管理”改革试图将“双元双制”中的政府主体地位削弱，给予其他自治组织更多的弹性空间，这往往造成公共服务总体目标和居民公共服务实际需求错位，势必会影响公共服务网络化机制的建立与完善。

(二)社区服务事权和自治权均衡联结

在“网格化管理”改革这一特定情境下，所谓社区事权主要是依据社区公共服务职能产生的、处理各种具体公共服务事务的权力，其实质是社区在网络化公共服务供给中要捋清事权责任关系及理清事务边界。社区自治权是指社区公共服务事务(包括行政事务和自治事务)管理、处置的过程，即社区自治组织与社会组织、居民等互动、融合的联结过程。深化社区公共服务治理创新要把控好社区事权与自治权之间的关系：社区事权需要依附政府“自上而下”的直线行政权力开展公共服务活动，而社区自治权需要基于居民实际需求“自下而上”延伸自我管理、自我服务、自我监督的能力。总之，社区事权与社区自治权并不是两条平行线，而是一个相交互动的过程。在网格化管理中，社区利用事权及时解决公共服务诉求和问题，这需要社区根据服务事项向街道指挥中心、基层政府上报情况、寻求帮助，同时也需要联动相关社会组织、社区志愿者及社区居民协同参与社区公共服务事务。事权和自治权的均衡匹配程度，是解决社区公共服务“上面千条线，下面一根针”问题的关键所在。当社区内部行政性公共服务过多，其对行政权力依赖性就会越大，事权过大往往会限制自治权力的发展，严重影响社区公共服务治理“生命线”的延伸。反过来说，当社区自治性公共服务事务过多时，就需要对其事权进行削弱，而自治权本身具有不完备性又缺少增权机制的支撑，这会导致社区公共服务过程衔接不力从而大肆侵犯社区自治权。在考量社区事权与自治权的关系时应注意将参与主体、运作过程、服务逻辑、制度条件等要素纳入指标体系内，从而保证社区事权与自治权这两大支配性权力的良性互动和发展，提升基层社区公共服务治理水平。[12]

(三)利用网格“云”平台拓展网络关系

社区公共服务网络关系具有多元属性，在社区治理现代化中理应得到重视和发展，形成社区公共服务网络化治理和网格化管理的良性互动。从技术层面来看，网格化管理综治平台往往决定着多元主体能否及时、顺利地融入社区公共服务治理之中，快速、准确地获取到有效的公共服务信息。因此，网格化管理和构建多元网络关系之间不是相悖的，网格化管理平台反而可以通过数字技术手段为公共服务勾嵌网络关系提供基底支撑，多元主体间的网络关系又可以助力网格化管理平台的优化和升级。网格化管理是为了打破传统社区公共服务关系，适应社区治理的新要求，建立新型的纵横联动的公共服务网络关系，让多方参与主体都能适应数字化、智能化、云端化的公共服务模式。拓展公共服务网络关系，就是为了增强社区公共服务的供给能力，在社区供给和居民需求之间架起一座桥梁。这不仅可以调动各主体的参与性，而且可以强化社区居民的认同感和归属感，适应线上与线下相结合的服务样态。现如今，网格“云”平台层出不穷，类型和功能多样，真正凸显了在拓展和整合网络化关系中的价值。网络关系因其不可断裂性、现实性、虚拟性等特有性质而具有独特魅力，网络关系在公共服务治理中本身就是一种稀缺的资源，因此，利用网格“云”平台拓展网络关系，进而形成“线上+线下”双线公共服务供给形式。

(四)注重技术与资源全覆盖并行发展

“全覆盖”服务在社区公共服务治理中，具体是依据社区实际场域划分出若干管理服务网格，按照规范定格、严格定人、明确定责的原则，将街道、社区、楼宇无缝链接起来，确保每个家庭、每个社区民众都处于网格之中，以“横向到边、纵向到底”的服务格局为民众提供全方位服务。从技术全覆盖来看，就是依托信息化、数字化技术，将公共服务需求与服务资源进行动态化整合、归置、而后附至网络地图、通信设备等一系列智能平台之中，处理社区网格内不同类型的异质性公共服务问题。技术的精细化与人本兜底的服务理念已经深度融合，成为影响基层社区公共服务网络化治理的关键因素。从资源全覆盖来看，这在一定程度上反映了社区居民对公共服务多样化需求的概况，是实现社区公共服务网络化治理的必要环节。网格化管理使得各类资源不断下沉，把人力、财力、物力等资源延伸至每一个楼宇、每一个家庭、每一个居民之中，秉持着有序性、可行性、协调性等资源整合配置原则，充分发挥出资源的增值效应，进而提升公共服务效率，为社区实行常态化、持续性服务管理提供正向动力。综上，实现技术全覆盖和资源全覆盖是保障社区公共服务网络化发展的前置推动力。

(五)发挥监督评价机制的内在驱动力

社区公共服务网络化治理的关键是社区网格化平台监督评价机制的有效建立及其运营。人不再是社区公共服务供给中的唯一督导行动主体，贯穿数字化背景下网格化管理综治平台的线上监督机制成为重要的防线。监督评价机制是为社区公共服务网络化治理增添动能的核心要素，可以有效预防和把握公共服务供给中的风险点，因此，构建严谨、科学、全面的监督评价机制，使多元主体能够明确监管要点，又能及时响应服务需求和纠正自身服务工作偏差。现阶段，社区公共服务监督评价系统在疫情防控中居于重要地位，在传统监管系统的基础上更新优化，向全场景监控与全流程评价高度耦合的新型监管方式转型，多方力量共同涌入，保证疫情防控中监督评价和信息资源的公开性、透明性、可视性，打造全方位、立体化、多层次、线上线下、内外呼应的监督评价网络，切实提升监督的权威性和居民的信任度。要借助监督评价机制优化公共服务，根据反馈结果更新公共服务流程，也可以对多元主体以及职能部门进行考核评价，打造更标准、更完善的公共服务供给行为，高效实现居民服务需求与公共服务供给的对接。

(六)行政管控和多元主体协作融合

当下我国城市基层社区网格化管理呈现出多元协同的态势，相继出现“北京模式”“山西模式”“苏州模式”等管理模式。“北京模式”注重行政性管理与社区自治管理相结合，拓展网格化管理的应用领域，实现基层社区管理服务的全方位、全过程和全覆盖。“山西模式”是通过党建来优化基层社区公共服务供给，强调不同资源的共建共享，同时，引入最前沿的技术理念搭建“党的建设、社会管理、公共服务”三位一体的公共服务新模式。“苏州模式”以“规定动作要做实、自选动作更管用”为原则，切实实现联动机制精准化，探索基层社会治理新途径，通过“资讯服务”“菜单服务”“数字服务”“定向服务”将全民共享服务做实、做好。上述服务管理模式的实践，主要是不同地区根据实际区域特性而展开不同模式的试验，不管是何种服务模式，都是以政府行政管控与社会多元主体协作融合为基础条件，综合考虑人、地、事、物、组织等因素，合力推进基层社区公共服务的精细化，进而探索出特性各异的服务模式。总之，我国城市基层社区公共服务治理体系的完善建立，关键之处就在于理顺行政力量与社会自治力量的关系后所形成的互联、互通、互建的供给格局与服务系统。基层社区治理的改革不能割裂政府与其他组织的联结，否则会导致社区公共服务供给片面化、碎片化及分割化，忽略公共服务实际运作情况，将会对社区公共服务网络系统造成破坏。“网格化管理”改革将社区公共服务事务下沉至网格单元内的做法，也有其独特优势之处：发挥了社区公共服务职能、形成问题制导与联动执行的供给局面、遵循“横向到边、纵向到底、全面覆盖、不留死角”的整体性管理原则、实现社区减负增效目标等，这都充分调动了多方主体参与社区公共服务治理的活力和能动性。因此，“网格化管理”改革对促进社区公共服务网络发展具备独一无二的优势功能，更具有现实可行性，这是有效催生公共服务网络关系变迁最为关键的一步。