新一线城市人才政策优化路径分析

张兴月

[摘要]人才政策的大力实施使新一线城市人才规模大幅上升。但随着产业结构的调整升级和人才结构的持续变动，新一线城市人才开始面临数量增长受限、结构性失衡以及地区分布不均等问题。文章立足新一线城市人才政策现状与未来发展趋势，认为提升就业能力、居住品质和加强都市圈建设是优化人才政策的主要着力点，并以成都市为例，提出了推动产业功能区高质量发展、加强都市圈和城市群建设、提升城市功能品质和完善人才服务等优化路径与举措。

[关键词]新一线城市;人才政策;人才吸引力

[中图分类号]C961

[文献标识码]A

[文章编号]1008-0694（2021）06-0064-07

在人才强国的战略指引下，我国各级政府日益加强对人力资本的重视，纷纷制定并出台一系列人才吸引政策。近年来，新一线城市的人才政策表现出显著的吸引力，引进人才规模大幅上升。但新一线城市的人才政策也带来了人才结构失衡、城市承载力不足、地区发展不均衡等问题。成都市受益于成渝地区双城经济圈建设等国家战略，拥有汇聚人才的良好机遇与优势，但同时也存在消费活力和内生动力不足等问题，在新一线城市中面临着较强的人才竞争压力。在此背景下，以成都市为例，研究新一线城市如何优化人才政策问题具有积极的现实意义。

一、新一线城市人才政策分析

1.新一线城市人才政策现状

总结来看，新一线城市实施的人才政策大体相同，基本都从放宽落户条件、发放高额奖励补贴、完善住房保障等方面人手，并且在人才评价机制、服务保障机制方面向用人主体放权。主要措施体现在：一是开放落户政策，包括放宽学历、年龄、社保限制，扩大人才认定范围和简化落户程序等。二是加大奖励补贴，包括提供税收优惠、加大补贴力度、增加购房租房补贴和提供创业保障等。三是完善安居和社会保障，包括兴建人才公寓、开通医疗绿色通道以及安置配偶和子女等。四是优化服务保障机制，包括为企业提供人才培养和引进津贴，推动企业完善薪酬和激励机制等。虽然新一线城市的人才引进取得了显著成效，但为了应对城市间的激烈竞争而频繁发布的人才政策也存在一定缺陷：一是人才政策发布具有较大盲目性，未充分考虑城市发展和经济转型的实际需要，导致各城市间人才政策的同质性较高。二是未考虑城市承载能力，配套設施和公共服务跟不上人口增长的速度，造成人才引进后的再次流失。三是人才结构出现失衡，一方面太偏向于高学历人才，忽略了职业技能人才以及有经验的创业人士等;另一方面未能对人才和产业进行精准匹配，导致人才资源浪费。

2.新一线城市优化人才政策的考量因素

国内外研究发现，就业机会、自我发展潜力、基础设施和公共服务水平、居住的便利度和舒适度、人才服务与发展环境等是影响城市人才吸引力的主要因素，也是人才政策优化的重要立足点和考虑因素。目前，新一线城市在经济发展水平、基础设施、城市环境、公共服务、制度保障等基本条件上已较为完善，并不会存在太大的差异。从已有成功经验和案例来看，新一线城市持续吸引大量人才需要在政策上考虑以下条件：

一是以就业能力提高为前提。2019年国务院印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，将提供稳定就业作为促进人口流动、吸引人才落户的前提。2020年国务院办公厅印发《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发[2020]24号），再次强调了优化营商环境、降低创业就业门槛对于促进人才流动的重要性。作为数字经济第一城的杭州市，其在人才吸引力方面之所以能领跑新一线城市，除了开放的人才政策、优质的人才服务和便捷的生活环境外，在很大程度上得益于政府对互联网和软件行业的支持，使数字产业集群得到了高质量全方位的发展。此外，同样在人才大战中取得较好成绩的南京在电子通信、制造业上的发展也十分迅速。因此，高质量的就业机会和稳定的就业环境是人才政策需要考虑的关键因素。

二是以居住品质提升为基础。近年来，在国家大力支持城市建设和城市更新下，新一线城市在保留自身文化特色的基础上，宜居程度也得到了大幅提升。如：杭州、苏州、青岛、武汉等在气候、地理位置、文化活动、公共配套设施、老旧城区改造、智慧城市建设方面都具有良好优势。但是，随着新一线城市持续释放的市场机会和创业就业空间对人才吸引力的不断提升，其人才结构将变得更加复杂和多元化，即不仅有白领精英，还包含技能型人才、青年人才和低端就业的流动人口。除此之外，流动人口家庭化迁移的比例和规模也呈上升趋势，这也对城市居住品质提出更高要求。

三是以都市圈建设为支撑。随着城市群和都市圈的迅速发展，基于区域合作形成的城市间的协调发展可以从整体上增强各个城市的人才吸引力。目前，京津冀、长三角、粤港澳、成渝等城市群构成了我国区域经济发展的中心地带。在新一线城市中，天津、南京、苏州、杭州、成都、重庆等城市均在各自所处的都市圈或城市群中位于重要地位。因此，人才政策优化有必要从加强城市群、都市圈建设人手，整体提升各个城市的人才吸引力和承载力。

3.新一线城市人才政策的发展趋势

由于人才引进后出现的结构性和制度性问题，部分新一线城市的人才政策开始收紧，如杭州、西安收紧了人才的购房政策等。随着城市发展目标的逐渐转型，城市人才引进策略将从前几年的相对宽泛逐渐变得更具针对性，主要呈现出三个特点：一是越来越向高层次人才和高技能人才聚焦，以满足各城市未来重点产业布局和构建现代化产业体系的发展需要。二是紧缺人才需求逐渐向高端化、精细化和专业化发展，主要根据产业岗位的实际需求进行有目的的引才。三是在控制人口规模的同时促进人才在空间上的合理布局，一方面缓解区域发展的不均衡，另一方面有效促进城市群、都市圈的迅速发展。从人才的居留需求来看，在经济社会等外部环境已经得到充足发展并趋于稳定的情况下，人才需求层次势必会逐渐上升，变得更加注重城市本身的就业质量、生活环境和发展潜力等方面。

二、成都市人才政策现状

1.成都市人才政策成效

自实施一系列人才政策以来，成都市正逐渐成为新一线城市人才发展的领头羊和全国人才发展新高地。2016年和2017年，成都相继出台“人才新政十条”和“人才36条”，并实施人才优先落户政策。2018年，成都市开始实行“条件入户”和“积分入户”双轨并行的户籍迁入政策体系，进一步吸引优秀人才来蓉，并在人才补贴、政策服务、技能培训等方面做出改善和提升。在人才政策的大力实施下，成都市呈现出良好的人口聚集趋势，中心城区人口吸引力和集聚度不断提高。“七普”数据显示，2020年成都市以1334万的城区常住人口首次跻身超大城市行列，逐步形成了“中心城区+郊区新城”的城市空间格局，在新一线城市中具有较强的人才聚集效应。

2.成都市人才政策存在的突出问题

一是高层次人才和专业技能人才存在较大缺口。在进行产业生态圈和功能区优化调整前，成都市人才认定范围较窄，文化创意、艺术体育、新媒体等国家发展规划重点产业大多没有被列入紧缺人才和高端人才目录中。在产业发展多元化背景下，成都市文化资源丰富、体育休闲类产业步入发展快车道，具有加速发展多元融合经济得天独厚的优势。狭窄的认定范围将限制全市人才结构的均衡发展，同时也降低了自身对诸多行业人才的吸引力。与此同时，从城市长远发展战略规划来看，未来成都市将进入系统性推进以产业生态圈引领产业功能区高质量发展阶段，产业聚焦未来科技、未来医学、工业机器人等细分领域，对于创新人才、高端人才、专业技术人才和管理人才的需求只增不减。

二是郊区新城和东部新城人才吸引力不足。由于开发时间较晚，郊区新城和东部新城在基础设施、居住环境和生活品质方面都与中心城区存在较大差距，在人才住房、子女教育、交通、医疗、文娱等方面保障不足。而成都市的人才大多聚焦在中心城区，区域内部人才吸引力差距较大，人才空间分布不均衡。在全国人口增长放缓、市域内外人口竞争激烈的背景下，成都市中心城区继续维持人口增长、保持稳定的人才吸引力，但郊区新城和东部新城则将面临更加严峻的人口吸引力不足的危机。郊区新城和东部新城需要进一步思考如何为外来人口和本地返乡回流人口创造优质就业机会、提升城镇建设品质、完善公共服务水平以及提高基础设施建设标准等。

三是人口增长空间存在较大限制。为鼓励青年人才来蓉，成都市降低了落户门槛，本科、大专和技能人才满足一定条件均可落户。这一举措满足了产业发展对一线操作人员等实用性人才的需求，但却使来蓉人才规模大幅增加。这一方面导致人才与產业发展不匹配，造成大规模的人才浪费，另一方面则限制了人才数量的持续增长。从人口的构成结构来看，高端人才缺乏和低端人力资本的聚集会约束产业结构调整和经济增长。从人口的空间分布来看，中心城区的人口承载能力已经接近规划极限。因此，成都市在保持人才招引力度的同时还应进一步优化人才结构，引导人才向二三圈层流动，实现人口与产业的协调发展。

三、成都市优化人才政策的关键因素分析

1.以高质量产业发展提升城市就业能力

成都市拥有电子信息，汽车制造，食品饮料，装备制造，生物医药五大支柱产业，但存在以下问题：一是主导产业核心竞争优势不明显，如电子信息产业仍以代工、组装为主，缺少核心技术优势;生物医药产业缺乏有品牌、有专利的企业。二是在全国乃至世界版图中显示度不高，代表产业未来方向和核心技术的“独角兽”企业数量偏少，影响力有限。因此，如果缺乏良好的产业发展前景，即使前期可以吸引一部分人才来蓉落户、买房，未来可能还是会失去对这部分人的牵引力，导致他们外流到更有就业吸引力的地方。不过，未来成都市将系统性地推进产业生态圈和产业功能区发展，有望通过高质量的产业发展进一步集聚和稳固人才。

2.以多元完善的社会服务保障人才居住品质

近年来，成都市以投靠亲友方式入户的比例逐步提升，“老投小”和“小投老”的比重均有所提升，家庭化迁移已经成为当前人口流动的主要模式。在此背景下，引进人才的多元化发展和人口年龄结构的持续变动对城市基本公共服务的种类、规模和质量都提出了更高的要求。目前，成都市最大的宜居优势仍然突出在休闲娱乐、文化旅游和养生养老方面。但是，除教育、医疗、养老、文娱等基本需求外，生活服务、体育社交、培训平台、人才发展服务等多样化、多层次的配套服务也成为城市吸引各类人才的重要条件。因此，应根据引进人才的实际情况进一步提升城市基本公共服务供给能力和供给质量，处理好“老居民”与“新市民”在享受城市基本公共服务方面的矛盾，使人才的居住品质得到保障和提升。

3.以都市圈建设发展为吸引人才提供支撑

作为四川盆地的中心城市，成都市在经过多次区划调整后，目前下辖区县数量多达20个，其中多个区县在经济社会发展水平上都与中心城区存在较大差距，区县难以对人才形成强且持续的吸引力。但从成都市各区（市）县流动人口变动情况来看，全市流动人口分布已呈现出由传统老城区（五城区加高新区）逐步向郫都、双流、温江等其他区域和郊区新城扩散的趋势。新都区、双流区、郫都区成为2020年成都常住人口最多的三个区域。从全国范围内来看，北京、上海、广州等地的人口也持续向其都市圈聚集。在流动人口不断由中心向外扩散、国家政策支持力度加大的背景下，成都市周边的偏远县（市）、城市群和都市圈内的中小城市成为优化人口结构、缓解人口压力的关键。因此，随着2021年10月《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的发布，成都市应进一步借助城市群和都市圈建设承接产业转移、破除公共服务资源共享障碍，提高产业支撑能力，提升人口吸引力。

四、新一线城市优化人才政策的路径选择

1.持续推动产业功能区高质量建设

新一线城市应强化产业引才的战略思维，进一步推动产业功能区的高质量建设。一是搭建产业发展平台，围绕发展规划和主导产业目录，尽快形成主导产业集聚效应，创造高质量的就业岗位和就业机会，以产业集聚带动人口集聚。二是促进“人产”协同发展，依托人力资源服务信息共享平台，为产业和企业在人才精准对接、人才培养、技能培训等方面提供更多资源和服务。三是围绕企业家、创新人才、产业人才的需求，在营商环境建设、创新创业支持、公共服务精准供给、政府服务效能、人才政策等方面着力，吸引行业专业人才到产业功能区去投资、创业和就业。目前，成都市共有12个产业生态圈和66个产业功能区，分布在全域23个县（市、区），若能高质量建好产业功能区、完善产业生态圈，每个县（市、区）都将拥有吸引人口的优势产业，实现产业引才聚才。

2.以都市圈和城市群建设推动人口集聚

加强都市圈和城市群建设有利于提升城市人才吸引力和承载力。一是通过疏解中心城区非核心功能的方式，推动重大项目落地和部分制造业搬迁到周边地区，支持周边地区建设承接产业转移示范区。二是推进城市群、都市圈交通基础设施一体化规划建设，畅通公路网，加强市政基础设施规划建设和信息网络布局。三是完善城市群、都市圈人力资源共享服务平台，加快推进社保同城待遇一体化发展。在国家政策大力支持下，成都市应以推进成德眉资同城化发展为契机，推动大中小城市和小城镇协调发展。特别是金堂县、简阳市等长期人口外流的区域应全力谋划在成德眉资同城化发展中的策略，实现来蓉人才的合理局部和人力资源效应的最大发挥。

3.不断提升城市功能品质

新一线城市应继续优化城市品质，树立人才吸引力口碑。一是打造城市特有的文化历史名片，以文化建设提升新一线城市的独特魅力。二是打造公平共享的社区优质生活服务圈，推动社区基本公共服务全覆盖。三是建设活力共享的社区服务场景，顺应未来城市人群的多元化需求结构变化，打造年轻化、多样化的公共空间。如依托特色街区打造集休闲娱乐、文化旅游、体验餐饮、时尚购物于一体的社区商业消费场景，满足年轻群体的文娱需求。面向产业人群提供多元化的技能提升、就业培训、青少年培训、体育健身等服务内容。针对不同人群有效推进优质基本公共服务均衡配置，回应居民对美好生活的向往，逐步构建起开放、多元、包容的城市聚才新格局。

成都市应继续打好“宜居”“休闲”的名片，加快打造世界文创名城、旅游名城、赛事名城和国际美食之都、音乐之都、会展之都“三城三都”特色化城市名片，塑造多元文化相互包容、相互促进的城市文化氛围，赢得人才的文化认同。在基本公共服务上，成都市应努力营造安心舒心的城市宜居环境，完善15分钟公共服务圈布局，加快高品质和谐宜居生活社区建设，实现未来城市人群的安居乐业。

4.进一步完善人才服务

新一线城市应继续探索更具吸引力的引才留才政策，在现有人才新政的基础上，重视优化完善人力资本相关服务政策，以激活现有人才价值。一是在人才落户方面，应根据当前人才需求的实际情况，加强人口流动趋势分析及人口风险研判，在具备条件的都市圈进一步简化积分入户条件，推进户籍准入年限同城化累计互认，促进人才的合理分布。二是在人才服务方面，完善就业服务信息平台，实现人才、企业和项目供需的精准对接，实行人才一卡通，为人才提供创业就业、学習生活、文化娱乐等全方位服务。三是在人才保障方面，进一步完善人才住房、教育和医疗供给，加大人才在住房租房方面的优惠，推动人才奖励向基础教育等领域倾斜，全方位实现人才的安居安业。

以人才服务为例，在目前新一线城市中，杭州市人才服务始终以实施“人才强市”战略为主线，在人才服务系统、服务中心等方面的建设上不断升级，统筹整合金融、教育、文体、交通等所有相关服务，为人才提供了智能化、一体化和全面便捷的优质服务。相比之下，成都市“天府市民云”和“成都人才网”虽然也包含人才相关各类服务，但在用户普及度、网页设计美观度、栏目划分清晰度、政策查询便利度上仍有一定上升空间。同时，成都市人才服务中心的服务功能也有待进一步扩展，以全面满足政府和人才的各方面需求。

（责任编辑 王娟）