凉山彝区基础教育救助面临的问题及其对策

阿乌五各木，罗 霞

（西南民族大学管理学院，成都 610041）

一 问题的提出

凉山州是全国最大的彝族聚居区，面积6.01万平方公里，辖1市16县，总人口529.94万人，其中彝族人口占53.62%。同时，也是全国深度贫困三区三州连片特困地区之一。据“凉山州政府网”数据显示，截止2019年底有11个深度贫困县，2072个贫困村，集中连片贫困地区达4.16万平方千米。

社会发育程度低，经济发展滞后，教育发展落后，各种特殊社会问题交织叠加，导致凉山成为全国脱贫攻坚中的难中之难、坚中之坚。面对这一特殊的州情，州委州政府始终秉持“教育是阻断贫困代际传递的唯一途径”的理念，长期致力于教育脱贫事业。基础教育阶段是科教兴国的奠基工程，在整个教育体系中占有基础性、先导性和全局性的地位。进一步巩固教育发展成果，提升教育质量，实现基础教育均衡发展是当前我国义务教育发展中面临的一个严峻问题。

教育救助的首要难题便是教育资源分配不均的问题。马小平认为，区域经济发展不平衡，又基于民族地区少数民族自身的特殊性，还存在相当比例的贫困学校和贫困生。[1]与经济发达地区相比学校办学条件差，教学水平较低，教学质量较差，许多贫困学校很大程度上需要政府和社会的救助等。[1]此外，相较于其他地区城乡教育资源分配不均的问题而言，凉山彝区的特殊性主要是县域内部的不均衡现象比较严重，11个深度贫困县与安宁河流域1市5县间的差距较大。马锦卫、马尔体也持有同样的观点，即义务教育发展严重不均衡，彝族聚居县与安宁河流域市县呈明显的“二元”格局。同时，教师人力资源配置不均衡问题也是加剧区域发展不协调的重要因素，做好教育救助工作的重中之重是教师人力资源的均衡配置问题，教师资源的合理配置是实现教育公平的重要前提，也是实现区域协调发展的关键一步。[1]谢晓文认为，基础教育均衡发展是我国未来一个时期教育工作的重要内容，而基础教育均衡发展离不开师资队伍的均衡配置。杨静平通过深入一线对基础教育学校人事制度改革调查，发现基础教育师资配置存在数量结构不合理、质量结构不平衡、区域结构不协调等问题。[3]

在教育救助的对策建议上，马锦卫、马尔体认为，应该加大教育经费投入，协调各有关部门，提高贫困学生识别的精准度等。[2]张丽认为，从政府、学校、个人三个方面提出了改善现行教育救助政策的相关建议，包括完善教育救助政策保障体系、加大教育救助资金的投入与监管、拓宽教育救助资金来源渠道等。[4]同样，徐高峰也认为经济基础决定上层建筑，教育公平的关键还是在加大教育救助资金的投入上，从而应该进一步扩大教育救助范围，提高师资力量等。[5]

近年来，国内学者对教育救助问题的研究主要集中在贫困大学生救助问题上，但对农村基础教育阶段贫困生救助问题的研究较少，并对农村基础教育救助的普遍性和严峻性缺乏充分认识。民族地区基础教育落后问题在一定程度上阻碍了我国教育发展，不利于“全面小康”战略目标的实现。2019年7月通过对凉山州西昌市、昭觉县、美姑县进行实地调研，发现凉山彝区基础教育的发展现状以及教育救助过程中存在的问题，并进一步分析问题，提出更具针对性的建议措施，以期为其他民族地区的基础教育救助问题提供一些参考。

二 凉山彝区基础教育救助现状概况

凉山彝区教育发展的速度总体比较缓慢，教育质量差、教育资源不均的问题一直存在。但近年来，凉山州牢牢把握坚决打赢脱贫攻坚战的总体要求，始终保持专注发展定力和扶贫攻坚韧劲，补齐教育短板，把教育作为战略性、全局性、基础性工程来抓，大力实施“大凉山彝区教育振兴行动计划、15年免费教育”等工作。全州教育经费投入持续增长，办学条件明显改善，教师队伍建设卓有成效，教育质量也在逐步提高。

据《凉山州教体局2018年教育工作情况总结》（以下简称“《总结》”）显示，近五年来累计投入改善办学条件资金122.18亿元，州级财政投入20亿元实施“一村一幼、一乡一园”工程，彻底消除中小学D级危房，全州各类学校达1572所，小学教学点有1011个。城乡、校际间办学条件进一步缩小，全面落实15年免费教育惠民政策，免除25.53万人学前幼儿保教费，免除82.02万人义务教育阶段学生学杂费，免费提供营养午餐，为30万人义务教育阶段家庭经济困难寄宿生发放生活补助，对海拔在2500米以上的10.6万名义务教育阶段学生给予取暖补助，建成“精准到人”教育资助体系。全州在校学生达117.83万人，其中学前教育幼儿25.5万人、义务教育阶段学生82.02万人，合计107.52万人，占总体在校生的90%以上。

此外，从《总结》可知，2018年底全州共有教职工5.77万人，其中：专任教师5.18万人，专任教师中基础教育阶段的教师有51835人；研究生学历181人，占专任教师0.35%；大学学历21120人，占40.75%；大专学历22175人，占42.77%，大专以下8359人，占16.13%（见表1。）

表1 2018年凉山州基础教育教师队伍学历情况

三 凉山彝区基础教育救助存在的问题

（一）农村寄宿制学校学生住宿紧张

据《总结》可知，全州现有义务教育阶段寄宿制学校共有664所，寄宿生33.04万人，占义务教育阶段的40.30%，现有床位27.46万张，床位缺口达5.58万张。小学每张床平均住1.33人学生、初中每张床位平均住1.11人学生。中小学生生均宿舍面积方面，小学为3.52平方米，初中为3.37平方米，分别低于国家、省中小学基本宿舍标准的1.48平方米和2.13平方米。

特别是贫困县的情况更为严重，11个贫困县寄宿制学校共有 440所，其中：小学352所，初中88所；寄宿生20.48万人，其中：小学寄宿生11.36万人，初中寄宿生9.12万人。寄宿生占义务教育阶段的2.25%，其中：小学寄宿率为30.40%，初中寄宿率为80.32%。现有床位数为14.82万张，其中小学7.76万张、初中7.06万张，床位缺口达5.66万张，其中小学缺口3.60万张、初中缺口2.06万张，11县的缺口大于全州的缺口。小学每张床均住1.46个学生、初中每张床均住1.29人学生。小学均生宿舍面积3.88平方米，低于国家、省基本标准的1.12平方米；初中均生宿舍面积3.60平方米，低于国家、省基本标准1.9平方米。由此可知，寄宿制学校学生住宿问题比较严峻，亟需改善。

（二）基础教育“大班额”现象严重

由于教育基础设施建设的发展滞后于学龄人口的增长速度以及随着“控辍保学”工作力度的不断强化，失学、辍学的学生大量回到学校就读，使得原本就比较紧张的学校资源变得更加严重。据《总结》第三章第二节“基础教育阶段学校办学条件需求”可知，凉山州校舍总缺口159.08万平方米，许多学校为了确保复学学生入学就读，只能超班额安置学生。目前，全州义务教育总班数有18268班，其中：小学14172班、初中4096班；56人及其以上大班额达3137班，其中：小学2171班、初中966班，占总教学班的17.17%；66人及以上超大班额953班，其中：小学638班、初中315班，占总教学班的5.22%。

（三）教师总量不足，缺额现象严重

据《总结》第三章第三节“到2020年义务教育阶段办学条件需求”可知，现有义务教育在校生82.02万人，按现有的学生增长速度来预算到2020年义务教育在校生将达到95.98万人，根据师生比小学1:19，初中1:13.5标准来衡量，义务教育阶段教师缺额将达15314名，除去省委统筹保障贫困县义务教育3000名教师编制，实际缺额12314名（其中：安宁河谷地区2615名、深度贫困县9699名），其中：初中5434名，小学6880名。具体见表2。

此外，《总结》还指出凉山现有建制村3737个，开办“一村一幼”幼教点3177个，还需开办742个村级幼教点，按每个幼教点配备两名辅导员预算，还需配备辅导员1484名。

表2 预测2020年凉山州义务教育阶段教师缺额情况

（四）教师队伍综合素质不高

凉山州长期受地理位置，气候等的影响，经济发展落后，教师待遇低，优秀教师“引不进，留不住”问题突出，教师流失现象比较严重。因此，特岗教师招聘计划已成为凉山农村义务教育阶段学校师资的主要渠道。《总结》指出，凉山州先后共有9752人教师通过招聘补充到农村中小学，其中深度贫困县有7977人，转正特岗教师占全州在编教师总数的18.32%，极大缓解了凉山彝区教师队伍总量不足带来的压力。但同时特岗教师招聘条件相对宽松，入口松，大批非师范专业毕业生通过考试进入教师队伍，但因没有受过专业的师范教育，特岗教师在岗位上进入状态慢，专业素养不高，培训成本高，且效果不理想。

与此同时，教师学历结构不合理。截至2018年底，全州共有教职工5.77万人，其中专任教师5.18万人，基础教育教师有51835人。由表1可知，在此不再赘述。总之，高学历教师占比过低，大专及以下学历占比过大，教师学历结构不合理，有待优化。

四 凉山彝区基础教育救助的对策

（一）加大教育救助资金的投入，完善教育基础设施

从《总结》中公开数据可知，现有义务教育教学辅助用房及学生生活用房面积325.66万平方米，但截止2018年，校舍总缺口159.08万平方米。根据2020年学生预算增加情况和各县市预算情况，到2020年全州义务教育在校生将达95.98万人，需新建学校37所，改扩建学校884所，校舍缺口面积343.49万平方米，约需资金103.05亿元，除了财政投入外，仍有36.08亿元的资金缺口。庞大的资金缺口，仅依靠政府财政是难于实现的，凉山州有11个国家级贫困县，且贫困程度深，地方政府财力是非常有限的，难于承担教育救助工作所带来的财政压力。因此，需要寻求非政府组织的帮助，提供一些教育救助资金。以美姑县和昭觉县为例，当地很多教育救助资金都来自非政府组织，如“红丝带爱心班，索玛花开小学等”。一般而言，教育救助工作需要政府机构与非政府组织的通力合作，而不是仅仅依靠哪一方的力量。所以，对于目前36.08亿元的资金缺口，应既要充分利用非政府组织的力量，又要依靠省州两级教育救助基金的专项转移支付来共同解决。

（二）以基础教育发展均衡为目标，提升教育发展水平

从《总结》可知，全州基础教育总班数为18268班，56人及以上大班额达3137班，占总教学班的17.17%；66人及以上超大班额953班，占总教学班的5.22%。结合目前的教育发展实际，省政府应进一步加大对凉山教育救助资金的专项转移支付力度，凉山州也要按照“州和县投入为主、争取上级支持为辅”的基本思路，建立投入分担机制，多渠道筹措教育经费，推进基础教育均衡发展。统筹实施各类教育重点项目，加大基础教育学校新建、改扩建力度，推动义务教育学校的标准化建设，争取在近几年内基本消除全州基础教育阶段学校的“大班额”问题。

与此同时，大班额的化解也可以通过增加教师总量来缓解，按照教育部规定的基础教育师生比，即农村学校师生比小学1：23、初中1∶18，师生比反映了教育资源和师资配备的使用效益。但凉山属于特困地区，教师资源分配先天不足现象比较突出，安宁河流域师生比通常为1:40，深度贫困县为1:70左右。因此，结合凉山州各县的县情，可适当放宽标准，可把贫困县师生比的标准定为：小学1:40，中学1：50等，从而降低实现的难度。

（三）进一步落实教师队伍扩容增量工作

解决凉山彝区教师数量不足，稳定性差的问题，应从以下三个方面入手：一是增加教师编制，教育部可从全国为凉山调剂周转临时编制，或给予资金支持，以购买社会服务的方式来帮助凉山解决教师总量不足问题。二是应继续充分利用免费师范生计划和特岗计划，及时公开招聘补充合格教师，逐步解决教师总量不足、结构性短缺问题，还应提高深度贫困县特岗教师的待遇保障，使其享受“五险一金”待遇，确保教师“招得来、留得住、教得好”。三是本着“培源固本”的原则，着力解决人才引留难题。依托高校培养少数民族“彝汉双语教师”，首先，彝族教师与学生交流没有语言障碍，更加理解学生的心理诉求，有利于营造良好的学校氛围，促进学生的身心健康；其次，培养本民族教师，在自己家乡工作，可以降低教师的流失率。从以上三个方面入手，可进一步解决凉山彝区教师总量不足的问题，能够促进凉山彝区基础教育的稳定健康发展。

（四）建立适应民族地区学校需求的教师培训机制

如前述，凉山彝区教育资源分配不均的问题比较严重，从长远来看，实现基础教育资源的均衡配置，仍需充分挖掘现有教师的潜力，提高其教学质量，使教师队伍的学历结构能达到国家提出的目标，业务素质和施教能力能胜任学校实施素质教育的需求。因此，积极构建一套科学的、适合当地实际的师资培训机制，对推进民族地区学校教育教学改革，提高教育质量具有重要作用。

学校可以实行青年教师“导师”制，加强对青年教师的培养。通过具有丰富经验的教师指导新入职教师，尤其是对新进特岗教师进行指导，因为这部分教师绝大多数都是非师范生，其本身教师业务素质较低，又没有实践经验，仅通过一个星期的岗前培训，很难进入到教师角色，因此有必要对这部分教师进行“一对一”指导。导师应对特岗教师的教学过程、班主任工作、教研方面全面指导，帮助他们尽快进入教师角色，在教育岗位实践中成长成材。学校应鼓励、支持新教师外出接受各类教育培训，参与教学技能交流，争取到2023年，实现全州教育教学质量要接近或达到全省平均水平的凉山州规划目标。