蒙古国与欧盟关系的观察与启示

李 超

内容提要：蒙古国与欧盟建交30 多年来，双边关系发展迅速。以2017年11月《蒙古国—欧盟伙伴关系与合作协定》的生效为标志，蒙欧关系进入深化发展阶段。蒙欧关系发展的主要动因来自双方价值观外交的影响、经济领域的互动以及援助项目的推力。在欧亚互联互通战略框架内进行合作，是蒙欧关系发展的一个新趋势，可再生能源和数字化领域是未来双方合作的重点。尽管蒙欧关系不断加强，但在经贸领域和人权事务方面仍存在挑战和潜在分歧。

蒙古国与欧盟双边关系的发展，是国内学界在研究蒙古国外交中长期忽视的方向。蒙古国与欧盟自1989年建交以来，合作关系在各领域不断深化。欧盟是与蒙古国经贸联系最为紧密的“第三邻国”，也一直为蒙古国的国家发展提供各类支持。因此，蒙欧关系在蒙古国对外关系中占据十分重要的位置。本文力图对蒙欧关系进行梳理，并围绕其发展提出若干思考问题。

一、蒙欧关系的发展阶段

纵览蒙欧建交之后30 多年的交往历程，双边关系不断加强与扩展，概括起来大致可以划分为三个阶段。

（一）初步发展阶段（1989—2000年）

蒙欧关系的发展始于20世纪80年代末。1989年，蒙古国与欧洲共同体建立外交关系。1990年，欧洲共同体代表团首次访问蒙古国，蒙古国任命驻欧洲共同体大使。1991年，欧洲共同体授权驻华代表团，同时负责涉蒙外交事务。1993年，《蒙古国—欧洲经济共同体贸易与经济合作协定》生效，该协定指出，“蒙欧将采取适当措施并研究可行方式，促进双边贸易的多样化及便利化发展，共同构建良好的投资环境，建立联合委员会，相互给予最惠国待遇，促使双方在工业、采矿业、农林业等重点领域开展经济合作”。①EU Treaties Office Database, “Agreement on Trade Economic Cooperation between the European Economic Community and Mongolia,” February 18, 1993, http://ec.europa.eu/world/agreements/prepareCreate TreatiesWorkspace/treatiesGeneralData.do?step=0&redirect=true&treatyId=365，访问日期：2020年1月12日。1994年，蒙古国成为欧盟 “塔西斯计划”（TACIS）受援国。②欧共体在1991年创建 TACIS 计划，准备向苏联实施技术援助。由于苏联解体，欧共体于1992年重新调整该计划，即“TACIS 2 计划”。“TACIS 2 计划”包含亚美尼亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、俄罗斯、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌克兰、乌兹别克斯坦和蒙古国，通过赠款形式提供技术援助，推动这些国家的经济和政治转轨进程。“塔西斯计划”关注蒙古国在中小企业、能源、财政、基础设施方面的发展以及国家体制的改革情况。1994—2003年，蒙古国共获援助约5000 万欧元，在1996—1999年期间，蒙古国成为“塔西斯计划”受援国中人均接收援助金额最多的国家。③Aktualizováno, “Development Cooperation between Mongolia and EU,” Embassy of the Czech of Republic in Ulaanbaatar, November 11, 2010, https://www.mzv.cz/ulaanbaatar/en/political_relations/european_union/political_ and_economical_relations_1.html，访问日期：2020年1月12日。回顾20世纪90年代，蒙欧处于双边关系发展的初始阶段，蒙古国与欧盟以经济合作协定和援助项目为抓手，搭建定期会晤机制，促进经济合作及各领域交流。在此期间，蒙古国大呼拉尔（国家议会）主席巴嘎班迪（Bagabandi）于1993年访问比利时，总统奥其尔巴特（Ochirbat）在1995年成功访问比利时。

（二）快速发展阶段（2000—2010年）

蒙欧关系发展的第二阶段从2000年开始，到2010年结束。在该阶段，欧盟对蒙古国继续提供援助。2004—2006年，欧盟通过“亚洲和拉美国家援助计划”（ALA）向蒙古国提供援助资金900 万欧元，重点用于开发蒙古国农产品的出口潜力。2007年，“发展合作工具”（DCI）替代“塔西斯计划”和“亚洲与拉美国家援助计划”，引导欧盟对蒙古国的援助工作，推动蒙古国消除贫困，实现经济和社会实现可持续发展。④Ibid.此外，欧盟还通过三方面举措，强化对蒙关系：一是发布蒙欧双边关系战略文件。欧盟分别于2001年和2007年公布《蒙古国国家战略文件：2002—2006》和《蒙古国—欧洲共同体战略文件：2007—2013》。上述文件在对蒙古国的国家发展形势及欧盟（或欧共体）与蒙古国合作现状进行分析和总结的基础上，确定蒙欧合作的优先领域，为蒙欧关系的发展明确了战略方向。二是扩大经济联系。2005年，欧盟将蒙古国列入超普惠制待遇（GSP+）名单，通过这一机制安排，蒙古国7200 多种商品可免税进入欧盟市场，占当时蒙古国出口商品的90%。①欧盟GSP 普惠制分为三种：一般普惠制（英文简称GSP，6200 个关税条目减税）、超普惠制（英文简称GSP+，6200 个关税条目免税）、除武器之外的一切优惠制（英文简称EBA，除武器以外，对所有关税条目免税）。三是密切交流。2006年，欧盟“三驾马车”高级代表团（欧盟轮值主席国、欧盟委员会及理事会秘书）首次访问蒙古国。同期，欧盟在蒙古国首都乌兰巴托设立技术合作处，以此作为欧盟在蒙古国的常设机构。此外，自2009年起，欧盟成员国驻蒙古国或中国大使与蒙古国政府共同举行年度例行会议。通过这一机制安排，一些尚未在蒙古国设立大使馆的欧盟国家，有机会同蒙古国高层进行定期会晤。②Kateryna Rolle, “the Past, Present and Future of EU-Mongolia Development Cooperation,” EIAS BRIEFING PAPER,December 2013, p.7, http://www.eias.org/wp-content/uploads/2016/04/EIAS_ Briefing_Paper_2013-7_ Kateryna_Rolle.pdf, 访问日期：2020年1月12日。在蒙欧关系快速发展时期，蒙古国于2006年成为亚欧会议（ASEAN）成员，并于2008年正式出席亚欧会议。借助亚欧会议，蒙古国参与到亚欧跨区域合作之中，加强了自身与欧盟的政治对话。

（三）深化发展阶段（2010年至今）

2010年至今，蒙欧对发展彼此关系重要性的认知不断提升，蒙欧关系进入深化阶段。2010年，蒙古国公布的《蒙古国国家安全战略构想》指出，“将与两大邻国（中国与俄罗斯）、美国、北约成员国和欧盟及亚太各国发展安全、国防领域的双边和多边合作关系”。在2011年公布的《蒙古国外交政策构想》中，蒙古国再次强调，“在‘第三邻国’战略框架内，发展同美国、日本、欧盟等东西方国家或国家联盟的关系”。③《蒙古国国家安全构想》， 2010年，第3 页，http://www.nsc.gov.mn/sites/default/files/National%20 Security%20Concept%20of%20Mongolia%20CN.pdf, 访问日期：2020年1月12日。上述内容表明，欧盟已在蒙古国安全与外交战略中占据重要地位。2013年，欧盟主席巴罗佐（Barroso）访问蒙古国，成为首位访蒙的欧盟委员会主席。2015年，蒙古国总统额勒贝格道尔吉（Elbegdorj）访问欧盟。2017年，蒙古国与欧盟签署了《欧盟驻蒙古国代表团成立及其特权和豁免协议》，欧盟随即成立驻蒙古国代表团。从设立技术合作处到成立全权代表团，蒙欧关系在欧盟对外关系中的地位得到进一步提升。在新时期，蒙欧关系持续深化最为显著的标志是《蒙古国—欧盟伙伴关系与合作协定》（PCA）的签署，该协定建立在《蒙古国—欧洲经济共同体贸易与经济合作协定》的基础之上，于2017年11月1日正式生效，这一协定不仅符合蒙欧关系新的发展趋势，也为蒙欧关系在下一阶段的发展提供了总体框架和法律基础。①欧盟签署的国际协定主要包括联系国协定、贸易协定及伙伴关系与合作协定。截至2017年12月30日，欧盟与五个中亚国家均签署了该协议，依托于该协议，欧盟为这些国家在民主政治和经济方面的发展提供支持。《蒙古国—欧盟伙伴关系与合作协定》涵盖的合作目标较为广泛，包括保持政治与经济合作，打击跨国犯罪，防止大规模杀伤性武器或轻小武器扩散，促进贸易和投资，在司法、人权、安全、宏观经济政策、金融服务及税收方面建立合作关系，帮助双方在本地区提升角色和形象，加强双方在次区域和区域方面的合作力度，推动人员交流，减贫等内容。②European Commission, Partnership and Cooperation Agreement between the European Union and Mongolia, June 1, 2015, pp.7-8, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9485-2015-ADD-1/en/pdf, 访问日期：2020年1月12日。如果说《蒙古国—欧洲经济共同体贸易与经济合作协定》反映出蒙欧在建立外交关系初期以推动经济领域的合作为主要方向，那么《蒙古国—欧盟伙伴关系与合作协定》的签署与生效，则意味着蒙古国与欧盟在几乎与双方利益相关的所有领域或层面建立了合作关系，蒙欧合作开始朝着多领域方向发展。

二、蒙欧关系发展的动因

蒙欧关系稳步发展，主要基于双方价值观外交的影响、经济领域的互动以及援助项目的推力。

（一）价值观外交的影响

《蒙古国—欧洲经济共同体贸易与经济合作协定》将遵守民主规则和人权准则列为首要条款。2013年，欧盟委员会主席巴罗佐在访问蒙古国时指出：“欧蒙拥有共同的价值观，即民主，尊重人权和律法，尽管双方相距遥远，相同的价值观使彼此成为亲密邻居和特殊伙伴”。①European Commission, “EU-Mongolia: Third Neighbor and First Class Partner,” November 17, 2013,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_13_937，访问日期：2020年1月12日。2015年，蒙古国总统额勒贝格道尔吉在欧盟议会的演讲中表示，“蒙古国希望与欧盟及其他伙伴保持合作，加强民主的核心价值观……蒙古国将作为欧盟在东方的战略之矛，推动实现两国共同的利益”。②Office of the President, “President Elbegdorj Addresses The European Parliament,” June 9, 2015 http://eng.president.mn/newsCenter/view News.php?newsId=1574，访问日期：2020年1月12日。目前，人权对话会议与贸易和投资分委会、联合委员会并列成为蒙欧双边关系三大交流机制，民主与人权事务已成为双方合作的重点。从1995年开始，欧盟就将蒙古国纳入其对外民主帮扶计划之中，协助蒙古国巩固民主制度，具体包括：公共管理改革，增强民主理论与实践知识，加强社会多元化，支持非政府组织活动，向协会和社会组织引入民主规则和法律知识等。③European Commission, “Country Strategy Paper(2002-2006)-Mongolia,” December 27, 2001, p.15，http://eeas.europa.eu/archives/docs/mongolia/csp/02_06_en.pdf, 访问日期：2020年2月12日。在人权领域，蒙古国与欧盟在移民、司法和就业等方面，也开展了多项旨在提高本国人权保障水平的合作计划。由上可见，蒙欧围绕共同政治意识形态和价值观方面的互动，已成为双方关系密切发展的基础。

在蒙欧关系的发展过程中，“民主价值观”之所以能够扮演重要角色，与蒙欧各自的价值观外交密切相关。蒙古国自1992年颁布新宪法以来，西方民主制度及其价值观就与本国安全和外交政策紧密相连。一方面，蒙古国的政治精英将推动政治民主化视为国家各领域取得进步的基础，将完善民主制度视为解决国内发展问题的主要手段；另一方面，蒙古国把意识形态因素注入“第三邻国”战略之中，不仅将民主价值观作为发展对外关系的重要纽带，甚至将与邻国互异的政治意识形态或价值观视为地缘政治优势，借助民主国家的身份，加强与西方国家及其组织的联系。对于后者，蒙古国为学界提供了一个实例，即一国如何利用其政治制度与意识形态为本国的外交政策服务，并将自身的软实力“有形化”。④Brandon Joseph Miliate, “Small Power: Mongolia’s Democratization and Foreign Policy Objective,”B.A., University of Southern California, December 2012, p.40.https://open.library.ubc.ca/cIRcle/collections/ubctheses/24/items/1.0073444, 访问日期：2020年2月12日。从与“第三邻国”的外交互动来看，蒙古国不断强调民主价值观，确实加强了自身与欧美的关系，其政治民主化进程不仅得到了西方世界的积极肯定，该国也因此获得了西方国家的特殊关注与大量援助。相比较而言，欧盟在外交政策中的价值观因素表现更为明显。例如：《人权与民主行动计划》的对外实施；塔西斯援助计划将推动伙伴国的政治民主化列为目标之一；超普惠制待遇（GSP+）规定，受惠国必须遵守27 个涉及人权、劳工权利、环境和良政的国际条约等。①包括：7 个联合国人权公约；8 个国际劳工组织的权利公约；8 个联合国环境保护与气候变化公约；4 个联合国良政公约。在发展对与蒙古国的关系过程中，欧盟运用价值观外交，强调与蒙古国的天然联系，并由此展开一系列的交流合作，深化双边关系。欧盟借助双边人权对话机制，定期接触蒙古国非政府组织的代表；以提供贸易普惠制待遇为由，对蒙古国民主政治的发展情况实施定期审查；利用民主与人权援助项目，对蒙古国进行“民主改造”。不容忽视的是，欧盟对蒙古国实施价值观外交，也有其地缘战略的考量。欧盟亚洲事务研究中心（EIAS）曾发布题为《蒙古国国家概况及外交政策》的文件简报，其中指出，“无论是推动和调解欧盟与中亚关系，还是在区域范围内维护欧洲的价值观和利益，蒙古国均处于重要位置，在其他亚洲国家中间，蒙古国一直努力分享和促进尊重人权与律法的理念。”②Kateryna Rolle, “Mongolia: Country Overview and Foreign Policy,” EIAS BRIEFING PAPER, November 2013, p.8, http://www.eias.org/wp-content/uploads/2016/04/EIAS_Briefing_Paper_2013-5_Kateryna_Rolle_0.pdf,访问日期：2020年2月12日。欧盟不断强调蒙欧拥有共同的意识形态，强化双方在民主与人权领域的合作，不仅为了加强欧蒙关系，而且试图通过蒙古国传播其价值观，并借助这个“民主窗口”，对周边大国和中亚地区发挥示范效应。

（二）经贸领域的互动

蒙古国需要与欧盟加强经贸关系和合作，一是扩大对外贸易。近年来，蒙古国与欧盟的贸易额稳中有升（见图1）。③European Commission, “European Union, Trade in Goods with Mongolia,” June 3, 2019, https://webgate.ec.europa.eu/isdb_results/factsheets/country/details_mongolia_en.pdf，访问日期：2020年2月12日。根据欧盟委员会公布的信息显示，2018年，蒙欧双边贸易额为5.24 亿欧元，欧盟对蒙古国出口额为4.49 亿欧元，进口额为7500 万欧元。目前，欧盟不仅是蒙古国第二大出口目的地、第三大进口来源地、蒙古国第三大贸易伙伴，也是与蒙古国经济联系最为紧密的“第三邻国”。因此，

发展对欧经贸关系，对蒙古国扩大对外贸易具有重要意义。①European Commission, “European Union, Trade in Goods with Mongolia,” June 3, 2019, https://webgate.ec.europa.eu/isdb_results/factsheets/country/details_mongolia_en.pdf，访问日期：2020年2月12日。二是改善外贸结构。2018年，蒙古国对欧盟纺织品的出口额占其对欧盟出口商品总额的72%，达到5400 万欧元。此外，蒙古国已经获得欧盟超普惠制待遇（GSP +），同年，蒙古国享受该待遇对欧出口的零关税商品中主要为服装和纺织品、家具、玩具及羊毛制品，其中服装和纺织品占蒙古国对欧盟出口商品总值的87%，优惠待遇利用率达到92.1%，这意味着发展对欧贸易有利于蒙古国轻工业的发展，并在一定程度上有助于蒙古国改善其依赖矿产品出口的外贸结构。②European Commission, “Joint Staff Working Document: the EU Special Incentive Arrangement for Sustainable Development and Good Governance (‘GSP+’) assessment of Mongolia covering the period 2018—2019,” February 10, 2020, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020SC0023&from=EN，访问日期：2020年2月12日。三是制定先进标准。蒙古国的政治民主化“以西方为师”，对于本国经济转型，乃至各领域的发展，蒙古国同样希望借鉴西方发达国家的标准与经验，而“欧盟模式”已成为其理想的效仿对象。《蒙古国国家安全构想》指出，“按照国际和欧盟标准发展矿产资源、食品、农牧业、能源、公路、交通、信息、通讯及金融等行业”。③《蒙古国国家安全构想》，2010年， p.5，http://www.nsc.gov.mn/sites/default/files/National%20Security%20Concept%20of%20Mongolia%20CN.pdf, 访问日期：2020年2月12日。同时《蒙古国欧盟伙伴关系与合作协定》强调，“蒙欧标准化部门加强对话合作，创建合作机制”。④European Commission, “Partnership and Cooperation Agreement between the European Union and Mongolia,” June 1, 2015, p.11，http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9485-2015-ADD-1/en/pdf, 访问日期：2020年2月12日。蒙欧曾于2014年共同实施为期3年的“支持蒙古国标准体系现代化”项目。在该项目框架内，蒙古国标准化与计量局（MASM）与欧盟成员国建立起长期合作关系，共同起草有关新的标准化法律。通过与欧盟的经贸合作，蒙古国逐步引入欧盟的规范和标准化体系（在产品质量认证、市场监督、消费者保护等方面与欧盟法规保持一致），增强了本国生产高质量产品的能力（特别是在纺织、皮革、肉食品等具有发展潜力的产业），提升了蒙古国出口产品的质量、附加值及竞争力，扩大了国际市场对本国商品的接纳度。

图1 蒙古国与欧盟贸易统计数据（2014—2018年）

目前，欧盟成员国与蒙古国保持着稳定的经贸关系。例如，意大利已成为蒙古国羊绒产品的主要进口国之一，德国则是蒙古国进口机械、化学用品和食品的重要来源地。对欧盟而言，尽管蒙古国市场有限，双边贸易额也偏少（2018年，蒙古国在欧盟外贸伙伴国中位列第133 位），但与蒙古国积极开展经贸合作，仍是其发展对蒙古国全方位关系的重要组成部分。蒙古国市场位于中俄两大市场之间，同时拥有巨大的投资需求，特别是在采矿业、农牧业、能源和交通等领域。1990—2018年，蒙古国吸收外国直接投资总额为236 亿美元，来自120 个国家的14684 家公司在蒙古国注册成立。蒙古国作为具有投资潜力的新兴市场，欧盟自然不会忽视。截至2016年12月30日，18 个欧盟国家与蒙古国签署了双边投资协定，荷兰已经成为蒙古国第一大投资国。①Regulatory Agency of Government and National Development Agency of Mongolia, “You Guide to Invest in Mongolia,” 2019, p.38, http://nda.gov.mn/backend/f/2019.pdf, 访问日期：2020年2月20日。为加强与蒙古国的经贸联系，在2013年蒙欧高层会晤后的联合声明中，欧盟承诺，“通过为双方企业创造有利的合作条件，以及帮助它们了解彼此的经济与法律环境，继续推动蒙欧公司间的商业伙伴关系。”②European Commission, “Joint Statement of H.E.Mr.Jose Manuel Barroso, President of the European Commission and H.E.Mr.Tsakhiagiin Elbegdorj, President of Mongolia,” November 17, 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1002_en.htm，访问日期：2020年2月20日。同时，欧盟借助蒙欧贸易与投资委员会这一平台，就改善蒙古国商业环境与蒙方进行广泛商讨，并在蒙古国举行“欧盟日”活动，以此扩展蒙欧企业间的合作项目，扩大双方进出口贸易。在现阶段，欧盟发展对蒙古国经贸关系，旨在开拓蒙古国市场，为欧盟金融机构和企业在蒙古国活动创造条件，推动欧蒙政治经济关系平衡发展。从长远来看，欧盟希望通过提供政策指导、援助等方式，减轻蒙古国对邻国的经济依赖，增强对蒙古国经济发展的话语权。

（三）援助项目的推力

欧盟是世界“官方发展援助”（ODA）的主要提供者之一，而外援是蒙古国经济和社会发展的主要动力之一。欧盟已在蒙古国开展了大量援助项目，不仅巩固和深化了蒙欧合作，也推动了双边关系的持续发展。2014—2020年，欧盟向蒙古国提供无偿援助的总额达到8500 万欧元。①Publications Office of the European Union, “EU and Its Member States’ Cooperation with Mongolia,”2016, p.4, https://www.consilium.europa.eu/media/23638/eu-mongolia-en-ld-160621.pdf, 访问日期：2020年2月20日。欧盟援助项目的范围十分广泛，涉及环境、能源、矿业、教育、人权、企业、政府管理及非政府组织等。2020年，欧盟对蒙援助项目的种类可被划分为“公民发展”“经济增长”“环境、能源及其他”三大类。（见表1）。②Delegation of the European Union to Mongolia, “EU-Mongolia Cooperation Portfolio,” https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu-mongolia_cooperation_in_2020_0.pdf,访问日期：2020年2月20日。

表1 2020年欧盟对蒙古国援助项目概况

（待续）

（续表）

欧盟对蒙援助项目不仅体现出广泛性，其内容或目标也与蒙古国国家发展的需要和规划具有一致性。蒙古国当前的发展面临诸多挑战，例如贫困率高，收入差距扩大，经济结构对自然资源过分倚重，能源消费低效及脆弱的生态环境等。对此，蒙古国国家大呼拉尔分别于2014年和2016年通过《国家绿色发展政策》和《蒙古国可持续发展构想2030》，用于指导蒙古国的中长期发展。前一个文件强调，国家应追求包容性经济增长，对资源进行有效利用，提高就业率，保护生态环境，减少温室气体及污染物排放，实现绿色发展。后一个文件指出，蒙古国应从经济、社会、环境和政府治理四个方面实现可持续化发展，并且要在2030年成为经济多元化发展的中等收入国家。欧盟援助项目与上述内容密切相关，为蒙古国的可持续发展提供了重要支持。例如，促进蒙古国对外贸易和经济发展多元化。一些欧盟援助项目协助蒙古国政府提升制定外贸政策的能力，帮助其商会提升服务水平，并为蒙古国降低非矿产品出口成本及挖掘相关产品的出口潜力提供指导，其中欧盟“蒙古国贸易援助项目”（TRAM）团队更是直接参与到《2018—2025年国家出口计划》的制定当中。再如，推动蒙古国绿色发展。欧盟将蒙古国纳入可持续生产和消费对外计划之中，为蒙古国政府举办可持续和绿色公共采购技术培训班，旨在购买对环境无害和资源节约的商品、工程和服务。欧盟援助项目还涉及提高住房领域的能源效率、热电厂废料再利用等，推动蒙古国中小型企业向资源节约型转变。最后，改善蒙古国就业供需矛盾。中小企业为蒙古国提供了50%的就业岗位，欧盟相关项目通过与欧洲复兴开发银行合作，为蒙古国中小企业提供贷款和商业建议，促进蒙古国中小企业释放增长潜力。欧盟还帮助蒙古国对就业政策、劳动力市场的相关制度及职业教育和培训部门进行调整或改革，协助蒙古国职业教育学校制定新的培训计划。欧盟援助项目已在蒙古国74 个中小企业中，创造了534 个新工作岗位，每个企业的平均就业率增长率超过15%，同时，欧盟还为1600 余名劳工、专家和社会伙伴进行过劳工、就业政策方面的培训。①European Commission, “Mongolia,” https://ec.europa.eu/international-partnerships/where-we-work/mongolia_en，访问日期：2020年2月20日。

讨论欧盟对蒙援助，不能忽略其成员国对蒙古国发展提供的支持。德国（提供资源管理和采矿技能培训、支持生物多样性保护）、法国（提供农业和医疗培训）、比利时（提供医疗培训和医疗器械）、卢森堡（搭建远程医疗网络）、奥地利（协助公共基础设施升级）、捷克（为废物再利用、改善供水系统、地质调查、畜牧业生产提供支持）、匈牙利（建立生物技术工厂）、保加利亚（提供农业培训）、荷兰（提供外交培训）都曾作为蒙古国的援助国，与蒙古国政府进行过合作，而德国成为蒙古国最大的援助国之一。②根据德国外交部的信息显示，就合作项目而言，德国是蒙古国继日本和韩国之后的第三大捐助国，也是欧盟成员国中对蒙最大捐助国，参见：Federal Foreign Office, “Germany and Mongolia: Bilateral Relations,” February 12, 2020, https://www.auswaertiges-amt.de/en/aussenpolitik/laenderinformationen/mongoleinode/mongolia/233952，访问日期：2020年2月20日。自1992年开始至今，德国对蒙古国援助项目涉及金额累计达4 亿欧元。③Montsame, “Biodiversity and Adaptation to Climate Change-III Project Agreement Signed,” June 26,2019, https://montsame.mn/en/read/194043，访问日期：2020年2月20日。在德国援蒙项目中，“生物多样性和主要森林生态系统对气候变化适应性”项目最具代表性，德国协助蒙古国制定保护、管理、利用森林资源的法律提案，并为蒙古国保护生物多样性，建设生态走廊，提升林区居民生活水平提供资金和智力支持。

三、蒙欧关系发展的趋势及挑战

2019年6月，蒙古国与欧盟举行第19 次联合委员会会议，双方讨论了在欧盟欧亚互联互通战略框架内的合作前景，这是除人权、经贸领域合作及实施援助项目以外，蒙欧互动的一个新趋势。

2018年9月，欧盟委员会公布了题为《连接欧洲和亚洲——对欧盟战略的设想》的政策文件，全面阐述了欧亚互联互通战略的设想。欧亚互联互通战略是欧盟为满足自身全球战略需要，以成员国之间已有的合作规划为基础，制订出来的欧亚合作新战略，该战略重点打造交通、能源、数字及人员交流网络，与亚洲国家和组织建立互联互通的伙伴关系。

对于在欧亚互联互通战略框架内的合作，还处于蒙欧初步讨论阶段，但欧亚互联互通战略给双方带来的合作新契机已引起欧盟学者的关注。2019年，欧盟亚洲事务研究中心（EIAS）学者洛卡特利（Locatelli）在其撰写的《依赖自然资源的蒙古国：未来挑战与机遇》一文中表示，“欧盟应考虑在欧亚互联互通战略框架内密切同蒙古国的联系，支持该国向更加多元化和减轻对矿产资源依赖的经济发展模式转变，欧亚互联互通战略不仅会促进教育资源的流动，也会推动专业知识的交流和旅游业的发展，这符合蒙古国对经济‘脱碳化’和多元化的需求”。①Margherita Locatelli, “Challenges for a Natural Resource-Dependent Mongolia and Opportunities for Future Development,” EIAS, December 2019, p.9, http://www.eias.org/wp-content/uploads/2019/07/Briefing-Paper_Mongolia_MargheritaLocatelli-1.pdf, 访问日期：2020年2月22日。欧盟与蒙古国若能在区域互联互通事务方面加深合作，将有助于扩大对蒙投资和影响力，蒙古国也能获得相关支持。未来，蒙欧可能会加强彼此发展战略的对接，这无疑将促进双方朝着构建战略伙伴关系的方向迈进。

综合蒙欧关系的发展现状和欧盟欧亚互联互通战略的内容分析可以看出，可再生能源和数字化领域是双方今后合作的重点。

蒙古国拥有丰富的可再生能源储量，蒙欧合作潜力巨大。2016年，国际可再生能源署（IRENA）预测蒙古国拥有可再生能源总量约为2.6 太瓦，蒙古国有16万平方公里的国土（约占领土总面积的10%）适合建设高功率的风力发电场，而其戈壁沙漠地区的太阳能发电潜能，预计在世界同类地区中位列第三。蒙古国已制定出利用可再生能源的目标，根据蒙古国《绿色发展政策》和《蒙古国可持续发展构想2030》的规划，该国计划在2030年将可再生能源占国家能源生产和消费总量的比例提升至30%。目前，蒙欧在可再生能源领域已经展开合作。例如2017年，欧洲投资银行和欧洲复兴开发银行为蒙古国赛音山达风电场项目提供了7850 万美元的贷款。②European External Action Service, “EIB Backs USD 120 million Sainshand Wind Farm in Mongolia,”August 23, 2017, file:///C:/Users/Administrator/Downloads/eeas_-_european_external_action_service_-_eib_backs_usd_120_million_sainshand_wind_farm_in_mongolia_-_2020-03-02.pdf, 访问日期：2020年2月22日。随着欧亚互联互通战略的出台，蒙欧可能会扩大在可再生能源领域的合作。除对可再生能源的自用以外，蒙古国还希望借此成为区域电力输出国。该国领导人积极支持“东北亚超级电网”（NEASG）建设，并多次对外表示，蒙古国希望利用本国的风能与太阳能，为日本与韩国供应电力，而欧亚互联互通战略不仅强调电网建设对整合可再生能源的重要性，还支持亚洲国家间的能源连接，这为欧盟协助蒙古国成为区域电力枢纽提供了政策基础，也为双方在可再生能源的区域合作创造了交流空间。①“东北亚超级电网”构想由软银集团首席执行官孙正义提出，旨在将中国和蒙古国丰富的可再生资源转化为电力，并通过超高压直流电缆输向日、韩等用电大国。

在数字化领域，欧盟在《连接欧洲和亚洲——对欧盟战略的设想》中指出，“欧盟将在亚洲适当推行数字领域4 项发展战略（D4DS），以促进数字技术和服务，带动当地社会和经济发展”。②European Commission, “Connecting Europe and Asia: the EU Strategy,” September 26, 2019, p.5, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/50699/connecting-europe-asia-eu-strategy_en，访问日期：2020年2月25日。所谓数字领域4 项发展战略，就是：推动宽带连接和相关基础设施建设；提升民众数字技能；促进数字创业和就业；运用数字技术推动可持续发展。③2017年，欧盟公布了名为《数字领域4 项发展：主流数字科技和服务纳入欧盟发展政策》的文件，数字领域4 项发展战略随之而出，参见：European Commission, “The EU Digital development policy,” May 2,2017, https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10102/2017/EN/SWD-2017-157-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF，访问日期：2020年2月25日。前文已述，欧盟对蒙古国开展了大量关于人权保护、就业和可持续发展的援助项目，这些项目都可以成为欧盟数字战略的应用平台，欧盟不仅可以直接对蒙古国公民或社会组织开展数字技能的培训，也可与蒙古国联合打造电子政务、电子商务、数字创业、网上教育、远程医疗及生态保护数据库等项目，共同推动信息和通信技术对蒙古国经济增长的促进作用，改善该国在国家治理中的数字化解决方案。值得关注的是，蒙古国已在联合国开发计划署的协助下，将区块链技术引入到羊绒加工产业中，以实现羊绒供应链的可追溯性，这与欧盟一直推动蒙古国实现经济发展多元化的方向相吻合。因此，围绕区块链技术的开发，可能会成为蒙欧数字领域合作的重要内容。此外，蒙古国希望不断扩大信息技术和电信覆盖范围，在农村(牧区)安装和增加高速网络的使用量。到2030年，政府计划将高速互联网连接人口的比例提升至95%，确保至少70%的农村（牧区）人口使用宽带互联网服务。④State Great Hural of Mongolia, “Mongolia Sustainable Development Vision 2030,” February 5, 2016,p.21，https://www.greengrowthknowledge.org/sites/default/files/downloads/policy-database/MONGOLIA%29%20 Mongolia%20Sustainable%20Development%20Vision%202030.pdf, 访问日期：2020年2月25日。蒙古国发展互联网的需求与欧盟数字发展战略的目标相契合，欧盟成员国曾协助蒙古国建立连接各省的远程医疗网络，蒙欧在互联网基础设施建设方面的合作前景仍不容忽视。

蒙欧关系未来朝着良好、平稳的方向发展，但也不乏挑战。

其一，在经贸领域。首先，蒙欧贸易额偏小，贸易结构较为集中。蒙古国出口欧盟的主要商品为服装和纺织品，欧盟出口蒙古国的商品以机器设备及零配件为主，由于蒙古国经济结构单一，缺乏制造业支撑，这一现状在短期内无法改变。其次，受到英国“脱欧”的影响。英国是蒙古国在欧盟成员国中联系最为紧密的贸易和投资伙伴，不仅在采矿、教育、能源、通讯、农业和工业领域与蒙古国保持着合作关系，也是蒙古国羊绒、服装和纺织品在欧洲市场的主要进口国。因此，英国“脱欧”后无疑削弱了蒙欧经贸关系。最后，避税问题。2017年，欧盟将蒙古国列为避税黑名单国家，因蒙古国承诺在2年内对本国税务部门进行改革，增加税务系统的透明度，欧盟将蒙古国转至灰名单国家。由于欧盟对黑名单和灰名单实行定期审查，被列入黑名单和灰名单的国家，将面临欧盟资金流入的限制。如果蒙古国未来对于税务部门的改革未能达到欧盟要求，这必将对蒙欧关系产生负面影响。

其二，在人权领域。欧盟将废除死刑这一政策列为对外人权政策的目标之一。1998年公布的《欧盟死刑指导方针》指出，“坚决反对死刑，并将继续坚持其长期推动的废除死刑运动”。①Council of the European Union, “EU Guidelines on Death Penalty,” April 12, 2013, p.5, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/guidelines_death_penalty_st08416_en.pdf, 访问日期：2020年2月25日。蒙古国在新版刑法实施后，于2017年7月正式成为废除死刑的国家，但社会关于恢复死刑的呼声不断。同年，新任总统巴特图勒嘎（Battulga）针对儿童性侵案件增多的情况，向司法和内务部提交恢复死刑的提议，并于2018年就该问题再次向议会提交《蒙古国刑法》修正案草案，提请议会恢复死刑。对于蒙古国恢复死刑的做法，欧盟在2017年和2018年的全球人权报告中表示关切，并与蒙古国在双边人权会议等交流机制中进行商讨。由于欧盟将死刑视为对人权的严重侵犯，而遵守民主和人权准则，既是蒙欧双边关系发展的基础，也是蒙欧经济关系发展的重要条件（蒙古国预防酷刑和免除死刑情况均是欧盟超普惠制待遇每年优先审查的内容），如果蒙古国国内要求恢复死刑的呼声继续增强，蒙古国政府将不得不面对如何平衡对欧关系和国内舆论的难题。

四、蒙欧关系的启示

在蒙古国与“第三邻国”的关系中，蒙欧关系具有代表性，而在欧盟发展对蒙关系中，也反映出自身的一些外交特征。因此，本文将对蒙欧关系发展所带来的思考与启示做进一步总结，以期为中国对蒙古国研究，以及中国与蒙古国及欧盟的合作，提出参考建议。

第一，蒙古国外交的倾向性。蒙古国提出“第三邻国”战略，将美国、日本、欧盟列入外交政策的优先发展方向。国内学界在以往对蒙古国外交政策的研究中，视角主要集中在地缘安全和外交平衡上，但在蒙古国发展对欧关系中，该国的意识形态是背后主要动因，学界应关注这一因素在蒙古国外交中的内在作用。

第二，欧盟对蒙古国援助项目的针对性。欧盟在蒙古国开展了大量援助或合作项目，这些项目以推动国家可持续发展为目标，关注蒙古国的国家发展薄弱面，具有较强的针对性。中国对蒙古国的援助或优惠贷款项目以大型基建项目为主，中国可以借鉴欧盟对蒙援助的思路与经验，关注蒙古国对于摆脱矿产品出口依赖，促进出口产品多样化，增加出口产品附加值方面的诉求，实施相应合作项目，这无疑是对中蒙经贸合作的有益扩充，也有助于中国在蒙古国形象的提升。欧盟将扩大蒙古国农牧产品出口潜力列为双方合作的主要方向，中国可与蒙方实施农牧业合作战略规划，包含若干援助的子项目，以推动蒙古国肉类和绒毛皮革产品出口为主要内容，支持蒙古国经济多元化发展。另外，欧盟对蒙古国商品生产的规范和标准化体系的输入，也是中国在对蒙古国合作方面长期忽视的内容。我国与蒙古国经贸联系紧密，如果双方能在商品生产、制造和出口标准化方面开展合作，特别是在农牧产品领域，这将对中蒙贸易产生积极影响。

第三，中国与欧盟在蒙古国合作的可能性。中欧已建立互联互通平台机制，在双方境内开展实施互联互通的试点项目，同时推进“一带一路”倡议与互联互通战略的对接，共同提高亚欧互联互通的可持续性和兼容性。在上述背景下，中欧开展第三方市场合作的前景广阔。未来，蒙古国政府围绕可持续发展目标设立的对外招标项目，都可以成为中欧企业的合作平台。此外，融资机构的合作也是第三方市场合作的主要形式，中国丝路基金曾为中东地区清洁燃煤电站进行投资，而欧洲投资银行和欧洲复兴开发银行目前是蒙古国可再生能源项目的重要投资方。因此，在蒙古国清洁和可再生能源领域，中欧金融机构可探索共同实施融资项目。