由控权走向分权和创权：行业协会脱钩转型的权力构造逻辑

孙婧婧

(中山大学 a.港澳珠江三角洲研究中心,b.粤港澳发展研究院，广东 广州 510275)

一、问题的提出

行业协会作为一种自上而下由国家授权指导或委托发起成立的特殊社会组织，其发展历程与政府职能调整和机构改革紧密关联。行业协会的成立缘起大体分为四个阶段。第一，配合政府加强社会管理职能调整，延伸政府管理社会的触角。国务院于1979年提出“按行业组织、按行业管理、按行业规划”原则，组建行业协会，协助政府管理社会。1984年，国务院决定在机械工业部和电子工业部的行业管理体系中开展试点项目，产生了中国汽车工业协会等第一批工业行业协会。第二，配合政企分开、政资分开的政府职能调整，一批国有企业转型为行业协会。1986年，国务院撤销了一些省市二级行政性公司，重组为地方性行业协会。第三，配合加强宏观调控和淡化微观管理的政府经济职能调整，一些经济管理部门转制为行业协会。1988年，国务院机构改革以经济管理部门为重点，废除了国务院各部的产业司局，组建了一批全国性的行业协会。“如：撤销纺织工业部和轻工业部，组建中国纺织总会和中国轻工业总会。”[1]1998年，国务院机构改革撤销10个工业经济管理部门，转型为机械工业协会、钢铁工业协会等10大行业协会。[2]第四，配合政府加强社会服务职能调整，政府牵头发动社会参与成立行业协会。上海、广州、厦门、温州四城市试点成功之后，1997年开始，各地形成政府牵头创办行业协会的高潮。[3]

虽然政府对行业协会的赋权程度不同，但毋庸置疑，这些行业协会均对政府有很强的依赖性。政府发现，行业协会与政府的关系过于紧密，无法协助政府完成管理社会、服务社会的职能，[4]这是行业协会脱钩转型的内因。中国加入WTO以及随之而来的市场变化成为政府坚定改革决心的外因。中国申请加入WTO，很多发达国家政府并未直接出面反对，但不少国外行业协会提出强烈的异议。中国加入WTO后，又有一些发展中国家，如：印度、土耳其等国家的行业协会对中国的产品提出质疑。[5-6]由此，国家加大力度推动行业协会的脱钩转型。自2002年起，不少省市相继制定地方性法规规章，推动行业协会民间化或“脱钩”。[7]从2007年开始，党和国家大力推动各级政府职能转变，将适宜的职能委托或转移给行业协会。(1)2007年，党的十六届三中全会提出要“积极拓展行业协会的职能”。国务院办公厅出台指导行业协会改革和发展的纲领性文件《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(国办发[2007]36号)。2013年出台的《国务院机构改革和职能转变方案》提出：“改革社会组织管理制度，推进行业协会商会与行政机关脱钩”。2015年，国家大力推动“放管服”改革，并发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，启动了新一轮行业协会脱钩改革。(2)2015年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(以下简称《总体方案》)，明确行业协会商会与行政机关脱钩的思路原则、主要任务、配套政策、实施机制和时间安排，要求行业协会商会与行政机关在机构、职能、资产、人员、党建等方面做到“五分离五规范”，确立了行业协会商会“社会化、市场化”的改革方向。国务院和相关部委制定出台了一系列配套政策。2015年7月，国务院办公厅发布《关于成立行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组的通知》(国办发(2015〕53号)，提出成立专门工作组来推进脱钩工作；2015年9月，财政部发布《关于做好行业协会商会承接政府购买服务工作有关问题的通知(试行)》(财综〔201573号)和《关于行业协会商会脱钩有关经费支持方式改革的通知(试行)》(财建(2015)788号)；2015年，民政部印发《全国性行业协会商会负责人任职管理办法(试行)的通知》(民发〔2015)166号)；2016年12月，国家发展改革委、民政部等10家部门联合印发《行业协会商会综合监管办法(试行)》(发改经体 (2016)2657号)。截至2019年，脱钩转型行业协会过半。[8]脱钩转型的重要任务是“剥离行业协会商会现有行政职能”(《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，发改体改〔2019〕1063号)，那么，行业协会的行政职权是如何获得的？如何才能剥离行政职权？剥离后又如何构造新的权力框架？本研究以A省通信管理局派生的两个行业协会——通信行业协会和互联网协会的权力来源为追踪观察的切入点，展示行业协会脱钩转型过程中权力构造机制，解释行业协会脱钩转型的发展逻辑。本研究数据来源于2017年1月至2018年8月期间笔者在A省通信管理局挂职阶段的访谈记录。

二、文献回顾

20世纪，研究行业协会的代表性理论是依附主义和统合主义。两种理论均从政府和社会组织关系角度将行业协会视作国家和社会之间对抗和合作中建立的一种结构性联系。依附主义理论提供了从行业协会会员切入的个体主义研究视角，发掘了双层的恩赐与依附关系，一是协会对政府的依附，二是会员企业对政府和政府官员的依附，[9]二者之间互用互补，[10]逐步发展出融合、庇护与吸纳的非对抗性行为关系。[11]统合主义理论从国家中心论出发，提出行业协会是国家控制的替代工具。[12]行业协会并非经济组织的利益聚合，而是嵌入政府管理结构，甚至成为政府的一种组织管理形式，协助政府机关完成行政管理职能。[13]有研究者总结中国行业协会负有政府指定的明确使命，政府可以对行业协会实施有效的干预和激励。[14-15]国家“分类控制”行业协会，行业协会的权力大小来源于国家不同的控制策略。[16]

随着行业协会的脱钩转型改革，大量研究关注并揭示行业协会发展的新动向。一是关注行业协会与国家、市场的权力制衡。城市政府权力结构会造成行业协会发育的差异。[17]行业协会以组织、制度和利益等嵌入方式影响国家权力，[18]并发展出项目制、单位制和混合制等不同的组织形态[19]。市场经济、社会转型是改革开放40年来行业协会发展的重要推动力量。[20]已有研究将市场权力运用于非营利组织的研究管理中。[21]市场发育是行业协会与国家权力制衡的力量源，“市场地位”的高低决定了行业协会生存资源和生存空间的差异，而这成为影响行业协会发展的关键性因素。[22]二是考察行业协会脱钩转型后的发展路径。行业协会通过纵向和横向关系网络与政府不断互动，[23]不但发展出参与政策制定的路径选择，[24]还尝试从社会治理角度增加制度化参与协同合作治理机制。[25]党的十八大以来中国政府与行业协会还发生了调适性合作的策略性变革。[26]

国家和市场的权力来源相互交织影响着行业协会的脱钩转型(3)王颖等人的著作中有专门一节论述“权力的配置”，其主要视角是从社会组织内部的权力资源来阐述，本文从国家和市场的权力外部来源进行研究推进。参见王颖、折晓叶、孙炳耀：《社会中间层——改革与中国的社团组织》，中国发展出版社1993年版，第175-185页。，已有文献对行业协会脱钩改革之后的发展进行了深层次、多维度的探究。从利益共生角度，政府与行业协会关系有利益契合、双向依赖、长期合作等特征。[27]从资源依赖视角，行业协会形成与政府合作、 服务会员和混合型等发展模式。[28]也有研究针对行业协会脱钩转型之后可能出现的不协调以及相应对策进行了分析。[29]然而，行业协会的权力构造在实践中是如何形成的，现有研究暂无专门论述(4)李路路评述社会组织与政府机构关系的重要性，纪莺莺点明了在此维度上的研究较少。这一观点启发了本研究的推进。参见李路路：《评<社会中间层——改革与中国的社会组织>》，《中国书评》，1996年第1期；纪莺莺：《当代中国的社会组织:理论视角与经验研究》，《社会学研究》,2013年第5期，第219-241+246页。。本研究通过追踪考察A省通信管理局派生的通信行业协会和互联网协会的脱钩转型变化，尝试展示政府推力和市场拉力的“双重动力”在行业协会权力构造过程中的影响机制，为行业协会脱钩转型后呈现的差异性提供一种结构性的视角解析。

三、权力构造逻辑：政府推力和市场拉力的协同作用

权力构造是指社会组织对资源的支配力度以及对其他主体的影响程度，权力构造逻辑是社会组织的权力如何形成以及如何组合配置的过程和运行机制。“国家可能是控制之手，更可能是扶助之手，国家与市场对行业协会发展具有‘双重赋权’的效应。”[30]政府对行业协会的行政赋权越多，政府引导行业协会脱钩的推力就越小，行业协会向市场拓展权力的动力也会降低。市场的拉动作用既有本地市场参与市场竞争的内在驱动，也有国外市场和资本的助力参与。行业的市场竞争自由度越高，市场合作需求越大，行业协会的市场权力来源就会增大。加上，行业协会本身的自主权力的能动作用，[31]共同形成行业协会的三种权力来源：政府权力、市场权力以及自主权力。行业协会将各项权力进行整合，并通过创新制度和完善职能予以差异组合，构造后的权力形态，表现为控权式、分权式和创权式等三种类型，行业协会的权力构造形态比较，如表1所示。行业协会在脱钩转型过程中形成的权力构造逻辑如图1所示。

控权式：行业协会的运作倾向以国家推动为主导，行业协会的权力来源主要是国家赋予的行政职权，行业协会协助履行政府管理行政职能的任务。行业协会是国家进行“分类控制”社会的一种组织形态，国家通过政治权力和行政权力，对行业协会的组织结构、重大决定等施加影响。单纯的文件规定与行政命令，难以实现行业协会与行政机关的彻底脱钩。

分权式：行业协会通过委托授权等方式承接政府分配的行政职权。行业协会自身加强专业能力建设，以协商合作的方式参与到国家治理中，协助政府达成权力职能的目标。需要特别注意的是，分权式权力构造形态的行业协会由于承接了较多的政府权力，在政府放权过程中，容易出现“有些权放得不对路”、“有些权放得不配套”“有些权放得不恰当”的情况，(5)“有些权放得不对路”“有些权放得不配套”“有些权放得不恰当”为李克强总理于2016年5月9日在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的发言材料——《深化简政放权放管结合优化服务,推进行政体制改革转职能提效能》中的提法。“本该直接放给市场和社会的”，却放给了行业协会。

表1 三种行业协会的权力构造形态比较

图1 行业协会脱钩转型的权力构造逻辑

创权式：行业协会在承接政府赋权的基础下，积极从市场中拓展新权力。行业门槛低且市场竞争程度强的行业市场易于成为行业协会的重要权力来源。行业协会通过自身规范性的塑造，为其会员参与市场竞争提供一定的支撑援助，有助于会员在市场竞争中处于有利地位，赢得会员对行业协会权力的认可。

四、行业协会脱钩转型的权力构造过程追踪

(一)控权式：脱钩转型前的权力构造形态

通信行业协会和互联网协会均是在A省通信管理局主导下建立的行业协会。脱钩转型改革之前，通信行业协会和互联网协会的财政和人事资源主要由A省通信管理局来统筹，两个协会的理事会领导层成员中都有A省通信管理局现任或者离退休的厅局级和处级干部。两个协会的重大决定事项都需要A省通信管理局拍板，其权力构造形态如图2所示。

追溯历史，我们发现，通信行业协会一直都有承接A省通信管理局市场监管和政务服务等权力来源的传统。1995年成立之初，通信行业协会就同步成立了两个专业委员会——无线寻呼专业委员会、电话机专业委员会，协助政府开展寻呼机和电话机的监管。自2000年起，通信行业协会开始受A省通信管理局的委托，对外开展电信业务经营许可证咨询受理、发放、年检等工作。通信行业协会以“政府的窗口”为口号，在证照未实现线上办理之时，曾协助企业代办终端设备相关证件6 000多个，ICP经营许可证及备案4 000多个，ISP经营许可证200多个，同时，还协助1 000多个网吧拿到了网络接入方面的许可。通信管理局控制通信行业协会的权力职能，逐步转移部分市场监管和政务服务职能给通信行业协会，将通信行业协会引导发展成为“政府权力监管的第三种力量”(引自访谈记录：GDGJ20181102，访谈对象：A省通信管理局局长)。

图2 脱钩转型前的权力构造形态

互联网行业作为一个新兴行业，A省通信管理局以及其上级机关——工业和信息化部对其管制力度均较弱。A省通信管理局仅拥有有限的互联网监管职能。但是，互联网监管需要强大的信息技术系统来支撑，互联网协会尚不具备协助互联网监管的技术能力，因此，互联网协会没有承接互联网监管的权能。

我们局对互联网企业的管理非常有限。我们对互联网企业的管理主要是ICP证(增值电信业务经营许可证)。ICP分经营性ICP和非经营性ICP两类。国家对经营性互联网信息服务实行许可制度；对非经营性互联网信息服务实行备案制度。违反规定的，如未申领经营许可证、未履行备案手续，或者超范围经营的，我局可以对互联网企业依法采取相应的处罚。另外，互联网企业擅自发布有害或不良信息以及泄露用户个人信息，由我们局网络安全处负责处罚，互联网协会没什么有效的监管权。(访谈记录：GDGJ20170415，访谈对象：A省通信管理局信息管理处主管)

(二)分权式：脱钩转型后通信行业协会的权力构造形态

通信行业协会的会员包括省内各大基础电信运营商、增值电信运营商、通信设备制造企业等企事业单位，大多数会员企业都是经过了较长时间的竞争累积，在本行业占有一定市场地位的企业，通信行业协会可以开拓的市场权力有限。通信行业协会抓住通信资质这一会员企业的业务需求进行拓展，与通信管理局、中国通信企业协会紧密合作，不但承接了政府的市场监管和政务服务职能，而且管控整个A省通信行业的资质资格考核，负责通信资质资格考核的培训工作，还开拓了通信行业企业信用评价的职能，积极开拓业务收入。

绝大部分的通信行业职称考试和资格考试，我们行协都要参与承办。2017年5月份，省人社厅和管局(A省通信管理局)共同发布了通信专业技术人员初级和中级考试的通知，9月23日统一考试，报名有几千人，管局副局长到时都要去监考，考试的培训和组织，考务工作大部分是由我们行协来协助完成。对于高级职业水平考试，现在部里(工业和信息化部)还没有明确的通知，如果加上高级职业水平考试，全省通信行业从业人员，几千万人啊，我们的工作量将非常非常大。(访谈记录：GDGJ20170802，访谈对象：通信行业协会工作人员)

1.通信行业协会的监管职能

脱钩转型之后，通信行业协会仍然与A省通信管理局合在一起办公。监管内容上，一方面，通信行业协会承接了A省通信管理局委托的企业资质认证以及年检等政府职能，获得了组织的合法性来源。同时，以承接的政府委托业务为基础不断拓展，积极探索构建通信行业的标准体系：第一，网络安全标准，从风险评估、应急响应等方面评估企业的网络安全服务能力；第二，通信工程标准，开展了优秀通信工程设计和优质通信工程评选；第三，信用等级标准，开展了十来年信用等级评价评定工作。另一方面，通信行业协会参与到政府监管和考核，组织架构与政府管理相对应。通信行业协会目前下设三个专业委员会：移动信息服务专业委员会、电话信息服务专业委员会、通信工程建设专业委员会，分别与A省通信管理局的监管职能相对应。例如，通信工程建设专业委员会，协助A省通信管理局负责规范通信建设管理和安全生产，协助负责《A省通信设施建设与保护规定》的落实和监督。

我们和行协(通信行业协会)合作有十几年了。员工提升技能是必需的，我们每年都会派各地市分公司的业务骨干参加行协的培训。通信技术比较专业，其他的培训没有行协的效果好。行协比较了解政府的关注点，对我们企业来说，保持和行协的合作关系还是有必要的。(访谈记录：GDLT20170308，访谈对象：某基础运营商中层管理人员)

2.通信行业协会的服务职能

服务内容上，通信行业协会与中国通信企业协会、各省通信行业协会之间组建了行业协会之间的关系网络，有效地拓展了培训的广度和宽度。(6)例如，通信专业技术人员职业水平考试由人力资源和社会保障部、工业和信息化部共同组织，通信专业技术人员职业水平考试实行全国统一标准、统一命题、统一考试的制度。命题和考试的组织大部分由中国通信企业协会来完成。2017年A省通信管理局联合A省人力资源和社会保障厅落地执行，共同发布《关于开展A省通信专业技术人员初、中级职业水平考试工作的通知》。然而整个考试的组织工作大部分都是由A省通信行业协会来协助完成。中国通信企业协会和A省通信行业协会以及其他各省通信行业协会形成了统一的组织和考试管理程序。在通信行业人员资格考试和培训时，通信行业协会通常会联系中国通信企业协会予以考试试卷出题、监考以及培训等支撑(7)例如，2019年4月，中国通信企业协会通信工程建设分会和A省通信行业协会共同主办，组织了信息通信建设“高级监理人员继续教育”培训班，共有169名高级监理人员参加了继续教育培训。，每年中国通信企业协会也会组织各省协会人员交叉深入各省协助进行市场监管巡查。

每年我们大概组织十来场全行业的交流活动，如：企业家论坛，高尔夫球、羽毛球、网球等邀请赛。日常工作耗时最多的是培训。因通信行业的特殊性，我们行协，在培训上有优势。这么多年，我们积累和形成了一整套行业培训体系。通信建设行业特需人员培训是我们摸索建立起来的，包括：通信工程项目费用编审人员、初级监理人员、高级监理人员、初级监理人员继续教育、高级监理人员继续教育等，我们收集企业的需求，有针对性地组织培训。(访谈记录：GDLT20180305，访谈对象：通信行业协会管理人员)

(三)创权式：互联网协会脱钩转型后的权力构造形态

政府权力来源方面，互联网行业是政府管理层次少且管控弱的行业，A省通信管理局从自身职能维护的“部门统合主义”利益出发，积极推动互联网协会寻求互联网行业的代表性，以更加有效地联系互联网企业，对互联网行业产生更大的影响力，赋予了互联网协会自己创设权力的可能。

市场权力来源方面，互联网协会充分利用横向和纵向的赋权空间，形成了创权式的权力构造。一是整合横向权力，推动互联网行业自律。近年来，互联网协会以“阳光·绿色网络工程”为旗帜，整合政法委、公安部门、工商管理部门、省市政府等的支撑资源，设立专门的A省互联网协会网络与信息安全工作委员会，配合政府有关部门开展网络信息安全管理工作的同时，向业界积极贯宣有关互联网法律法规，大规模地组织省内互联网从业单位签署《中国互联网行业自律公约》《文明上网自律公约》等公约、规范、倡议和宣言等活动20多次，引导互联网行业自律，净化A省互联网网络环境，促进互联网健康有序发展。二是权力纵向下沉，推动各地市互联网协会在本地发展关系网络，创造性地探索地市协会权力形成。互联网协会积极推动各地市互联网协会，加强与当地政府的联系和合作，争取当地政府的认可，吸纳新会员，宣传贯彻国家有关互联网的方针政策和法律法规，推进会员之间的规范化合作。

互联网协会已经成立七年了，我们局积极推动互联网协会深化会员服务、推动行业自律、加强监管支撑、完善自身建设。同时，通过开展抵制网络谣言、电话实名制巡检、组织网络安全大赛、主办A省互联网大会等活动，推动构建清朗网络空间。未来几年，互联网协会的工作重点就是推动各地市筹建互联网协会。(访谈记录：STGJ20180805，访谈对象：通信管理局局级干部)

1.互联网协会的监管职能

由于互联网行业的市场竞争和合作需求强烈，A省M市已经于2017年由民间自发成立市级互联网协会；A省金融办于2014年5月指导成立了A省互联网金融协会，成为互联网金融行业的行业协会。这激发了A省通信管理局和互联网协会携手抢占管辖“地盘”的进取精神，互联网协会增加了监事会以及对地市协会管理的制度设置，2018年下半年开始，互联网协会积极推动在各地市组建市互联网协会。不到半年时间，已经有五家地市相继成立互联网协会。互联网协会联合各地市互联网协会，促进互联网企业的上下游链条的健康发展，加强对互联网企业的凝聚作用，配合A省通信管理局对互联网行业的监管，争取会员的合法性认同。2019年4月，互联网协会的会员共有119家，其中民营私企比例占70%以上，提高了协会会员的行业代表性。

《网络安全法》自2017年6月1日起开始实施，规定了多个“有关部门”的管辖权和处罚权。如果我们不积极行动，不抢占地盘，我们的权能范围将会不断萎缩。我们联合互联网协会，共同推动各地市建立互联网协会，可以延伸和加强我们的互联网监管能力。(访谈记录：GDGJ20170918，访谈对象：A省通信管理局副局长)

在监管方式上，互联网协会更倾向于自律监管。有个生动的案例：会员按照集体意愿选举了秘书长。关于秘书长的任命，经过了一波三折。2018年上半年，互联网协会的秘书长一直空缺，谁来担任秘书长，成为A省通信管理局和互联网协会内部人员私下讨论的热门话题。有几个A省通信管理局干部跃跃欲试，自荐担任秘书长。第五届会员代表大会定于2018年8月27日召开。2018年6月份，会员企业交流沟通，拟推荐某大型国有企业总经理李某(8)本文出现的李某、詹某、田某均为化名。担任新一届理事会会长，李某派遣本企业的处长詹某，到互联网协会协助筹办会员大会。詹某在互联网协会工作期间逐步了解了协会的各项工作职能，李某有意向提名詹某任秘书长。会员大会如期召开，审议并通过了新的章程，补充完善了理事会、监事会等一系列选举的制度规则。会议选举产生了第五届理事会和常务理事会以及第一届监事会，李某顺利当选理事会会长，李某即提名詹某担任秘书长。有会员提出，为保持互联网协会会员企业之间平衡合作，建议理事会会长、监事会监事长、秘书长、副会长、常务理事由不同的会员企业人员担任。最终，会员选举了另外一家会员企业的管理人员田某担任秘书长。副秘书长可以委任方式产生，詹某被任命为常务副秘书长。选举产生的田秘书长成为互联网协会的专职工作人员，并成为互联网协会的法人代表。田秘书长、詹常务副秘书长积极与A省通信管理局协商，单独划分了互联网协会办公区域。之后，互联网协会重新装修了办公区域，开始独立招聘专职工作人员。

2.互联网协会的服务职能

服务职能拓展的重要标志之一是打造互联网大会品牌。互联网协会整合政府和互联网企业的资源，通过互联网大会这个平台，推广会员企业产品，显示整个A省互联网行业的发展水平，提高业界影响力。(9)A省互联网大会自2012年开始举办，两年一届。A省互联网大会由主会场、分会场和展会等组成，总占地面积4万平方米，设有十多个分论坛，每届现场参会人员数万人次。

在互联网大会上，A省展示了整个地区持续提升信息通信基础设施供给能力。推动互联网大数据、人工智能和实体经济的深度融合，这对全国来说都是个示范，希望多探索，推动数字经济为改革开放赋能。(访谈记录：GDGX20181102，访谈对象：工业和信息化部干部)

借助互联网大会这个平台，我们政府向外界发出信号，我们对互联网行业有超前规划和布局，有完善创新创业的体制机制。(访谈记录：GDZF20181102，访谈对象：A省人民政府官员)

如何使互联网这个最大变量成为我们事业发展的最大增量？首先要构建清朗网络空间，互联网大会是一种宣告，网络安全的宣告。(访谈记录：GDGJ20181102，访谈对象：A省通信管理局局长)

我们作为A省成长起来的互联网企业，在中文智能语音与人工智能核心技术上达到了国际先进水平。参加互联网大会，对于我们来说，是难得的宣传和展示的机会。(访谈记录：KDXF20181102，访谈对象：A省互联网企业代表)

在服务方式上，互联网协会积极为会员提供咨询服务，促进互联网行业上下游链条之间的合作，协助规范互联网企业的合法经营，维护互联网行业的市场秩序。同时，互联网协会规范了与A省通信管理局的合作关系。理顺与A省通信管理局之间的劳务合作关系，通过购买服务的形式签订服务外包合同。原在A省通信管理局工作但编制在互联网协会的基层工作人员，其工作内容和性质并未发生变化，但因服务购买方式的规范化，薪酬水平大幅度提高，合作的规范推动了互联网协会的规范化管理。互联网协会的脱钩转型发展路径如图3所示。

图3 互联网协会的脱钩转型发展路径

(四)行业协会的权力构造由控权走向分权和创权

行业协会脱钩转型后，在行业自由竞争程度不同的条件下，政府推力和市场拉力不断互动，共同促进行业协会权力构造的探索。两个行业协会的发展路径发生较大变化。

通信行业协会逐步参与到政府管理之中，发展出分权式发展路径，既不再是单纯的政府下属机构，也并非通信行业企业的简单利益聚合，而是在承接政府职能的过程中，拓展自身的权力空间和业务空间，协助政府监管的同时，发展与行业企业的业务合作关系，将一部分企业的利益需求反馈到政府管理中，拓展服务职能的同时，加强自身在会员中的合法性认同。互联网协会大幅度地改善制度规范，开拓监管职能和服务职能，将碎片化的权力进行统一管理，促成横向整合、纵向下沉的创权式发展路径，从合法性认同、影响力提升、秩序性维护三个方面促进协会组织结构向自主型结构转变，开拓互联网协会的行业代表性和国家认受性，积极促进互联网健康业态发展。行业协会脱钩转型之后的权力构造形态，详见图4。

图4 脱钩转型后的权力构造形态

五、结论与讨论

脱钩转型前，政府和行业协会更多的是依附性关系，通信行业协会和互联网协会都是控权式的权力构造。脱钩转型后，政府和行业协会的关系已经超越了自主性和依附性的传统模式，通信行业协会开拓了分权式权力构造机制，更多地在承接A省通信管理局的监管职能权力基础上推进，从承接监管职能到发展行业标准制定，从考核培训职能发展到扩大培训范围，加之，制定行业评估评价体系。互联网协会实行创权式权力构造机制，更多地吸纳了市场权力来源，从而在组织制度、组织设置、会员吸纳以及市场合作等均进行了大幅度的转型和改革，组织进入了行业自律监管和自主规范化服务运作管理。行业协会在权力构造形态上的变革，塑造了行业协会独特的协调回应性与秩序结构。行业协会在脱钩转型过程中形成分权式和创权式的不同权力构造形态，为国家和市场的共力调适提供了不同的选择路径，推动了行业协会公共性格局演进的转型走向。