地方政府隐性债务成因、化解及开发性金融策略探析

解磊

摘 要：地方人民政府管理是目前我國公共财政管理体系中唯一能够充分体现的是我国公共财政的重要基础有利环节。地方各级政府的财务状况，一方面直接影响地方国家的公共财政状况，另一方面也直接关系整个地方各级政府整体经济的健康可持续发展和经济社会的稳定。而目前来看我国各级地方人民政府整体财政状况却不尽人意，主要情况表现如下为乡镇负债严重乡镇债务比重高，债务乡镇规模大、债务机构种类多。因此，如何有效化解有关地方人民政府内部债务已是我国中共中央和各级有关地方人民政府当前急切需要研究解决的重大问题。本文就中央地方人民政府化解债务的各种制度性和成因问题进行深入分析，并就此提出几种相应的有效化解债务对策。

关键词：人民政府;财务状况;债务

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.04.054

1 我国地方政府性隐性债务基本情况

当下，地方各级人民政府之所以出现长期巨额债务，所包含的原因是十分多样的，其一种就是由于债务实际来源主体结构比较复杂，债务的长期实际来源数目和长期债务余额规模相对庞大。由今年国家审计署在2017年中对全国地方各级政府性微型企业公开债务审计融资工作情况调查进行统计公布的全面公开债务审计工作情况报告统计数据可以显示：今年地方各级政府在隐性企业债务方面的内容大多涉及政府融资服务平台、地方PPP融资项目当中的地方政府直接付费融资项目、政府固定投资基金等部分内容，所募集的资金由2014年的3031.35亿元迅速上升至36961亿元由内部规模构成来看，在口径一当中，融资服务平台当中的抵押贷款与支持非标项目融资所占比例最高，为48%、24%;口径二当中，融资服务平台支持有息抵押债务融资规模、抵押贷款补充信用贷款（psl）和地方政府支持付费型贷款PPP等，相应的比例为88%、7%、5%，口径三当中，纯平台有息债务、准平台其他应收款、抵押补充贷款（PSL）、政府付费型PPP所出现的债务是最多的，在隐性债务当中的比例分别为75%、9%、10%和6%。

2 我国地方政府隐性债务成因分析

2.1 我国地方政府债务的制度成因

2.1.1 制度缺陷

由于政府受当前我国财政预算法等相关法律法规的限制约束，政府的对外融资业务活动长期以来缺乏统一的财政规范化财务管理，成为政府财政债务风险的主要的风险源。一是地方政府本身或一个项目实施单位，偿还地方外债债务发生困难，地方各级政府就不懂得及时动用大量财力进行垫付，结果给整个地方政府经济正常健康运行发展留下了很多隐患。二是由于地方各级政府关于融资短期问题迟迟没有真正提到国家议事日程，没有提出适合于执行地方各级政府出资从事其他相应融资活动的相关法律政策规定，这样，地方各级政府只好在执行国家融资政策“禁区”之外，各自努力寻求其他融资短期渠道，由此就会产生大量不负责任的融资短期行为。三是由于我国各地普遍存在缺乏相对独立的省级政策性专业金融机构对我国地方各级政府银行融资业务运作情况进行有效协调指导管理，因而导致地方政府融资业务总量难以及时得到明确科学发展规划和有效风险控制。四是坚持地方市场经济的非均衡和实现效率与公平的非协调均衡运行，要求一个有限目有效的中央地方人民政府对当地经济发展进行市场宏观管理和市场间接调控。为了真正追求义务和理性的利益最大化，最大限度地鼓励组织公共服务产品开发生产，提高地方区域经济竞争力，实现中央与其他地方一同进行融资的共同利益偏好。

2.1.2 缺乏直接融资手段，造成风险

目前我国地方政府财政外债融资主要还是利用间接政府融资这种方式，有的局部地区对内政府融资债务的90%以上的都是政府外债，对内政府融资债务规模小且融资手段单一。外债融资是一种地方主权性外债，具有很强的地方偿还负债刚性，使一个地方人民政府既同时承担了企业项目投资单位丧失偿还负债能力的巨大风险，又同时承担了地方国家负债风险和企业外利汇出的风险，给影响国民经济正常健康运行发展留下巨大隐患。实际上，目前我国地方各级政府企业融资活动结构之所以出现失调不是因为没有直接资本进入，而是因为缺少直接政府融资手段。许多国家地方直接发行融资债务市场潜力很大，但西方国家对是否赋予任何地方人民政府直接发行融资债务手段一直都保持谨慎对待态度，不可能允许任何地方人民政府直接发行地方政府直接债务。为有效满足日益不断扩大的贫困城市居民资金偿债需求，部分贫困地区不得不实行变相向市借债，打破了国家信贷政策的“擦边球”。

2.2 经济交往的广泛性、频繁性导致政府对市场的管理不力而诱发

随着我国社会主义市场经济的深入持续发展，市场主体之间的经济交往正在变得日趋广泛、频繁，在交往地域上和范围上不仅自治地区、本政府部门间的大型企业同时有频繁的经济往来，而且在乃至全国较大范围内同时开展更为广泛的经济交往，甚至跨国以及跨洲之间大型企业的经济交往也经常可以见到;从交往时间点的方面上来看，一个大型企业不仅同另一个大型企业定期交往，还有可能和几个、几十个、几百个大型企业同时定期开展经济往来，使得经济交往十分频繁，交往越多，担保就随之增多，交往过程中的非法违约担保行为与违法侵权行为也一定会随之日益增多。目前由于我国的特色社会主义市场经济还属于处在快速发展关键时期，许多金融方面的监督管理还不是很到位，不够严格规范，使得地方政府对金融市场的监督管理工作显得不力，这就容易使得一些本来就可通过政府加强市场管理就完全可以有所避免的企业违约、侵权及个人违法提供担保等现象出现，如金融行政机关不能强令中小企业提供担保等。

2.3 政策性因素形成债务

为深入促进深化国有企业粮食流通企业体制改革，加快国有粮食生产流通企业体制经济市场化管理改革发展进程，根据国务院国家有关改革政策文件规定，将国有粮食流通企业的财务亏损利润实行县级政策性资本挂账。2011年，全区国家粮食生产企业办理政策性资产挂账企业债务投资达4481万元，占企业债务投资总额的21.7%。

3 我国地方政府债务的化解方式

3.1 构建地方财政债务管理方面的中长期发展战略

地方各级人民政府虽然一直存在较为强烈的希望充分利用大量地方政府债务资金进行运用资金投入管理用以发展地方实体民营经济的想法，却没有继续进行研究制定建立一套适合地方债务运用资金进行管理的中长期地方经济社会发展总体规划实施战略，为此地方政府已经付出了相当大的财政经济压力代价。虽然经过了多年各方面的努力，地方各级政府（尤其特别是一些基层地方政府）高额债务长期违约依然时有发生，并逐渐形成高额贷款逾期偿还债务，导致地方政府长期债务违约信息安全能力丧失和被迫停止偿还市场非法融资债务行为。这就说明地方各级人民政府对于非法利用政府长期债务的非理性，可以从以下几个主要方面入手来对其进行综合考虑：一是根据当前时期地方各级政府对于经济社会发展持续健康发展基本债务状况、财政收支机构运行基本形势、现有时期地方各级政府金融机构长期债务违约负担管理状况等因素来综合确定当前时期地方各级政府财政中期的利用长期债务以及偿还市场融资债务期限以及规模;二是根据现阶段确定地方各级财政政府债务长期偿还的一定期限规模结构，在当前确保政府偿债资金负担均衡的关键条件下，确定未来政府债务偿还融资的一定期限规模结构;三是对当前利率、汇率变动实际情况可以作出长期分析，合理化地选择未来政府债务融资的运行时机和相应利率、汇率变动条件;四是对未来政府债务偿还资金的长期使用增长方向发展作出明确长期规划，以有效保证政府债务偿还资金的长期使用经济效果和长期偿还负担能力;五是根据地方财政政府债务负担风险严重程度的不同，对政府举债资金采取不同的长期限制偿还措施。

3.2 实行严格的项目债务责任制

优化地方人民政府企业债务股权融资监督管理执行过程中，要以规范的政府债务融资形式逐步依法明确规定地方人民政府主要工作领导和其他地方有关行政主管部门主要工作负责人及其成员应当依法承担的政府债务融资管理和执行监督以及偿债服务主体等的责任。凡各级人民政府明确决定使用贷款收入投资建设项目，政府有关主要分管部门领导干部必须是该项目贷款收入账目的第一直接主要责任人，项目管理主管负责单位主要工作负责人和其他各级有关地方财政部门主要工作负责人也都必须是直接第一主要责任人。要将按照规定目标偿债限额负担任务责任完成任务人员列入其与主体考核责任人员对应的工作不严格按规定目标要求进行主体考核内容，未完成按照规定目标偿债负责负担任务的，工作不严格按规定目标要求进行主体考核责任人员等也不应将其视为考核合格。对于涉嫌违法放弃项目管理部门职责，放松财政项目业务管理，致使直接主管部门项目业务实施管理失败，偿债服务能力拓展发生困难的各级财政项目管理责任人，要依法对其给予严重性的党纪、政纪处分，对于涉嫌违法造成主管项目经济重大损失或者资源严重浪费，甚至涉嫌企图谋取利用其他直接主管项目管理部门项目之便投机严重造成违纪违法犯规或者违法的，要严肃依法追究其直接全部法律责任。同时，要积极探索完善建立依法追究以其作为人员终身经济法律法定责任人的相关制度，对因临时进行工作调动、退休等多种不同原因被迫暂时离开该财政部门法定工作岗位的人员作为人民政府决定补贴企业贷款第一阶段法律法定责任人和作为建设工程投资项目的直接经济法律法定责任人，如根据调查结果发现主要问题是因其当时财政经济管理决策违反规定，造成社会经济效益重大损失或者资源严重浪费的，仍可以认为严重应当依法追究其直接性的历史经济法律责任。

3.3 建立债务清偿长效机制

各级地方政府部门应通过年度预算资金安排、财政拨款结余资金调配等多个途径，建立专用本级财政拨款偿债项目的资金，专项投资于各地方政府有关债务的财政偿债。偿债保险的资金开始成立时，就要始终维持其基本的穩定，年度预算安排必须将其视为固定资产的投资项目，每年相应地有所谓的增长。对于具有一定经济利益和有偿还债务能力的投资项目，财政部门应对该项目的经济利益变动情况进行定期监控，督促相关项目经营部门认真制定和贯彻实施项目偿债行动计划，按照每月的资金，将项目偿债计划的资金汇入同级财政部门所指定的项目偿债计划的资金。

3.4 规范债务清偿行为

要按照建设社会主义市场经济制度的要求，对债务的清偿作出全面的规范，对不属于政府的债务作出借贷，财政部门对不属于政府的债务作出偿债的责任不予负有。企业以金融机构发行债券等方式募集资金，其债务风险由企业及代发部构承担。由于企业不能归还所产生的不良债务，金融机构应根据国家相关政策规定处理，或与企业签订贷款合同，转为金融机构债权。今后，企业的募集应尽量从资本市场中获取，减少因发行企业债券而造成的债务清偿难行为。同时，金融机构也要加强考察借贷行为，防止决定失误。

4 我国地方政府债务的开发性金融策略

根据我国几年的经验可以发现，需尽快构建起专门性的地方公共金融机构债务融资规范和制度，这对有效地规范当地政府在投资过程中行为有重要的效用，有利于减少当地财政金融风险，助力财政的平稳有序发展。

4.1 构建规范性的地方公共机构债务性融资政绩考核制度

规范性的制度能够优化地方与政府的债务性投资冲动行为。当地方政绩评估制度存在问题时，地方政府和政府官员分别为政，会很大程度上加大地方的财政风险。银监会相关统计显示，截至2017年底，在中国31个省市、自治区所公布的信息当中，黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州和宁夏等地的政府网贷平台贷款余额债务率偏低。公开化的地方银行与政府网贷平台所应用的规范化的债务企业融资管理体系，能够通过各级地方银行、政府网贷平台等各类债务性项目与资金，获取上级机关、本级机关等的承担。除此之外，债券公司、贷款商业银行以及投资者等也会对其给予更多的关注，由此来进一步推动地方政府平台投资的行为走向规范化。

4.2 规范化地方公共机构债务性融资制度能优化上级政府决策行为

当下，上级给出政策，下级直接购买的状况是普遍存在的，这样的状况便会导致地方财政收支失衡状况的出现。某省的财政厅调查后发现，2010年因为中央政策的相应更改，财政与之增加了大约8倍的金额，这和这一年提升的地方财政之间出现了很大程度上的不匹配状况。然而若能够构建出规范化的债务融资体系，在此基础上下级政府所出现的债务，上级政府会专门进行检讨，便能够减少财政支出不平衡状况的出现。所以能够发现，地方政府事权和财力间的问题，是数类因素综合作用造成的，针对此种状况，构建规范化的债务融资体制便能够对此种状况进行改善，让纳税人的代际负担得到一定程度上的减轻。

4.3 规范化的地方公共机构债务性融资制度能够帮助银行规范借贷行为

当下，因为地方政府债务信息的非透明化处理，导致相关利益人比如银行、债券投资者，均无法很好地掌握地方政府的财务收支具体情况。地方政府的融资平台项目具有稳定的现金流和有强大政府的支持。地方政府再次利用债务信息不对称漏洞，采取了各类非正规化的方式来筹取资金，由此会导致银行不良贷款比重提升，坏账率提升。至于处于透明化状况下的地方公共机构的债务融资体系，则可以规范当地政府投资行为，同时规范当地银行的贷款行为，减少金融风险。

5 结束语

地方政府债务快速膨胀，成为我国构建建设和谐社会，落实党的科学发展观的一大重要风险。积极主动引导我国地方实体经济健康稳定綠色有序发展，符合《新常态》地方经济发展计划，是当代中国政府长期面临的一个重大现实矛盾问题。我们还需要继续敢于挺身进行金融改革，为当前解决一些地方政府债务过剩问题自身找到合适的解决办法。

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