巴西水电站大坝安全监管模式与思考

林晓峰，贡建兵

(三峡国际能源投资集团有限公司，北京 100032)

巴西水电资源丰富，开发程度较高，据2017年统计数据，巴西大型水电发电容量为8 600万kW，共计158 座在运行，9座在建以及26座水电站计划建设，伊泰普为其境内最大水电站，三峡电站建成投运之前也是全世界最大的水电站；另据2019年年底统计数据，巴西水电总装机容量约1.08亿kW，约占全国总装机容量的60%。随着金砖国家深化合作和中国“走出去”倡议的不断实施，中资企业在巴西投资并购不断增长，经统计表明，2018年，巴西位列中国企业对外投资前十大目的地，总金额近60亿美元，这其中，水电站并购案占一定比例，以三峡集团公司为例，通过近几年的深耕细作，在巴西共有控股电站14座，参股电站3座，可控和权益装机达约830万kW。巴西水电站大坝多为土石坝，大部分大坝年代久远，且部分年久失修，而2019年当地发生的“1.25”矿坝溃坝事故，更给企业敲响了警钟，需要加强安全管理，而对当地政府监管机构，以及相应的法律法规、监管要求等体制机制进行梳理和研究，是安全管理的基础环节，是中资企业在巴西落地生根，深耕细作，并保持健康活力的保障[1]。

1 安全监管体系研究

1.1 政府监管机构

巴西大坝按类别不同归属多个部门管理，其中水电站大坝归ANEEL(巴西国家能源管理机构)管理，ANEEL主要负责对坝高在15 m以上、库容在300万m3以上、评级为中等以上风险的大坝实施监管。主要职责如下：

1)建立大坝分类标准，每年公布分类情况；

2)督促电力企业制定并实施大坝安全计划；

3)督促电力企业做好定期检查和特殊检查等大坝安全检查工作，对于不符合安全要求的大坝，要求电力企业报告恢复或禁用措施；

4)督促电力企业制定事故应急救援预案(即应急行动计划，葡语简称“PAE”)；

5)对大坝安全进行定期审查(葡语简称“RPS”)；

7)要求电力企业对大坝进行连续和系统监测。

此外，巴西环境部、巴西国家水文局等政府有关部门均在职责范围内，对水电站大坝履行相应的监管责任。

1.2 法律法规

巴西水电站大坝安全相关的法律法规主要有以下两类：

一是联邦政府颁布的《国家大坝安全法》(Law 12,334/2010号)，主要明确了国家监管要求和大坝安全管理的五项基本原则。

1)国家监管要求主要为：①对全国大坝实施分类监管；②水资源使用和工业废物处置需要获得授权和取得国家环保部门的许可证；③电力企业制定大坝安全计划并执行；④电力企业制定应急行动计划；⑤监督大坝安全定期审查，并对实施定期审查的承包商提出具体要求；⑥确定大坝定期检查和特殊检查的依据、检查人资格，以及检查内容和详细程度的最低要求。

上述中的“大坝安全计划”(葡语简称“PSB”)是指与大坝有关的所有事件及其规定要求的中期计划，包括组织机构和人员配备、检查和监测的程序与记录、大坝泄洪操作规程、现场设施及其进出通道的安全标识、必要时的应急行动计划、安全检查报告、定期安全审查、大坝维护承包商情况等；“应急行动计划”(葡语简称“PAE”)相当于国内的应急预案。

2)一是大坝安全管理的五项原则：①大坝安全应贯穿计划、设计、施工、初次蓄水、初次泄洪、运行、报废未来运用的各个阶段；②应通知和激励公众直接或间接地参与预防和应对大坝突发事件；③业主对大坝安全负法律责任，应采取措施保证大坝安全；④应提升大坝安全的社会参与和控制机制；⑤大坝安全直接对社会、环境及其可持续发展产生影响。二是ANEEL颁布的《大坝安全决议》(696号令/2015年)，主要明确了大坝安全监管的体制、机制等，具体内容详见下节“主要监管机制”[2]。

为降低对连续接触式作业机器人负载能力的要求，且减小末端工作装置重力补偿难度和提高系统的响应特性，力控末端执行器势必向高集成化方向发展，以减小自身质量，同时还能降低现场安装和管路、线缆连接的需求，有效提高装置的易用性和可靠性。

1.3 主要监管机制

巴西针对水电站大坝安全监督管理，主要建立了进入退出机制、监督检查机制、定期评级机制和处罚机制[3]。

1.3.1 进入退出机制

对于水电站大坝通过法律法规设置一定的安全条件，对不满足条件要求的，政府管理部门将被要求恢复或禁用，对于恢复的，大坝管理企业应向ANEEL报告所采取的措施，安全条件达标，经批准后方可恢复运行。

1.3.2 监督检查机制

监督检查机制主要包括：政府管理部门要求大坝管理企业制定大坝安全计划和应急行动计划，并实施大坝安全检查；政府管理部门根据大坝风险类别及其潜在后果，确定大坝定期检查和特殊检查的依据、检查人资格，以及检查内容和详细程度的最低要求，并对大坝安全进行定期审查，根据审查情况将大坝分成A级、B级、C级3个风险级别进行监管，大坝风险级别由风险分类和潜在危害两个因素决定，具体详见表1和表2。

表1 大坝分级矩阵表

表2 大坝分级计分表

其中关于技术特征、维护情况和大坝安全计划等三个因素由分别相应的技术特征指标(比如坝高、地基类型、日常监测和检查开展情况等)决定，因牵涉因素比较多，不在此赘述。

1.3.3 定期评级机制

定期评级机制主要分为两个方式，一是大坝管理企业每年进行一次大坝年度安全常规检查，并向ANEEL提交年度安全检查报告，ANEEL根据公司提供的年度报告，不定期到大坝进行抽查；二是大坝管理企业应聘请第三方专业咨询机构提供大坝安全评估报告DSR(每7年一次)，根据评估情况，将大坝评定为正常、关注、警告、紧急4个等级，并根据年度检查情况进行调整。

1.3.4 处罚机制

如果大坝管理企业不作为，政府管理部门可以采取排险加固等应急措施行动，尽量减少大坝安全风险和潜在危害，由此发生的一切费用均由企业承担。

2 企业大坝安全管理模式思考

中资企业在巴控股水电站大坝安全管理如何进行，是有关大坝管理企业都会面临的问题，以三峡集团和部分企业实践为例，其面临的问题和解决措施，对其他企业能起到一定的借鉴作用。

2.1 建立健全大坝安全管理体系

建立健全适应境内要求和境外特点的大坝安全管理体系，从机构、人员和制度方面为大坝安全管理提供保障，主要特点体现为：一是完善形成企业总部负责领导、二级单位牵头组织和境外公司负责实施的三级管理体系，分级负责，共同承担大坝安全管理；二是不断融合境内外安全管理要求，形成既符合国内管理要求，又符合当地管理要求和实际的管理体系，确保管理的合规性和实效性；三是按照ISO9000标准的“PDCA循环”理念，建立健全覆盖大坝安全管理各个环节和方面的管理体系，并不断持续改进[4]。

2.2 树立预防为主的安全管理理念

按照国内“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，彻底改变当地“头疼医头，脚疼医脚”的管理现状，从风险辨识和评价、隐患排查和治理等处着手，每年定期对大坝安全相关内容进行一次系统安全风险辨识和评价，制定措施，并定期进行隐患排查，发现问题及时整改，并高度关注漫坝、垮坝和溃坝等重大风险和隐患。

2.3 积极推广信息化管理系统

由于巴西水电站完工时间较早，或多或少存在在线采集数据偏少，采集信息频次低、不及时，信息化管理系统尚未全面应用等问题，为充分发挥国内大坝安全信息化管理系统的经验，在增加必要在线数据采集点的基础上，研究企业内控信息化管理系统，在线监测大坝环境量、位移、变形等数据信息，并综合分析研判，实时评估大坝安全状况。

2.4 加强对重点部位和主要问题的关注

基于巴西水电站大坝多为土石坝，而国内外土坝溃坝的第一原因是漫顶，加强泄洪闸门检查和维护，高度重视洪水预报与水库调度，一旦有异常情况，及时降低库水位运行。

国内外土坝溃坝的第二原因是渗流破坏，包括砂沸和流土等破坏，一旦发现快速发展的渗流破坏现象，必须立即果断处理，上游填堵与下游反滤保护必须同时进行，且首选下游的反滤保护。

2.5 完善大坝安全应急管理

水电站大坝运行安全应急管理是大坝安全管理的重要环节，是保障大坝运行安全、减轻直至消除大坝事故后果的最后一道防线。应加强对大坝安全应急管理的认识，根据大坝安全风险辨识和评价结果，建立健全大坝安全应急管理体系，从预防、准备、响应、恢复四个阶段完善应急管理的手段和措施，落实应急设备和物资保障，并建立大坝安全突发事件应急信息共享机制和信息平台，确保紧急状况下的人员撤离。

3 结 语

针对中资企业在巴西投资并购的水电站大坝，既要符合国内对境外安全管理的特别要求，更要符合巴西当地的安全管理要求，并遵循现有工程实践经验，需要进行不断的思考和总结，持续提高大坝安全管理水平，控制一般安全事故和险情，确保不出现漫坝和垮坝等重大安全事故，维护中资企业良好的形象，确保中资企业行稳致远，为国家“走出去”倡议提供保障。