《煤矿安全规程》实施情况后评估与讨论

陈永冉

(安标国家矿用产品安全标志中心有限公司，北京 100013)

现行《煤矿安全规程》[1](以下简称《规程》)经2015年12月22日原国家安全生产监督管理总局第13次局长办公会议审议通过后，于2016年10月1日起实施，目前已经施行3年。在此期间其对促进我国煤炭行业结构调整和转型升级，提高煤炭工业工艺、装备技术水平[2]，提升煤矿安全生产保障能力，维持稳定煤矿安全生产水平起到了巨大的促进作用，但同时在执行的过程中仍然存在一些需要明确和解决的问题，为了进一步掌握《规程》的实施情况，为《规程》的下一步决策和管理提供科学、可靠的参考依据，亟需开展《规程》实施情况后评估工作。

1 《规程》后评估方法

按照国家煤矿安全监察机构总体要求，2018年下半年对《规程》实施情况开展后评估工作，后评估是指在项目已经完成并运行一段时间后，对项目的目的、执行过程、效益、作用和影响进行系统的、客观的分析和总结的一种技术活动。此次后评估的主要工作方法如下：

1)成立评估小组。邀请包括国家煤矿安全监察机构、矿用产品安全标志审核发放机构、煤矿科研单位、设计院、高校、煤矿企业等相关单位专家组成评估小组。

2)制定评估方案。为保证工作顺利开展，评估小组制定了详细的评估方案，明确评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤、时间安排和组织保障等。

3)开展调研。分别向煤矿企业、煤矿安全监管监察机构、行业管理部门、设计院所、高校等单位采用发放调研问卷或现场调研的方式开展调研并征求意见。

4)召开研讨会。梳理调研反映的问题，按专业组织评估小组专家召开专题研讨会，研讨较为集中、重要的问题，并提出相应对策与建议。

5)形成报告提出对策。结合调研情况和研讨会专家意见，形成后评估报告，报告内容包括现行《规程》的主要作用，存在问题的分类和根据存在的问题提出科学、明确、可行的措施建议。

2 《规程》后评估总体情况

现行《规程》使用的是2016年版本，已经实施3年有余，是使用频率极高的、重要的规范煤矿安全生产的部门规章。此次评估的反馈意见主要来源于煤矿企业、监管监察机构和行业管理部门等，意见反馈积极热烈，调研单位对《规程》后评估非常重视，同时也说明了此次《规程》实施情况的后评估是很及时和必要的。此次评估共发放纸质版调查问卷71份，其中煤矿安全监管监察机构和行业管理部门26份，煤矿企业和其他等45份。共收到65份，791条反馈意见，意见反馈率高达91.5%。经评估显示：

1)《规程》在保障煤矿安全生产方面起到了积极的作用，在指导煤矿灾害治理、矿井管理、淘汰落后技术装备和工艺等方面发挥了非常重要的作用，如：采煤工作面禁止使用金属摩擦支柱支护，“一通三防”中禁止井下使用辅助通风机，采煤工作面禁止使用局部通风机稀释瓦斯，在灾害治理方面大量借鉴了历年的事故经验等。

2)2014—2018年五年内煤矿事故起数和死亡人数逐年下降，百万吨死亡率下降到0.093，也进一步印证了《规程》对煤矿安全生产的促进是显而易见的。

3)《规程》依然存在许多不完善的地方。相关反馈意见主要集中在《规程》第三编井工煤矿，共计667条意见，详细情况如图1所示。

图1 反馈意见分布情况

第三编中的反馈意见主要集中在第三章、第九章和第二章，详细的意见情况如图2所示。其中意见多于10条的条款共计16条，主要集中在第三编的第二章、第三章和第五编，意见超过20条的共计5条，分别为第119条、149条、168条、180条和647条。

图2 第三编井工煤矿反馈意见分布情况

经归纳整理，反馈意见主要表现为以下问题：一是条款表述不严谨、容易产生分歧或使用相关方理解不到位的问题，共计372条；二是概念界定不明确问题，共计210条；三是存在技术局限性，在目前阶段执行有一定困难的问题，共计75条；四是《规程》制修订滞后问题，共计50条；五是其他类意见，共计84条。

3 《规程》部分条款实施情况讨论

为更好总结此次后评估，从各相关方的反馈意见中选取以下四点进行分析讨论。

3.1 对《规程》第三百零三条的讨论

《规程》第三百零三条规定“对于煤层顶、底板带压的采掘工作面，应当提前编制防治水设计，制定并落实水害防治措施”。本条款存在表述不严谨且在执行中存在较大歧义的问题。一是混淆了“带压开采”的概念。《煤矿防治水规定释义》[3，4]对带压开采有明确的定义：是指在具有承压水压力的含水层上进行的采煤，而顶板为含水层(或水体)下开采，无论是否带压都不属于带压开采的范畴。二是扩大管理工作范围。2011版之前《规程》第二百八十七条为“煤系底部有强承压含水层并有突出危险的工作面……”，2011版《规程》[5，6]第二百八十七条修改为“对于煤层顶、底部板带压有强承压含水层并有突出危险的采掘工作面……”，2016版《规程》第三百零三条修改为“对于煤层顶、底板带压的采掘工作面……”，2011版增加了“煤层顶板”，但是增加了限制条件“采掘工作面”，2016版删除了限制条件“有突出危险的”和“有强承压含水层”，同时，无论承压与否煤层采掘均带有压力，因为即使含水层非承压也存在着顶板自重的压力，这样就大幅增加了管理工作范围。因此，无论是从概念上和管理上都是解释不通的，本条的执行值得商榷。建议将该条款修改为 “顶、底板存在强富水含水层且有突水危险的采掘工作面，应当提前编制防治水设计，制定并落实水害防治措施[7]”。

3.2 对《规程》第一百一十五条的讨论

《规程》第一百一十五条规定“有下列情形之一的，严禁采用放顶煤开采：(三)煤层有突出危险的”。本条款是概念界定不清楚，在执行中存在不同的解读。一种理解是依据《规程》第一百八十九条“……有突出危险的煤层为突出煤层”，本条款可以解读为“突出煤层严禁使用放顶煤开采”；另一种是指经两个“四位一体[8]”综合防突措施后经预测为无突出危险区的可以采用放顶煤开采。经专家组研讨并与国家煤矿安全监察机构沟通后建议采用第二种理解，即“煤与瓦斯突出矿井的突出煤层经区域突出危险性预测后，为无突出危险区，可以采用放顶煤开采；经区域突出危险性预测后，为突出危险区，必须采取两个“四位一体”综合防突措施并经效果检验有效的，可以采用放顶煤开采”。采用后者方式主要基于以下两点考虑：一是放顶煤开采是厚煤层开采高产高效的重要途径之一，而且突出煤层普遍存在，若禁止采用放顶煤开采，将会有很大的影响；二是突出煤层依然存在一些无突出危险区，若禁止突出煤层放顶煤开采，会大大增加开采成本和开采工艺难度，同时，采用第二种方式也是原作者的初衷[9]。

3.3 对《规程》第一百一十九条的讨论

《规程》第一百一十九条规定“使用掘进机、掘锚一体机、连续采煤机掘进时，必须遵守下列规定：(二)作业时，应当使用内、外喷雾装置，内喷雾装置的工作压力不得小于2MPa，外喷雾装置的工作压力不得小于4MPa”。本条款在目前阶段存在技术局限性、执行有一定困难的问题。其在2011版基础上，做了局部修订，将内、外喷雾装置的使用范围从掘进机一种设备扩大到掘进机、掘锚一体机、连续采煤机等三种设备[10]；外喷雾装置的工作压力从1.5MPa提高到4MPa，内喷雾装置的工作压力从3MPa降低到2MPa；同时，取消了可由外喷雾和除尘装置替代内喷雾装置的规定。通过本次评估，针对这一条款监管监察机构提出5条意见，企业提出了15条意见。内喷雾技术是将喷雾用水经截割头或截割滚筒的内部水道，从截割头或截割滚筒上的喷嘴形成水雾喷出。内喷雾压力不能无限提高，压力高会加速密封件的磨损失效，而喷雾压力过低喷嘴及水道就会发生堵塞，清理每个水道的时间成本和维修成本高，现有技术未能解决该问题，致使现场执行难度较大；此外，三段式横轴滚筒的连续采煤机截割部，需要若干组旋转密封才能实现整个截割滚筒内喷雾，目前的工艺水平较难实现。建议在用的掘进机无法通过改造满足内喷雾2MPa要求的，可以按原规程规定执行，但必须保证外喷雾正常运行；对连续采煤机、横轴滚筒采掘机械的内喷雾暂不做要求，但必须保证综合防降尘效果[11-13]。

3.4 对《规程》第二百五十条的讨论

《规程》第二百五十条规定“进风井口应当装设防火铁门，防火铁门必须严密并易于关闭，打开时不妨碍提升、运输和人员通行，并定期维修；如果不设防火铁门，必须有防止烟火进入矿井的安全措施”。本条款为《规程》制修订滞后的问题。2017年3月9日，黑龙江省龙煤集团双鸭山矿业公司东荣二矿在副井井口运输平台违章电焊作业，产生的高温焊渣引燃平台负一层内的可燃物，致使提升机电力电缆、信号电缆和井口操车系统液压油管及油管内的液压油燃烧，副井平衡锤侧提升钢丝绳处于高温火区，在静张力作用下断裂，导致辅助提升系统发生坠罐运输事故，造成17人死亡。 经事故调查分析：一是井口房内进行电焊作业，未编制安全技术措施，违规操作；二是副井运输平台负一层积聚较多可燃物、易燃物；三是没有装设防火铁门，特别是副立井井口负一层，四周均与井筒连通，没有防止烟火进入矿井的安全措施。经分析，《规程》该条款存在滞后问题，需要及时进行修订。为吸取事故经验教训进一步补充完善《规程》，建议安装罐笼提升设备的副立井应当有以下防止烟火进入矿井的安全措施：一是操车系统基础下部的空间要与井筒隔离，对于操车系统与井筒连通处的隔离，可采用钢板、混凝土墙或密闭防火门，防止烟火进入井筒；二是操车设备进入井筒部分的连接管道，应当采用钢管或阻燃高压胶管及难燃液；三是操车设备及密闭空间的动力电缆、信号电缆和控制电缆，应当采用阻燃电缆，操车设备的液压站不能安装在密闭空间内；四是操车设备机坑应当及时清理漏油、杂物和易燃物[14-16]。

4 结 论

随着煤矿安全生产的发展，《规程》承担着越来越多的作用，既是煤矿安全生产的行为准则，又是煤矿监察机构监察执法的依据，《规程》的定位逐渐从“指导性文件”向“执法依据+指导性文件”转变，势必会存在概念理解不清、技术性、时间滞后性和政策性等方面问题，为进一步解决这些问题，建议如下：

1)加大《规程》的宣贯力度。建议国家煤矿安全监察机构建立《规程》宣贯长效机制，定期不定期的邀请《规程》的起草专家，针对一些理解上存在歧义的条款进行宣贯和研讨，统一监管监察人员和煤矿企业的执行标准。

2)完善规范专业术语。建议《规程》行政管理部门组织专家规范专用术语的名词解释，在《规程》行文中使用规范用语，或者将表述困难的条款在执行说明中进一步给予解释。

3)加大重点难点问题的研究力度。一是设立专项研究课题。针对《规程》中反应强烈、影响面大、短期内难以给出结论的条款，列专题进行研究。二是加强资金政策支持力度。为加快解决重点难点问题，在政策上大力支持企业攻克技术难题，对该类企业予以人才和资金上的支持。

4)完善《规程》制修订制度，保证时效性。目前对于《规程》的制修订时限并没有明确规定，近几年特、重大事故时有发生，为避免类似事故再次发生，应及时总结经验教训、查缺补漏，将相关管理和技术内容写进《规程》。

5)进一步完善煤矿安全法律法规体系。目前《规程》作为煤矿企业的“口袋书”和煤矿安全监管监察的重要依据，在维护煤矿安全生产秩序方面发挥着不可替代的作用，但是《规程》作为部门规章，且没有处罚条款，作为执法依据是存在立法合法性的问题。建议进一步修改完善法律或者行政法规，明确《规程》的法律依据。