立法贯彻绿色发展理念——《广东省绿色建筑条例》解读

文 李 琼

2020年11月27日，省十三届人大常委会第二十六次会议表决通过了《广东省绿色建筑条例》，于2021年1月1日起施行。这是广东首次制定地方性法规推进绿色建筑高质量发展，规范绿色建筑活动，节约资源，提高人居环境质量。

条例共6章43条，分别为总则、规划与建设、运行与改造、技术发展和激励措施、法律责任以及附则。通过立法，贯彻绿色发展和高质量发展理念，全方位实行等级管理制度；从设计、施工图审查、施工、监理、工程质量检测、工程验收到绿色建筑认定，全链条严格把关；落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求，全力打造大湾区绿色建筑发展新高地；针对实践中绿色建筑普遍存在“重设计、轻运行”的问题，加强运行全环节监管；为加快绿色建筑发展创新，推出全套激励措施；秉持立法为民，全面提升民众对绿色建筑的认知认同和获得感。可以预见，广东绿色建筑发展随着条例的实施将全面步入法治轨道。

全方位实行绿色建筑等级管理

党的十九届五中全会明确指出，“十四五”时期我国经济社会发展的主题是推动高质量发展。传统的建造方式资源消耗大、污染排放高，而绿色建筑相对于传统建筑，平均节能率达58%，非传统水源利用率达15%，推动绿色建筑发展是实现建筑节能减排和改善人居环境，实现高质量发展的有效途径。2013年国家开始实施《绿色建筑行动方案》，接连出台了一系列政策文件，2019年又发布了新的《绿色建筑评价标准》，将绿色建筑分为基本级、一星级、二星级、三星级四个等级，在全国统一执行。但《绿色建筑评价标准》属推荐性标准，而非强制性标准，从而导致绿色建筑发展相对缓慢、绿色建筑等级要求难以落实。解决这一重点问题，增强绿色建筑等级管理制度的约束力成为十分重要、非常必要的手段。鉴于绿色建筑已经全面执行民用建筑节能的强制性标准，条例明确规定“绿色建筑按照国家规定实行等级管理”，并从规划这个关键入手，对编制绿色建筑专项规划应当明确重点发展区域和相应等级要求等方面作出了规定。同时为使专项规划纳入控制性详细规划有法可依，确保绿色建筑专项规划的执行，条例进一步规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门应当将绿色建筑发展专项规划相关内容纳入控制性详细规划，根据控制性详细规划，在建设用地规划条件中明确绿色建筑等级要求”。同时，对健全绿色建筑标准体系也作出了规定。

为了展现绿色建筑等级，让绿色建筑等级制度在建设用地规划、建设、销售等不同方位“留痕”，条例规定，国有建设用地使用权出让合同或者国有土地划拨决定书，以及建设工程规划许可证中应当注明绿色建筑等级要求；施工单位应当在施工现场公示项目绿色建筑等级以及绿色建筑主要技术措施；销售商品房时，应当在售楼现场明示绿色建筑等级；认定为绿色建筑的，建筑所有权人应当在建筑物显著位置明示绿色建筑等级。

全力打造大湾区绿色建筑发展新高地

2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布，大湾区发展上升为国家战略。广东省委省政府为贯彻实施规划纲要，明确提出加快推进绿色建筑发展，打造高质量发展典范。条例从全省普及到适当提高，再到执行更高等级要求，分三个层面因地制宜，层层递增，全力打造大湾区绿色建筑发展新高地。

首先，在全省普遍推行绿色建筑，为打造大湾区新高地夯实基础平台。条例规定“新建民用建筑应当按照绿色建筑标准进行建设”。照此推行，未来全省范围内除农民自建住宅外，新建民用建筑将全部达到绿色建筑基本级或以上标准，从而实现“全绿”目标，为大湾区绿色建筑发展新高地厚植适宜土壤。

接下来，对部分建筑和地区提高等级要求，为打造大湾区新高地提供有力支撑。条例将国家和地方在实施绿色建筑量质齐升行动中好的经验和做法上升为法律制度，一方面规定：“大型公共建筑和国家机关办公建筑、国有资金参与投资建设的其他公共建筑应当按照高于最低等级绿色建筑标准进行建设”；另一方面规定：“地级以上市人民政府可以结合本地实际提高绿色建筑发展要求，制定和执行更高要求的绿色建筑标准”。在一定区域和范围内提高绿色建筑等级要求，将各地绿色建筑提高到新的台阶，为大湾区绿色建筑发展新高地做好坚实铺垫。

最后，对大湾区绿色建筑提出更高等级要求，为打造大湾区新高地完成“塔顶”设计。条例支持先行先试，规定“粤港澳大湾区范围内的广州、深圳等九市应当按照国家和省的要求，加快推进绿色建筑发展，在一定区域内按照高于最低等级绿色建筑标准两级以上进行建设，具体区域范围在绿色建筑发展专项规划中确定”。九市执行此规定，将有力推动高星级绿色建筑建设全面提速，引领大湾区成为国家乃至国际高星级绿色建筑聚集区。

全链条管控绿色建筑建设活动

目前，国家推动绿色建筑发展，以评价标识制度为主要手段，尚未纳入法定的建筑工程项目流程监管，一直是制约绿色建筑高质量发展的主要原因。实际工作中，绿色建筑能否落地见效，往往取决于建设单位执行绿色建筑等级要求的决心和自觉性，与设计、施工图审查、施工、监理、工程质量检测、工程验收乃至绿色建筑认定等单位是否严格执行绿色建筑等级要求密切相关。条例根据这些实际情况，针对绿色建筑建设整条作业链作出规范，明确建设流程各主体责任。

如为强化建设单位第一责任，条例规定应当按照绿色建筑等级要求进行建设，在委托招标、设计、施工、监理时，应当载明绿色建筑等级要求，加强全过程质量管理；为强化设计责任，条例规定应当按照绿色建筑等级要求进行设计，编制绿色建筑设计说明或者专篇；为强化施工责任，条例规定应当根据施工图设计文件和绿色建筑标准，将绿色建筑技术措施和绿色施工等内容纳入施工方案，并组织实施。条例还强化了监理和验收等方面的责任。

在此基础上，为确保绿色建筑建设整条作业链管控到位，条例设置了不同主体的法律责任。对建设单位责任，及其委托的招标、设计、施工和监理单位责任，施工图审查责任，竣工验收责任分别作出了处罚规定。并且，还设置了验收后的开发商销售环节的法律责任。

全环节加强绿色建筑运行监管

绿色建筑虽然推行多年，已占新建民用建筑的六成以上，但绿色建筑设计标识数量远远高于运行标识数量，一些绿色建筑设施设备没有真正发挥效用，加之运行环节缺乏有效的监管措施，普遍存在“重设计、轻运行”的问题，导致人们对绿色建筑的性能优势体验不足，进一步影响到绿色建筑使用和推广。对此，条例强化了绿色建筑运行各主要环节的监督管理。

运行前，明确绿色建筑运行的责任主体和运行要求。条例规定绿色建筑所有权人或者使用权人为运行的责任主体，同时从管理制度完备、围护结构完好、设施设备和相关系统运行正常、节电节水和环境指标达标、排放和处置符合规定等六个方面，提出绿色建筑运行的具体要求。

运行中，注重抓住三个主要环节促使运行管理到位。一是物业服务环节，规定应当按照服务合同约定的绿色建筑运行要求进行管理；二是数据收集统计环节，规定应当建立健全建筑能耗统计、能源审计、能耗监测和能效测评制度，为科学、高效监管绿色建筑运行提供依据；三是能耗限额管理环节，规定大型公共建筑和国家机关办公建筑、国有资金参与投资建设的其他公共建筑应当执行公共建筑能耗限额，地级以上市可以制定严于省要求的公共建筑能耗限额。

运行后，采取“后评估”措施确保全环节监管落到实处。条例规定：“县级以上人民政府住房城乡建设主管部门应当对绿色建筑的运行使用情况进行后评估，加强对绿色建筑运行的监督管理。对不再符合相应绿色建筑等级要求的，应当按照国家和省有关规定进行处理并公布相关情况。”通过“摘牌”管理，加强对绿色建筑运行的动态监管，在全国地方立法中属于首创。

全套推出绿色建筑激励措施

绿色建筑等级越高，资源消耗水平越低，但建设成本增量随之越大。按绿色建筑有关标准测算，一星级增量成本维持在30元/m2以内，二星及三星级增量成本基本超过50元/m2，甚至达到100元/m2以上。全面推行绿色建筑特别是发展高等级绿色建筑，有必要通过立法采取激励措施给予支持和保障。

一方面，明确鼓励发展的绿色建筑技术。考虑到绿色建筑是建筑、人和自然三者和谐统一的高质量民用建筑，条例规定：绿色建筑应当坚持因地制宜、绿色低碳、循环利用的技术路线，传承、推广和创新具有岭南特色、适应亚热带气候的绿色建筑技术；鼓励节地、节能、节水、节材， 执行高于国家和省的节能标准，发展超低能耗和近零能耗建筑，推广可再生能源和绿色建材的应用，提高建筑废弃物生产建筑材料和非传统水源的利用；鼓励采用装配式建筑等新型建造方式、应用建筑信息模型技术，推动民用建筑现代化发展。在此基础上，对激励的资金支持作出了规定。

另一方面，推出激励的“全套优惠”措施。条例规定：对建设、购买、运行绿色建筑或者对既有民用建筑进行绿色化改造的，可以实施下列激励措施：（一）因采取墙体隔热、保温、防潮、遮阳、隔声降噪等绿色建筑技术措施增加的建筑面积不计入容积率核算和不动产登记的建筑面积；（二）绿色建筑新技术、新工艺、新产品的研发费用，可以按照国家有关规定享受税收优惠；（三）采用装配式方式建造绿色建筑的，其满足装配式建筑要求部分的建筑面积可以按照不超过国家和地方规定的比例不计入容积率核算；（四）鼓励金融机构按照国家有关规定，通过绿色信贷、绿色保险、绿色债券等多种方式为绿色建筑发展提供绿色金融服务；（五）使用住房公积金贷款购买高于最低等级的绿色建筑自住住房的，贷款额度可以按照不超过地方规定的比例上浮；（六）采用最高等级标准建设或者采用装配式商品房全装修方式建造的项目，可以在各类建筑工程奖项的评审中优先推荐。为确保上述“全套优惠”措施落地，条例规定由县级以上人民政府住房城乡建设主管部门会同自然资源、财政、税务、金融、民政等主管部门共同组织实施。

全面提升民众对绿色建筑的认知认同和获得感

新时代发展绿色建筑，将对满足人民对美好生活的向往发挥重要的作用。条例秉持立法为民，充分考虑处于绿色建筑事业发展不同战线的实际，对提升民众对绿色建筑的认知认同和获得感作出了相关规定。

在宣传普及工作一线，针对人民群众对绿色建筑普遍缺乏了解的现状，条例规定应当通过绿色建筑项目示范、产品展示、技术交流、设计竞赛等形式，普及、宣传、推广绿色建筑专业知识，同时鼓励绿色建筑行业协会发挥作用。还规定全省建立统一的绿色建筑信息平台，及时公布绿色建筑信息。通过加强宣传引导和信息共享，提高民众对绿色建筑的认知度。

在乡村振兴促进一线，条例规定鼓励农民自建住宅参照绿色建筑标准进行建设；省人民政府住房城乡建设主管部门应当编制农房建设绿色技术导则或者设计图集等，免费提供给农民自建住宅使用并给予技术指导。通过政府服务下沉，提高广大农民对绿色建筑的认同率。

在实施城市更新一线，条例规定应当推动既有民用建筑绿色化改造；既有大型公共建筑等经评估不符合相应绿色建筑标准的，应当优先纳入绿色化改造计划。通过规范既有建筑的绿色化改造，有助于提高公共场所设施的质量，以及老旧小区、城中村改造后的人居环境，增加城镇居民对绿色建筑益处的切身体验。

在社会民生保障一线，条例规定新建保障性住房应当按照全装修成品住房的要求建设和交付使用。有助于提高保障房建设质量，切实提升受益群体的获得感。

此外，为了让绿色建筑发展全面纳入法治轨道，条例还明确了绿色建筑发展的目标责任、部门职责、科技创新等要求，并引导全社会广泛参与，规定对在绿色建筑发展中做出显著成绩的单位和个人，按照国家和省有关规定给予表彰和奖励。