现代医院章程制定问题分析与对策*

——张海悦 刘嘉吉 高关心

在2016年8月召开的全国卫生与健康大会上，习近平总书记强调，当前正处于医药卫生体制改革的攻坚期，要着力推进包括现代医院管理制度在内的5项基本医疗卫生制度建设。这预示着深化医药卫生体制改革正在由形成框架转向制度建设。

现代医院管理制度是基本医疗卫生制度“立柱架梁”的关键制度安排，是新时期深化医改的中心任务之一。2017年7月，国务院办公厅印发《关于建立现代医院管理制度的指导意见》[1](国办发〔2017〕67号)，明确提出各级各类医院应制定章程。2018年6月，国家卫生健康委员会办公厅和国家中医药管理局办公室印发《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》[2](国卫办医发〔2018〕12号)，进一步明确，章程是医院依法自主办院、履行公益性的基本纲领和行为准则，并要求到2020年，全国所有医院完成章程制定工作。至此，章程作为现代医院管理制度建设的重要内容[3]，其地位与作用进一步明确。章程既是医院制度规范的统领，又是各项制度规范制定的依据，对优化医院治理结构、规范医院行为起着至关重要的作用[4-5]，这决定了章程制定与修改流程的严谨性、规范性，章程内容的全面性、纲领性。

笔者全程参与了一家大型三甲公立医院的章程制定工作，并参与审核、修改了76家医院的章程，其中包括公立医院、民营医院。通过分析发现，医院在章程制定思路、文体格式、框架内容等方面，均存在一定问题。

表1 各医院章程框架及相似度情况

1 各医院章程基本情况

对76家医院章程内容分章节进行比对，各家医院章程相似度较高。76家医院章程各章节相似度最高达100%，最低为57.53%，平均相似度为81.37%。其中，相似度高于平均值的共7章，占比46.67%。具体情况见表1。

2 章程制定存在问题分析

2.1 思想认识不到位

通过对76家医院章程进行分析修改发现，多数医院对章程地位、价值、重要性的理解存在偏差，没有正确认识章程制定的现实意义，导致在制定章程时存在敷衍了事的现象。一是存在胡编乱写现象，如某二级医院在章程中提到“贯彻落实原国家卫生计生委《二级综合医院医疗服务能力指南(2016版)》”，但该文件并不存在。二是部分医院仅把章程作为一项普通的制度来制定，按照政策要求罗列相关内容，且管理制度等模块书写过于详细，如某三级医院在章程中写道“在门诊一楼东侧设置咨询中心”，该类说法不应在章程中出现。三是部分医院仍未理解章程与其他各项制度的关系，不清楚如何依据制定的章程指导、完善医院内部制度建设，章程制定完成后急于发布，医院的新增制度与原有制度并未依据章程进行调整，致使制定完成的章程变成了“一纸空文”，并未对规范医院管理与推动医院发展产生实际作用，也未达到预期效果。

2.2 书写格式不标准

章程属于纲领性文件，其本质是一种规章制度，应按照标准的格式书写。个别医院在制定章程时，存在文体格式混乱使用的现象，同一章程中，混用了“总纲分章式”和“总则、分则、附则式”两种文体格式，或随意使用办法、通知等文体格式，将医院章程写成了医院通知。从规范文体而言，“总纲分章式”一般用于政党和团体的章程，比如《中国共产党章程》。“总则、分则和附则式”多用于企事业单位的章程，比如各高校的章程。因此，建议各医院章程书写体例采用“总则、分则和附则式”。此外，个别医院还存在文字字体、字号、行间距不一致等问题。

2.3 章程框架与内容不完整

在《关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67号)、《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》(国卫办医发〔2018〕12号)中，均对医院章程应涵盖的内容作出了较为具体的要求与说明。部分医院在制定章程时，未对文件要求与目的进行详细梳理，仅简单罗列，导致章程逻辑性不强，内容混乱。同时，医院章程需要统领医院各项管理制度、议事规则等，因此，应涵盖组织结构、决策机制、现代医院管理制度等各项内容，部分医院存在内容缺失现象。

2.4 医院功能定位表述欠合理

章程中的部分内容，如组织结构、决策机制、党的建设等，各医院大同小异。这造成部分医院功能定位表述高度一致。主要表现在两方面：一是功能定位的相关描述没有依据医院实际情况表述，未依据其办医主体或自身定位与发展现状进行合理描述，同质化现象严重。如高校附属医院在功能定位中未对承担的教学任务突出描述，没有体现与综合医院功能定位上的区别；二级医院功能定位中包含充分发挥急危重症和疑难病症诊疗方面的突出作用等。二是未充分体现公立医院公益性。个别医院忽略了将长期承担的对口协作等政府指令性任务写入医院章程，在描述医院相关职责部分时，介绍过于简单，对公益性的体现有所忽视。

2.5 医院自身文化特色未凸显

医院的发展受医院文化的指引，只有形成了文化共识，才能在医院的发展规划、制度制定中留有文化印记，进而才能产生持续稳定的作用力。然而，在序言、文化建设等应突出医院自身文化特色的部分，各医院仍旧千篇一律，未将医院的历史文化、核心价值观、功能定位等融入医院章程。如个别医院在序言中仅对医院现状进行描述，未深入剖析医院发展历史，没有体现核心价值观的形成过程，无法让人体会到医院文化的积淀。

2.6 章程序言写成了医院简介

部分医院章程序言内容篇幅过长，序言对医院规模、人员构成、学科构成、基地建设、获奖情况等进行了详细描述，将序言写成了医院简介，且语言不够凝练。应在序言中体现的医院文化底蕴和发展历程却无相应描述。

2.7 章程产生程序不够严谨规范

大部分医院章程制定领导小组并未在章程制定过程中发挥实际作用，多数情况下，医院章程的实际制定工作仍是由单个部门独立完成，章程产生程序不够规范。各部门与小组成员未能将章程制定的原则、要求等进行充分地传达和学习，章程制定较为随意，不够严谨。在召开小组会议时，对小组成员给予的修改与补充意见也不够充分，修改流于形式，直接导致章程内容覆盖不全，缺乏代表性，章程指导性作用无法落实。

3 对策与建议

3.1 明确章程地位

章程是医院的基本纲领和行为准则，医院的内部管理机构设置、管理制度建设、议事规则与办事程序等的制定都要以医院章程为统领[1]。章程应是医院各项规章、规则、制度、办法等的顶层设计，是制度总纲。医院章程应是由全体医务人员、患者共同遵守和依据的“软法律”，是协调与保障医院各利益相关者权责的重要文件，更是医院设立的制度性根基。因此，应当将章程从抽象、空洞的纸上谈兵中抽离出来，变为具体、可依据的行为指向标，要保障章程内容具有可操作性。这也决定了，医院各职能部门均要积极参与到章程制定过程中，各部门应在熟知章程地位的基础上，认真研究各自管辖范围及今后发展方向，经过充分研究讨论，将医院各项重要工作纳入医院章程，并以章程为指导，开展各项工作。

3.2 规范章程体例

章程是组织、社团经过特定的程序制定的关于组织规程和办事规则的规范性文书，他实质上是一种根本性的规章制度。规章制度主要包括行政法规、章程、制度、公约四大类，因此，需要按照规范的规章制度体例来书写章程。首先是章程标题，标题应采用“组织名称”加“文种”的形式，如“XXX医院章程”。其次是正文部分，建议各医院章程在书写体例上采用“总则、分则和附则式”，其中，“总则”应交代主要制文目的、要求、意义等，“分则”应包括具体的事项和内容，“附则”应包括章程的实施要求、生效期、解释权归属及其他未尽事宜的处置办法等。此外，章程条文应语言简练、措辞准确、通俗易懂。

3.3 夯实章程内容

一是章程应有序言，序言应是医院历史文化与时代使命的凝练，通过梳理医院建立、选址、搬迁、更名、参与重大活动等历史举措，挖掘医院历史底蕴的积淀过程，序言字数不需过多，注意区分章程序言与医院简介。二是章程应涵盖现代医院管理制度的内容，将各项管理制度的原则性、统领性内容纳入医院章程，以指导医院各项制度的制定与建设。三是章程应涵盖医院各利益相关者的权责，医院的建设与发展受到各利益相关者的影响，在制定章程时就要充分发挥利益相关者的主人翁意识，明确各方的权利义务，通过章程明确赋予各利益相关者管理、保障、监督医院运行，维护自身合法权益的权利和义务。四是章程应将中共中央办公厅《关于加强公立医院党的建设工作的意见》中的核心内容作为重要内容。五是章程内容要具有前瞻性、全面性，能够体现医院未来的整体规划和战略部署。

3.4 凸显功能定位

一是结合医院级别、类别等进行表述。从医院级别来看，分为三级医院、二级医院；从医院类别来看，分为综合医院、中医医院、民族医院、各专科医院；从医院归属来看，分为盟市级医院、旗县级医院、区级医院，旗县级医院和区级医院虽同为二甲医院，但旗县级医院是三级医疗网的龙头，承担公共卫生服务，两者功能定位也有较大区别。因此，需要结合医院级别、类别、性质、承担的公益责任等相关内容表述其功能定位。二是结合医院管理体制进行表述。医院举办主体包括政府办医院、高校附属医院、企业办医院、民营医院、合资医院、外资医院等，不同的举办主体，直接影响医院的服务内容、服务要求和服务对象等。在章程中需要结合举办主体的要求表述其功能定位。三是结合医院承担的指令性任务进行表述。目前，公立医院，尤其是大型公立医院，规模扩张现象严重[6-7]，分级诊疗制度落实进展缓慢。对此，政府对医院做出支农、支边、城乡医院对口支援、医联体建设、医共体建设等指令性要求，以促使医院进一步明确其公益性功能定位，这在章程中要明确体现。

3.5 形成文化共识

章程的制定，核心在于能够统一认识，并能通过章程传达统一的认识。这种共识是由医院历史文化积淀形成的，即便没有制度约束，文化共识依然会长期发挥作用。这种文化共识，在精神层面上反映了医院的根本价值诉求[8]，对医院的战略规划、规章制度、工作环境、医患关系[9]、员工工作绩效[10-12]等均发挥着重要作用。因此，应高度重视在章程中体现文化共识。章程中直观体现文化共识的部分主要包括两方面。一是章程序言，序言中应对医院的建设背景、发展历程、发展理念做出描述，尤其医院的建院背景、发展历史上的重要时刻或重要变革都是形成医院文化底蕴的关键，往往对医院文化有深远的影响，也更能令全院职工产生荣誉感与责任感。二是医院文化建设部分，文化建设是医院发展战略的重要内容，除了要涵盖医院的核心价值观、院徽、院歌等内容外，还要关注医院文化载体的建设、文化理念的传播、文化软实力的提升等内容，进而指导文化落实，形成文化共识，深刻指导实践。

医院章程的建设不是一项一蹴而就的面子工程，需要各部门联合务实推进、持续完善。同时，章程的制定成果直接影响着章程后续的落实，因此，各医院要高度重视、认真研究章程的制定工作，为医院章程发挥引领发展、推动改革、维护公益性、调动积极性、保障可持续的作用，提供强大推力。