把握家庭教育性质 推进家庭教育立法

劳凯声

为了进一步促进家庭教育的发展,十三届全国人大常委会将家庭教育法列入了五年立法规划,并于2021年出台了《家庭教育法(草案)》,向社会公开征求意见。本文拟略陈若干商榷意见,以做进一步立法时的参考。

一、家庭教育属于社会立法的范畴

准确理解家庭教育的性质问题,首先应当准确理解家庭和政府在家庭教育方面应当承担的职能。家庭教育是个人教育的起点,对未成年人的成长具有重要作用,与后来的学校教育形成了某种不可分割的联系。但二者的性质却截然不同,学校教育属于国家主导的公共事务,而家庭教育则涉及社会保障、社会福利和社会安全,并非典型的公法或私法问题,是介于公法与私法之间的法律调节领域。在现代社会,家庭教育是与社会事业、福利政策体系相对应的准公共性事务,为此从保障和促进未成年人健康成长的角度出发,动员社会各方面的力量,促进家庭教育发展,提高家庭教育水平,解决特殊社会群体在家庭教育方面的困难就是家庭教育立法的重要任务。

我国《宪法》第49条规定,父母有抚养教育未成年子女的义务,《民法典》据此建立了未成年人的监护制度,规定父母对未成年子女负有抚养、教育和保护的义务(第26条)。这里的“教育”就是指的家庭教育,包括了对未成年人生活上的关心照顾和思想上的教育引导。家庭是社会的基本细胞,是社会和谐的重要基点,家庭环境直接影响未成年人的成长。一般来说,对未成年人的家庭教育义务理所当然地应该由父母承担,父母应当谨慎、全面地履行家庭教育的职责。作为监护义务的组成部分,父母不当履行或履行家庭教育责任严重失职的,应当根据过错承担相应的民事责任。目前对于家庭的保护虽然已有一些法律规定,但主要集中在对困难家庭救济、困难儿童补助、医疗津贴等,在帮助和促进困难家庭、困难儿童开展家庭教育等方面,法律仍然还有空白。作为公民政治权利和民事权利之外的一项社会权利,家庭教育也需要法律部门加以保护。家庭教育法就是要弥补传统法律部门的不足,通过动员社会各方面的力量促进相应的法律,调整家庭教育领域中形式平等而实质不平等的社会关系。

制定一部好的家庭教育法是当前家庭教育立法面临的重要课题。家庭教育法属于社会法,是对具有普遍社会意义的社会领域,包括教育、居住、健康、福利设施、抚恤金以及其他社会保障和社会安全领域所进行的立法。由于社会分层所致,在这些领域中,有强势群体和弱势群体之分,如果没有法律来保护弱者的利益,就会导致社会关系失衡并产生社会问题。家庭教育问题是近年来较为突出的问题,社会的变迁已使传统的家庭事务具有了涉及社会各个方面的社会性质,为此家庭教育法立法应适应社会的变迁,保证社会成员的家庭教育利益需要达到平衡。家庭教育的实施不仅是家庭和政府的事情,同时也关涉社会的各个方面,要求整个社会的参与,以法律保证家庭、政府、学校、社会共同负担,将责任和义务分散到整个社会。由此产生的实施家庭教育的责任并非典型的公法责任或私法责任,而是二者相互融合产生出来的一种新型责任,与公、私法责任相比,在构成要件、形成过程、强制程度、功能目标、归责原则、责任主体、责任形式等方面都存在着不同,绝不能用简单的公权干预或私人自治的方式加以调整。

二、家庭教育的实施

从《家庭教育法(草案)》看,我感觉其对家庭教育性质的理解还存有一定的不确定性,即家庭教育到底属于公共事务还是私人事务?属于政府的公权力范畴还是父母对自己子女的应然权利?如前所说,家庭教育应以国家、社会和全体社会成员为实施主体,但不同主体的实施职能是不同的。其中国家在家庭教育实施方面的作用主要表现为对家庭教育的促进,而非取代,父母才是家庭教育第一顺序的实施主体。强调父母对其子女教育的权利性质,这意味着父母所具有的意志不仅是权利义务的渊源,而且是其发生的根据,因此法律应更多地强调家庭教育的私人自治,如此才符合家庭教育实施本身的特点。家庭教育的实施虽然有国家的作用,但并不代表家庭教育具有国家事务的性质,国家在家庭教育实施方面的职能主要包括对家庭教育的指导、服务、帮助、给付。因此就法律名称而言,建议把“家庭教育法”改为“家庭教育促进法”,以此强调这部法律应具有国家和社会在家庭教育方面的促进作用,强调制定这部法律的目的在于最大程度地维护儿童利益,增进家庭职能,促进民生福祉。同时,以“家庭教育促进法”为名称还可以表明政府履行的家庭教育事务并非简单的行政事务,国家的职能重在促进而非代替父母实施。

从世界范围看,通过监护制度而形成的父母权利义务体系表明,在对家庭教育职能的序位上,近几十年来父母对其未成年子女的教育逐步拥有了越来越多的优先决定权,不仅有为自己孩子择校的可能性,并且这一权能在此后还得到了进一步延伸,包括了自主选择某类教育、某类课程、某位教师的权利,甚至不入国家规定的学校就读,而选择在家上学的自由。在我国,私人自治的公共事务目前还只是一个有待形成的领域,私人可以履行的公共事务还十分有限。但随着社会自治要求的不断提升,这一公共事务领域必定会日益丰富,为此应当在家庭教育立法中充分予以体现,从制度设计上保证父母的优权地位,而不应过多地强调政府对家庭的干预。以此观点来看待《家庭教育法(草案)》中国家对家庭教育的“干预”性规定,我认为如此表述极其不妥。如其第四条规定的“未成年人的父母或者其他监护人是实施家庭教育的责任主体。政府、学校、社会为家庭教育提供支持,促进家庭教育。必要时,国家对家庭教育进行干预”,建议删除最后的“国家对家庭教育进行干预”。

《家庭教育法(草案)》虽然把父母、国家、学校、社区、社会等规定为家庭教育的实施主体,但是各实施主体之间的逻辑关系不清晰。建议加强有关家庭教育责任的规定,内容可包括:

1.家长的家庭教育责任:父母或者其他监护人有对未成年子女实施家庭教育的权利和义务。共同生活的其他成年家庭成员应当协助未成年子女的父母或者其他监护人实施家庭教育。

2.离异家庭、重组家庭、收养家庭、多子女家庭的家庭教育责任:未成年人父母离异的,离异双方均不得因离异而不履行教育子女的义务;一方履行家庭教育义务时,另一方应当予以配合。继父母、养父母应当对受其抚养教育的未成年继子女、养子女履行家庭教育义务。多子女家庭的父母应当平等对待每个未成年子女。

3.家庭教育的基本原则:父母或者其他监护人对未成年子女实施家庭教育,应当注重立德树人,促进未成年子女德、智、体、美、劳全面发展;应当遵循未成年子女身心发展规律,尊重未成年子女人格尊严,保障未成年子女合法权益。

4.家庭教育的内容:父母或者其他监护人应当根据未成年子女的身心发展规律和特点,实施以下各方面的家庭教育:中国特色社会主义理想信念;社会主义核心价值观、中华传统优秀文化;社会公德、家庭美德、个人品德;生活常识、科学知识、法律知识、安全知识;行为习惯、心理健康、劳动素养、网络素养;其他有益于未成年子女全面发展、健康成长的教育。

5.家庭教育的方法:父母或者其他监护人应当言传身教,以身作则,以健康的思想和良好的言行教育和影响未成年子女,有效陪伴未成年子女的成长。父母或者其他监护人应当创建文明和睦的家庭关系,构建优秀家庭文化,传承良好家风,优化家庭生活,为未成年子女健康成长营造和谐的家庭环境。

6.家长保障未成年子女的合法权益:父母或者其他监护人应当树立正确的成才观念,保障未成年子女的休息、娱乐和体育锻炼时间。父母或者其他监护人不得以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等家庭暴力手段实施家庭教育。

7.家长提高家庭教育能力:父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识,树立正确的家庭教育观念,掌握科学的家庭教育方法,提高家庭教育的能力。父母或者其他监护人应当自觉接受学校的家庭教育指导,参加学校组织开展的家庭教育指导活动。父母或者其他监护人应当积极参加有关国家机关、人民团体、社会组织、村民委员会、居民委员会等开展的家庭教育指导活动。父母或者其他监护人应当主动与学校沟通未成年子女的学习、生活和身心状况,配合学校及其他教育机构对未成年子女进行教育。

三、家庭教育的促进

对于父母之外的其他家庭教育实施主体而言,家庭教育的实施职能主要是促进,即通过指导、服务实现对子女的教育,为此法律应设专章规定有关家庭教育的指导、服务,包括:

1.建立城乡家庭教育指导服务体系:各级人民政府应当将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务,建立城乡家庭教育指导服务体系。

2.制定家庭教育指导大纲和家庭教育指导服务标准:全国家庭教育主管部门组织制定家庭教育指导大纲和家庭教育指导服务标准,加强家庭教育指导工作队伍建设。

3.政府购买家庭教育指导服务:如向城乡社区教育机构、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、未成年人成长指导中心、未成年人社会实践基地、校外教育辅导站等购买家庭教育服务,此外还可建立家庭教育指导服务站点,提供公益性的家庭教育指导服务。乡镇人民政府、街道办事处应当将家庭教育指导服务纳入社区教育工作内容,设立家庭教育指导服务站点、家长学校,开展家庭教育指导和实践活动。学校和社会的促进责任可以表述为“共同为家庭教育的发展提供指导、支持和保障”。其中社区提供家庭教育指导服务包括城乡社区教育机构、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、未成年人成长指导中心、未成年人社会实践基地、校外教育辅导站等,应建立家庭教育指导服务站点,提供公益性家庭教育指导服务。乡镇人民政府、街道办事处应当将家庭教育指导服务纳入社区教育工作内容,设立家庭教育指导服务站点、家长学校,开展家庭教育指导和实践活动。鼓励有条件的村民委员会、居民委员会建立社区家庭教育指导服务站点,开展家庭教育指导和实践活动。

4.学校建立家长学校开展家庭教育指导活动:幼儿园、中小学校、中等职业学校建立家长学校,针对未成年学生不同年龄段特点,定期对其父母或监护人开展家庭教育培训、咨询和辅导。幼儿园、中小学校、中等职业学校应当建立健全家庭教育指导工作制度,建立家庭教育指导工作队伍,将家庭教育指导工作纳入教职工业务培训内容。幼儿园、中小学校、中等职业学校应当建立家长委员会沟通家庭与学校,保障父母或者其他监护人参与学校管理,为学校教育教学活动提供支持。幼儿园、中小学校、中等职业学校应当建立家长委员会沟通家庭与学校,保障父母或者其他监护人参与学校管理,为学校教育教学活动提供支持。

5.学校为家长参加家庭教育指导活动提供指导和帮助:幼儿园、中小学校、中等职业学校为开展家庭教育有困难的父母或者其他监护人提供必要的家庭教育指导和帮助。

6.学校协助社区开展家庭教育指导:幼儿园、中小学校、中等职业学校应当协助乡镇人民政府、街道办事处、村(居)民委员会开展家庭教育指导活动。

7.鼓励国家机关和企事业单位提供公益性家庭教育指导服务:鼓励国家机关、社会团体、企业事业单位为职工提供公益性家庭教育指导服务。

8.社会公共机构履行与其职能相应的家庭教育指导服务职责:为妇女、儿童提供公共服务的婚姻登记机构、卫生健康部门、医疗服务机构、幼托机构、早教机构、少年儿童校外教育机构、公共文化机构和其他社会组织应通过建立家长学校、家庭教育指导服务机构(站点),定期开展家庭教育指导服务活动等方式,为社会开展相应的公益性家庭教育指导服务。

9.鼓励和支持家庭教育指导志愿服务:国家鼓励和支持社会服务机构、志愿服务组织和志愿者开展家庭教育指导志愿服务。

10.社会力量举办家庭教育指导服务机构:社会力量设立家庭教育指导服务机构,应当依法办理登记手续。家庭教育指导服务机构应当具备与所实施指导活动相适应的场地、设施设备、经费、管理能力、课程资源、相应资质的指导人员等,具体办法由省级人民政府人力资源社会保障部门、教育行政部门会同有关部门制定。

11.在线家庭教育指导服务机构实行备案制度:利用互联网技术在线从事家庭教育指导服务的机构,应当取得相应的互联网经营许可证,并向机构所在地人民政府人力资源社会保障部门、教育行政部门备案。

12.家庭教育指导服务机构实行行业自律:有关部门应当支持和鼓励家庭教育指导服务机构建立行业组织,研究制定相应的服务质量标准,建立认证体系。

四、应予以特别关注的几类家庭教育事项

家庭教育立法应对下列家庭教育事项作出特别规定,如:

1.父母因外出打工,无法与未成年子女共同生活,承担家庭教育责任的,应委托有监护和教育能力的其他成年人或者机构代为照护。父母或者其他监护人委托他人照护未成年子女的,应当与被委托人共同承担家庭教育的责任,并履行下列义务:

(1)及时将委托监护情况、外出地点和联系方式等信息告知未成年子女住所地的村民委员会或者居民委员会和就读学校;

(2)与未成年子女住所地的村民委员会或者居民委员会、就读学校、受委托的监护人定期联系交流,了解未成年子女的生活、学习和身心状况;

(3)通过多种方式与未成年子女保持日常沟通联系,并定期团聚;

(4)在收到被委托人、村民委员会或者居民委员会、就读学校等机构或者人员关于未成年子女的心理、行为异常的通知时,及时采取有效措施;

2.各地政府应当支持父母与未成年子女共同生活,统筹协调产业政策与就业政策,扩大就业,积极为未成年人的父母提供本地创业和就业的机会。各地政府应当保障进城务工人员随迁子女的受教育权利,为未成年子女在父母务工地就近入学和升学考试提供便利。

3.用人单位支持父母与未成年人子女团聚:用人单位应当严格遵守有关员工休息休假的国家规定,保障与未成年子女分居两地的员工探亲团聚的权利。

4.政府对特殊未成年人群体的家长提供家庭教育指导:地方各级人民政府应当根据闲散未成年人、流浪乞讨或者离家出走的未成年人、有不良行为的未成年人、服刑或者强制隔离戒毒人员的未成年子女等群体的特点和需要,在家庭教育方面有针对性地提供必要帮助。地方各级人民政府应当根据留守、流动、贫困、重病、重残等特殊困境未成年人家庭教育实施情况,提供必要的家庭教育指导和帮助。

5.学校对特殊未成年人群体的家长提供家庭教育指导:幼儿园、中小学校、中等职业学校应对身体残疾、精神心理障碍等特殊未成年人群体的父母或者其他监护人提供家庭教育指导。

6.幼儿园、中小学校、中等职业学校应向违法、违纪及有不良行为未成年人的父母告知情况并提供家庭教育指导。

6.儿童社会福利机构与未成年人救助保护机构为特殊未成年人群体的家长提供家庭教育指导:儿童社会福利机构应当对寄养家庭提供家庭教育指导。未成年人救助保护机构应为流浪乞讨或离家出走的未成年人父母或者其他监护人提供家庭教育指导。

7.鼓励社会力量开展针对特殊未成年人群体的家庭教育志愿服务:鼓励和支持企事业单位、社会组织以及教育工作者、社会工作者等专业人员和志愿者开展针对留守、流动、贫困、重病、重残等特殊困境未成年人的家庭教育志愿服务。

8.有严重不良行为和犯罪行为未成年人的家庭教育指导:未成年人有严重不良行为被予以行政处罚的、涉嫌犯罪予以附条件不起诉的、有犯罪行为的,公安机关、人民检察院、人民法院可以责令其父母接受家庭教育指导。作出责令接受家庭教育指导决定的公安机关、人民检察院、人民法院可以会同教育部门和妇联,组织或者委托从事家庭教育服务的机构对其父母开展家庭教育指导。

9.鼓励支持针对农村地区、少数民族地区、边远贫困地区的家庭教育指导服务:地方各级人民政府应当通过设立专项资金、购买社会服务、提供税收优惠等方式,鼓励和支持针对农村地区、少数民族地区、边远贫困地区的家庭教育指导服务。