理解在线政务服务失败的成因与影响：一项探索性研究*

韩 啸 汤志伟

(电子科技大学公共管理学院 成都 611731)

1 问题提出

随着科技进步和时代发展，“互联网+政务服务”已成为推进政府治理现代化、提高政务服务水平的重要途径[1]。为适应互联网时代的新挑战与人民群众生活方式的新转变，我国政府进行了一系列制度安排，例如，党的十九届四中全会《决定》提出，创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设。在《“十三五”国家信息化规划》中强调着力发挥信息化促进公共资源优化配置的作用，创新服务方式和手段，为城乡居民提供均等、高效、优质的公共服务[2]。推出了首部规范在线政务服务的行政法规《国务院关于在线政务服务的若干规定》，把建设在线政务服务纳入法治化轨道。在国家大力建设、各级政府高度重视下，在线政务服务取得了许多成绩。同时，地方政府建设在线政务服务的过程中由能力不足引发的适应性困境也逐渐显现出来，导致各地在线政务服务发挥的效率与效果存在巨大差异[3]。省级政府门户网站可实现“一网通办”的服务事项占比不足50%[4]，大部分地方政府仍处于“平台不互通、数据不共享、系统不统一”的状态[5]。全国有26%的在线政务服务平台未与本级政府门户网站前端整合，不能提供统一服务入口，68%的平台存在部分栏目下无内容，38%的平台对用户咨询超过5个工作日未作答复；41%的平台未提供办事表格下载，48%的平台未提供表格填写说明等[6]。这些问题不仅会引起服务过程中断、服务成本被动增加、服务目标无法实现，导致在线政务服务失败，而且可能会对公众使用、满意度、信任等方面产生负面作用[7]。因此，有必要对在线政务服务失败的成因与后果进行深入了解，预防失败反复发生，减少负面溢出效应。

遗憾的是目前研究尚未展开讨论，受信息系统成功模型的影响，在线政务服务的研究大多是从“如何走向成功”的视角去展开分析，没有建立“如何避免失败”的思考。信息系统成功与在线服务失败之间存在差异，不是一体两面的关系，认识上的不足有可能阻碍实践的提升，或许这可以解释为什么对失败成因和引发后果之间的联系认识不足。基于此，本文的第一个研究目标是建构一个解释在线政务服务失败成因的理论模型；第二个研究目标是对不同用户行为进行分类，并通过实证研究考察失败成因与不同行为之间的关联。

2 文献综述

2.1在线政务服务失败的成因期望不确认理论(Expectation Disconfirmation Theory)认为，期望与产品/服务绩效共同决定了用户在消费后的态度。用户对在线服务的期望构成了在线服务绩效评估的基线[8]，即负面的期望确认暗含了服务失败。互联网环境中发生的服务问题会降低用户期望，甚至导致负面期望，因此，一些研究将服务交付后引发的负面期望视为服务失败[9]。这个观点也适用于在线政务服务失败，当在线政务服务平台无法提供可以满足用户期望的服务内容或服务标准时，在线政务服务就宣告失败。因此，本文把“在线政务服务失败”定义为政务服务平台无法提供用户实现目标和/或完成行为所必需的服务时发生的负面事件。

1992年，DeLone和McLean将信息质量、系统质量、使用、用户满意度、个人和组织影响作为研究变量构造了第一代信息系统成功模型(IS Success Model)；十年后，Delone和McLean对模型进行更新，除掉个人和组织影响，增加了使用意愿、服务质量和净收益[10]。信息系统成功模型是近年来从事信息系统评价研究参考最多的理论模型[11]。由于在线服务具有无形性、异质性、易逝性以及生产与消费同步等特征，致使服务失败常常发生，无法避免。相比成功而言，如何避免失败更具有紧迫性，对此Chee-Wee Tan等人采用关键事件法建构了电子商务服务失败模型(E-commerce service failure model)，该模型包含信息失败、功能失败和系统失败三个自变量[12]，是首个解释在线服务失败成因的理论模型。考虑到电子商务与电子政务之间存在的差异，本文将信息系统成功模型中的变量“服务质量”整合到Chee-Wee Tan等人建构的电子商务服务失败模型中，从信息失败、功能失败、系统失败和服务失败四个维度来揭示在线政务服务失败的原因。

2.1.1 信息失败 学界一直认为信息失败是影响在线服务质量的主要原因，笔者从Delone和Mclean构建的信息系统成功模型中获取了测量信息失败的影响因素。信息系统成功模型中的信息质量因素包括：准确性，完整性，相关性和及时性。在国务院办公厅印发的“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知中明确政务服务信息的汇聚、发布与展示需要做到事项清单标准化、办事指南规范化、审查工作细则化、业务办理协同化、事项管理动态化[13]。由此可知，政务服务信息的质量直接影响政务服务能否成功，不准确，不完整，不相关和不及时的政务信息是导致政务信息失败的主要原因。

a.信息不准确：在信息系统成功模型中，准确是决定信息质量的关键因素。在以往对在线服务质量的研究指出，信息准确性会直接影响用户对在线服务平台的评价[14]。因此，将信息不准确视为在线政务服务失败的一种形式。

b.信息不完整：全面公开政务服务内容、政策规定、办事流程和收费标准等信息对提高服务效率和满意度至关重要。不完整的信息可能会导致服务无法实现，或降低用户对在线政务服务的满意度，因此，不准确、不完整地在线政务服务信息已成为公众诟病的痛点。

c.信息不相关：不相关信息的存在会使信息搜索过程复杂化，用户将被迫筛选大量内容以获取与所需有关的信息，徒增用户的办事成本。尤其是当下国内一些在线政务服务平台没有搜索功能，用户无法通过搜索信息避免信息不相关带来的困扰，这将放大信息不相关对用户办事的负向影响。

d.信息不及时：Wixom和Todd将信息时效性定义为系统生成信息的最新程度[15]。信息更新、发布或回复不及时会导致用户做出错误的决定或无法获得服务，导致在线政务服务失败。

2.1.2 功能失败 根据国务院公布检查通报，全国政务服务平台有22%的搜索功能不可用，一些平台无法搜索到服务事项[6]。在线政务服务功能在整个服务过程中形塑用户体验，功能失败会使用户产生期望不一致[16]，引起在线政务服务失败发生。参考Chee-Wee Tan等人研究，将在线政务服务平台的功能失败划分为需求识别失败、获取失败和支持失败[12]。

a.需求识别失败：指在线政务服务平台无法帮助用户确定他们对提供服务的需求和偏好。这是因为支持需求识别的功能具有三个基本目标：一是向公众宣传在线政务服务平台提供的服务；二是让公众认识到在线政务服务与传统服务方式的不同；三是帮助公众找到满足需求的服务。上述目的如果没有顺利实现，则表明需求识别失败。

b.获取失败：在线政务服务平台的目标是通过信息共享、部门协同实现高效率的业务办理和服务抵达，通过技术可以实现对用户首次办事信息(如个人基础信息)的保存和共享来简化公众后续办事、填表的负担。目前，一些互联网政务服务平台还存在无法统一身份认证、一号登录，办事系统间数据不能共享复用等阻碍。

c.支持失败：在线政务服务中的支持活动包括跟踪服务进展，回答政务服务常见问题(FAQ)以及收集建议和处理投诉。支持功能是公众在线政务服务的延续，旨在进一步帮助政府提高服务水平、提升公众对在线政务服务的满意度，这部分的缺席可能导致功能失败。

2.1.3 系统失败 大量研究证明高质量的信息系统可以减少任务时间，提升用户体验[10]。信息技术本身具有不确定性和不稳定性，在线政务服务对信息技术的依赖，会导致服务传达易受到系统故障的影响。因此，笔者将系统失败定义为由于系统缺陷导致在线政务服务平台无法完成用户服务请求，满足用户服务需求。结合信息系统成功模型中的系统质量衡量标准，以及电子服务文献中对系统质量的构成研究，将不可访问、不适应、不可导航、延迟和不安全视为在线政务服务系统失败的组成因素。

a.不可访问：指用户无法访问在线政务服务。不可访问性是指在线政务服务平台无法满足各类用户访问需求(如残疾人在线服务通道等)和多种信息技术限制(如不同浏览器或操作系统)。

b.不适应：无法根据用户需求来调整在线服务。在线政务服务平台需要提升适应性(如多语言)，缺乏适应用户需求多样性可能会对用户的服务获取产生限制。

c.不可导航：平台导航影响着用户对服务绩效的期望和对服务平台的感知易用性。因此，如果在线政务服务平台不可导航则视为在线政务服务失败的一种形式。

d.延迟：指系统运行速度无法与用户诉求匹配。延迟通常是触发用户不满情绪和放弃服务的主要原因。

e.不安全：在线服务平台的安全性是对用户隐私的保护措施，可以避免服务数据、个人信息被非法窃取和意外流出。Holloway和Beatty的研究指出在线服务平台存在不安全因素是导致在线服务失败最主要的原因[17]。

2.1.4 服务失败 笔者参考Delone和Mclean对服务质量的定义，将在线政务服务失败界定为无法根据用户要求按照服务标准完成服务内容。其构成因素有：缺乏同理心、缺乏响应、缺乏可靠性。

a.缺乏同理心：在线政务服务平台上的一线服务人员缺乏理解用户、与用户共情的能力。在线政务服务交付中缺乏同理心会导致在线政务服务失败。

b.缺乏响应：在线政务服务平台无法及时响应用户需求。政府对政务服务响应时限进行了标准化建设，规定了各项业务办理、服务送达的时限，超过规定时限即视为服务失败。

c.缺乏可靠性：在线政务服务平台无法给用户提供信任和可靠性。信任和可靠性是在线政务服务成功的标准之一，而缺乏信任和可靠性会导致数字服务失败。

2.2在线政务服务失败的影响服务失败的根本原因是现实与用户期望不符合，因此期望不一致理论最适合评估用户的期望变化。笔者借助期望不一致理论来探讨在线政务服务失败对用户的影响。Glover和Benbasat指出，用户在使用在线服务平台时常常面临三点服务失败的风险：一是获得与期望不符的结果，二是花费不必要的成本，三是遇到服务流程中断[18]。在此基础上，研究将用户的期望不一致划分为结果期望不一致、过程期望不一致和成本期望不一致。

图1 在线政务服务失败成因与影响的理论模型

既有研究围绕服务失败后的用户行为展开了讨论，有研究关注服务失败后的用户抵制行为，有研究考察了用户转换意愿，还有研究对用户负面情绪进行了分析[19-20]。多数研究关注服务失败后用户行为得某个侧面，缺少统一的研究框架对用户行为进行完整透视。所幸的是，赫希曼提供了一套理论工具，使得我们有可能将零散的研究积聚为一个有逻辑的框架。赫希曼指出，顾客对服务质量不满时会作出三种行为反应：退出、呼吁、忠诚。退出是指用户停止使用在线政务服务平台获得服务或办理业务；呼吁则是用户选择向服务方投诉或第三方倾诉不满；如果用户在遭遇服务失败时既不退出也不呼吁，而是继续接受服务，赫希曼将这些行为称之为忠诚。本文将“忠诚”改为“接受”，即虽然不满但无奈接受事实。

3 研究假设与理论模型

信息贯穿于整个服务过程，

准确、及时的信息对于服务能否有效送达至关重要，不准确、不完整的信息会导致用户无法获得服务，会对服务结果、过程和成本产生负面影响，导致用户期望不一致，放弃交易[21]，是致使在线政务服务失败的主要原因之一。据此，提出假设：H1在线政务服务中的信息失败将引发用户的期望不一致。

研究表明，无论功能设计得多么好，如果不能满足用户需求，它们就毫无意义[22]。因此，在线政务服务平台不仅需要向公众提供具有广度和深度的服务，还要为公众提供有利于识别需求、便捷操作和获取帮助的系统功能。功能失败在日常中十分常见，是造成用户期望不一致的重要原因。因此，提出假设：H2在线政务服务中的功能失败将引发用户的期望不一致。

公众一旦访问在线政务服务平台，就开始体验该系统，系统属性会直接影响公众访问在线政务服务平台的效率[10]，系统失败则会大大降低公众对于获取在线服务的绩效预期，导致更高的交易成本。研究表明，在线服务延误会引起消费者损失感，因为他们被迫花费比预期更多的时间来完成交易[12]。显然，系统失败引发了用户期望不一致，降低了用户满意度，最终造成用户中缀行为。基于此，提出假设：H3在线政务服务中的系统失败将引发用户的期望不一致。

在线政务服务的成功与失败取决于服务提供商向用户提供的服务，当服务缺乏同理心、缺乏响应、缺乏可靠性时，服务失败就发生了。因为，这些负面因素都会引发用户期望不一致。基于电子商务平台的研究表明，服务失败会在消费者的脑海中产生一种失落感，感到是在浪费时间[16]。因此，提出假设：H4在线政务服务中的服务失败将引发用户的期望不一致。

作为影响用户行为的重要因素，期望不一致一直都是学界研究的主要方向。由于服务自身的不确定性，用户会根据经验或其他信息渠道对服务产生一定的期望，当实际感知到的服务水平与期望不符时，会对用户行为产生消极影响。鉴于此，提出假设：H5用户的期望不一致显著正向影响用户行为。

根据上述研究假设，本文建构出在线政务服务失败成因与影响的理论模型(见图1)。

4 研究设计

调查问卷设置过滤题项，即是否使用过在线政务服务平台，以及是否有过服务不满意或服务未实现的经历。调查者如果没有使用过在线政务服务平台以及没有服务不满意或服务未实现的经历，则不用填答后面的题项。所有测量题项(见表1)均使用Likert五点量表，“1”代表“非常不同意”，“5”表示“非常同意”。在调查题项前设计了简单的文字介绍帮助被访者更好的理解调查问卷，把设计的调查问卷发给三名从事该领域研究的教授和三名从事互联网政务服务平台运营的管理人员，针对问卷的科学性、合理性和规范性进行评估，笔者根据所反馈的意见对问卷进行修改。然后，随机发放40份问卷进行预调查，预调查结果显示问卷信度和效度达到标准，可以进行正式调查。

笔者综合地域分布(沿海-内陆、东部-西部)、在线政务服务水平(高、中、地)两大因素选择调查对象，以电子科技大学智慧治理研究院2019年发布的《中国地方政府互联网服务能力发展报告》作为在线政务服务水平的判定依据，选择6个城市作为样本对象进行正式调查问卷的发放，高分段城市选择成都、宁波，中间段城市为青岛、昆明，低分段城市为哈尔滨、兰州。正式调查问卷依托电子科技大学智慧治理研究院开展的“中国地方政府互联网服务能力”评估项目，委托专业调查机构进行随机发放，历时37天，共发出问卷1 200份，收回问卷703份，其中符合要求的有效问卷556份。

表1 变量操作化定义与测量题项来源

5 数据分析结果

5.1信度与效度检验通过表2可知，所有变量的一致性信度得分在0.744～0.902之间，说明量表具有很好的内部一致性。全部变量的组合信度在0.850～0.938 之间，都大于0.8，表明测量题项的组合信度也通过了检验。全部测量题项的标准化因子载荷得分都大于0.7，且所有变量的AVE值都大于0.6，本研究的收敛效度通过检验。

表2 检验测量模型的信度和效度分值汇总

对各变量AVE的平方根值取值，得到分值矩阵(见表3)，各变量的得分均大于其他变量的相关系数值，表明变量间具有良好的区分度。另外，共同方法偏差是采用问卷法收集数据经常出现的一个问题，为检验该问题，笔者选择使用Harman单因素检验，即将问卷所有条目进行未旋转的因子分析，得到第一个主成分解释的变异量为27.07%，表明该问卷不存在严重的共同方法偏差问题。

表3 测量模型的区分效度检验

5.2路径分析借助软件Smart PLS进行路径分析，得到模型变量间的标准化回归系数(表4)。通过路径分析发现，信息失败对用户期望不一致具有显著正向影响，即信息失败程度越高，用户期望不一致越明显，标准化路径系数为0.353***；功能失败对用户期望不一致具有显著正向影响，标准化路径系数为0.336***；系统失败与用户期望不一致存在显著正向关系，标准化路径系数为0.272***；服务失败亦会对用户期望不一致产生显著正向作用，标准化路径系数为0.159**；而用户期望不一致会显著正向影响用户行为，标准化路径系数为0.556***。通过分析结果可知，研究提出的假设全部通过检验。

表4 模型假设检验与路径系数

5.2.1 以用户期望不一致作为因变量 为了进一步讨论信息、功能、系统和服务的失败会对基于结果、过程和成本的用户期望分别产生什么影响，这些影响之间是否存在差异，笔者对此使用线性回归分析逐一进行了分析。透过表5可知，在线政务服务失败的四个构成因素均会对基于结果、过程和成本的用户期望不一致产生显著影响。

5.2.2 对用户行为进行细分研究 表6是面向用户行为的细分研究，讨论信息/功能/系统/服务失败对用户选择退出行为、呼吁行为和接受行为之间是否存在差异。研究发现，功能失败、服务失败对用户呼吁的影响要比对用户退出的影响更显著，而系统失败对用户退出的影响超过了用户呼吁；信息失败、系统失败和服务失败均会导致用户不愿意勉强接受，而功能失败则会让用户勉强接受。

表5 用户期望不一致作为因变量进行回归分析

表6 以用户行为作为因变量进行回归分析

表7是用户期望不一致对用户行为的影响分析，通过表中数据可知，结果、过程和成本的期望不一致对用户退出、呼吁和接受行为方面存在显著差异。例如，结果期望不一致、过程期望不一致会对用户退出、用户呼吁产生显著影响，但不会对用户接受产生作用；成本期望不一致对用户三类行为都会产生显著影响。

表7 用户期望对用户行为的影响分析

6 结论与讨论

本文讨论了中国地方政府在线政务服务失败的成因与影响，对在线政务服务失败进行了概念界定，构造了“成因-期望-行为”为逻辑主线的解释模型，重点分析了在线政务服务失败的不同成因对期望不一致的影响，以及基于结果、过程和成本的期望不一致对用户退出、呼吁和接受行为的影响差异。研究表明：第一，探明了导致在线政务服务失败的多维成因。通过整合信息系统成功模型与电子商务服务失败模型，建构了在线政务服务失败模型，从信息、功能、系统和服务四个方面提出了导致在线政务服务失败的原因并通过实证检验。第二，发现了期望不一致与用户行为之间的作用关系。研究将在线政务服务失败引发的期望不一致与用户行为建立关联，探讨不同的期望不一致是否会导致用户怎样的行为。研究发现，结果期望不一致、过程期望不一致对用户退出、用户呼吁具有显著影响，但不会对用户接受产生作用；成本期望不一致对用户三类行为都会产生显著影响。第三，探索了在线政务服务失败多维成因对用户行为的直接效应。笔者将信息/功能/系统/服务失败与用户的退出、呼吁和接受行为建立联系，探讨不同的失败成因是否会对用户行为产生影响差异。研究发现，功能失败、服务失败对用户呼吁的影响要比对用户退出的影响更显著，而系统失败对用户退出的影响超过了用户呼吁；信息失败、系统失败和服务失败均会导致用户不愿意勉强接受，而功能失败则会让用户勉强接受。

综上内容，本研究主要的贡献有三点：第一，突破单维视角，丰富电子政务发展理论。受信息系统成功模型的影响，电子政务研究文献大都延续“如何成功”的视角对实践工作展开讨论，取得了不少成果。思考如何成功是十分有必要的，而且这也是实践的重要目标，但由于发展情境不同，导致电子政务发展呈现出“成功的案例不可复制，而失败的原因千篇一律”，发展中国家在开发电子政务项目时有35%的项目完全失败，50%的项目部分失败。因此，如何透过失败找到原因，对症下药，才是指导实践走向成功的关键，本文为后续研究提供了一个新视角。

第二，整合现有理论，确定了在线政务服务失败的成因，构建解释模型。尽管学界对电子政务的研究成果丰硕，但很少尝试将在线服务失败作为一个重要的现象进行研究。中国电子政务近三十年的发展历程，从无到有，从浅到深，不仅需要对成功经验进行总结，更需要对实践过程中反复出现的问题、频繁发生的故障进行反思，通过学理上的分析，探明原因，找到对策，更好的支撑后续实践。研究从信息、功能、系统和服务四个方面提出的失败成因，可以较好的覆盖目前实践中出现的问题，为实践改进提供方向。

第三，明确在线政务服务失败中的用户应对行为差异。电子政务研究对用户行为的关注更多是针对初始采纳、持续使用以及用户使用程度等方面，对在线政务服务失败会导致怎样的用户行为尚未见讨论。借助赫希曼的“退出-呼吁-忠诚”理论对用户行为进行了分类，分别对在线政务服务失败成因与用户行为、期望不一致与用户行为之间的关联展开分析，探明了不同成因、不同期望对用户行为的影响。成功激活了“退出-呼吁-忠诚”理论在网络空间中的应用，打开了研究的理论空间，为实践提供了理论支撑。

当然，本研究也存在一些局限有待进一步探索与完善。a.研究使用横截面数据对模型中的变量关系进行分析，获取变量间相关关系，而非因果关系；b.自变量的构成要素可能不全面，未来研究可以通过关键事件法、过程追踪法等定性研究方法进一步丰富完善；c.研究仅从用户行为角度探讨了在线政务服务失败的影响，未来可从公众信任、政府声誉等方面展开分析。