甘肃省实施精准扶贫的区域模式与可持续途径

李 宁 苟颖萍 席永杰

（兰州理工大学马克思主义学院 甘肃 兰州730050）

全面建成小康社会的最基本要求就是消除贫困。贫穷不是社会主义，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求，是中国共产党的重要使命[1](P83)。2020年是全体人民共享改革发展成果，全面建成小康社会的收官之年。习近平总书记强调，分析当前形势，克服新冠肺炎疫情影响，凝心聚力打赢脱贫攻坚战，确保如期完成脱贫攻坚目标任务，确保全面建成小康社会[2]。甘肃省位于祖国的西北内陆，地处三大高原的交汇处，贫困面积大、贫困程度深、贫困人口多、扶贫成本高、脱贫难度大、返贫比例高，是国家重点扶持的贫困省份，是全国脱贫攻坚的主战场。甘肃深入贯彻习近平总书记对甘肃的重要讲话和指示精神，精准扶贫成绩显著，全省贫困人口由2018年底的111万减少到当前的17.5万，贫困发生率由5.6%下降到0.9%[3]，为如期打赢脱贫攻坚战，实现全面建成小康社会的宏伟目标奠定了坚实基础。但应当认识到，甘肃目前申请摘帽退出的贫困县多分布在革命老区、少数民族聚居区、干旱地区、高寒阴湿等地区，脱贫基础不牢固，建立长效脱贫机制非常迫切。消除贫困、断绝返贫、创新可持续发展途径，仍是当前甘肃脱贫解困需要着力解决的现实难题。本文基于甘肃的基本地理省情，准确分析甘肃贫困问题的地域生成机制，整合甘肃精准扶贫的区域特色模式，充分借鉴精准脱贫的经验和教训，因人因户、因地制宜、因势利导，提出精准脱贫后的可持续发展途径及建议，为新时代全面建成小康社会背景下的农村转型发展提供新机制、新模式。

一、甘肃贫困问题的地域生成机制

（一）自然环境与区位地理形成禀赋约束

第一，地理条件和区位因素是影响社会经济发展的重要因素。甘肃地貌复杂多样，高原山地多，气候干旱，降水稀少，水资源短缺，自然条件恶劣、生态环境脆弱、生存环境严酷，具有强烈的区域贫困特征。甘肃贫困人口集中分布在青藏高原、黄土高原和秦巴山区西部交汇地带，地理区位偏远，山大沟深，基础交通设施建设极为落后，公路、铁路网密度偏低，对外通达能力及便捷程度与经济社会快速发展的要求不匹配。远离经济社会中心，谋求发展所需的人才、资金、市场等资源很难获得，区位不利形成对经济社会发展的强力约束。如甘肃典型深度贫困县通渭位于甘肃中部，地处黄土高原丘陵沟壑区，土地资源贫乏，水土流失严重，自身发展动力不足，但2017年通渭高铁站的开通促使距离交通干线缩短，形成“一小时经济圈”，带动经济高速发展，为如期实现脱贫奠定基础。第二，资源条件和环境容量是经济社会发展的重要支撑。甘肃地处中国内陆，土地贫瘠，人地资源比例严重失调，生态环境严峻，地质灾害频发，资源匮乏与环境失调形成经济发展的禀赋约束。虽然有些地区资源丰富，但无规划、不合理的开发造成环境污染、经济社会问题等，丰富的资源反而阻碍了经济的发展，陷入“资源诅咒”。如甘肃少数民族地区临夏回族自治州地域差异大，土地资源紧张，环境贫困效应特征显著，但又地处青藏高原向黄土高原过渡地带，水能蕴藏量大，如若不合理开发建设水利工程设施，极易陷入“资源诅咒”。

（二）政策偏失加剧区域失衡

自然环境要素的非均衡性产生区域差异性，政府政策的颁布实施缺乏针对性，不利于促进落后地区的转型发展，贫困人民生活水平的提高。受改革开放后国家梯度开发发展战略的影响和限制，国家政策更倾向于经济发展前景广阔的地区，如在沿海设置经济特区、发展三大经济圈等，甘肃省经济发展水平总体上落后于全国平均水平，同东部发达省区相比，差距较大。2005年，全省国内生产总值仅占全国的1.06%；全省农民人均纯收入1980元，远远低于全国平均3255的水平，多年来位居全国倒数[4]。中西部地区相对缺乏政策优势的支持，但也不乏西部大开发，将东部沿海的剩余经济发展能力转移提高西部经济和社会发展水平，但由于实施时间相对滞后取得的效果相对不显著。政策实施长期偏失导致甘肃政策脱贫的“红利”低。如若区域政策和协同政策缺乏针对性，区域发展失衡将进一步加剧，偏远区域贫困问题持续深化，将会拖了与全国一道奔小康的后腿。

（三）工作失职和松劲懈怠导致脱贫艰难

通过党建促精准扶贫，基层干部扶贫治理能力明显加强，精准识别、精准帮扶，积极高效的推进脱贫攻坚，但在实施的过程中仍然存在着工作不到位的情况。第一，靶向定位的不准确性。如数据统计具有滞后性、可变性，对贫困人口可支配收入的结果统计可能与实际情况存在误差，可能会导致部分返贫人口无法及时享受政府帮扶。为确保精准扶贫“靶向定位”，庆阳市华池县率先建立电子网格化管理平台，实行实名制动态管理，确保贫困户识别准确科学、基础信息真实可靠，可供其他地区借鉴。第二，帮扶的不灵活性。政府操作层面的体制不顺、机制不活，势必会导致帮扶不力，致使重复化工作，效率降低。第三，形式主义、官僚主义屡禁不止，数字脱贫、虚假脱贫仍有发生，应防止松劲懈怠、精力转移。

（四）代际传递重复贫困境遇

由于自然地理条件不利、区位不佳、政策偏失等原因导致发达地区越来越发达，落后地区越来越落后，贫富差距进一步加深。甘肃贫困人口集中分布在自然条件恶劣、基础设施建设不完善、远离经济社会中心地区，收入性贫困、生态型贫困、能力性贫困、信息性贫困等贫困类型互相交织和叠加，贫困程度深，社会流动性弱，贫困和不利因素极易由父母传递给子女，掉入恶性循环的贫困陷阱。

区域转型发展与农户脱贫解困，可分解为要素禀赋和制度厚度两大推进器[5]。综上所述，甘肃摆脱贫困落户的面貌，创建可持续发展途径，实现长效脱贫，必须要着重把控好要素禀赋和制度厚度。要素禀赋具有区域差异性，制度厚度需要区域针对性。甘肃占地面积广阔，地理区域差异大，必须精准划分甘肃的区域分布。要素禀赋具有先天性，导致第一次发展差距，如若制度厚度无法保障，会进一步加大差距。因此，必须深入贯彻精准扶贫、精准脱贫战略，优化精准扶贫区域模式，发挥社会主义制度优势，提升基层干部的扶贫解困能力和自我约束能力，通过区域转型发展增加收入、改变就业改善代际传递困境，精准扶持机制，惠及贫困人口，推动减贫事业，探寻精准脱贫后可持续发展的有效途径。

二、甘肃精准扶贫的区域模式

（一）甘肃精准扶贫区域模式的理论逻辑

基于整体设计和基层实践，针对甘肃不同的区域特征进行精准梳理，组织开展有利于甘肃精准扶贫的具有认可度、代表性、稳定性、持续性的理论概括，探索提出适合于甘肃精准扶贫的典型模式与途径，促进甘肃不同区域的优化转型发展，在实践中探索出甘肃特色的精准扶贫方案，为中国减贫贡献甘肃智慧。

为进一步推进甘肃区域发展和扶贫攻坚步伐，国家颁布实施《六盘山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，从贫困地区具体到贫困户、贫困人口实现扶持对象精准，从村干部到驻村干部、第一书记确保因村派人精准，从“五个一批”到探索旅游扶贫、电商扶贫等要求项目审批精确、资金使用精确、措施到位精确，从确保摘帽到后续扶持政策支撑脱贫成效精准，以“精准扶贫+N”创新组合多种扶贫方式，在逐步完善生态补偿、金融政策、土地管理等共性制度与政策的基础上[6]，以消除贫困作为首要任务，以改善民生为基本目的，结合贫困区域特征，着力创新可持续发展区域模式，让贫困群众过上有尊严的幸福生活，从内心感受到温暖，从而充分体现中国特色扶贫开发的优越性。

（二）甘肃精准扶贫区域模式的基本特征

2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》将全国划分为14个片区，为精准扶贫、精准脱贫提供了空间指引，甘肃主要是六盘山片区，包括秦巴山片区和部分藏区，集革命老区、少数民族地区、深度贫困地区等为一体，是贫困人口最集中、脱贫难度最大、成本最高的“硬骨头”区带。六盘山片区山地、平原、丘陵、河谷、盆地交错，沟壑纵横，地势陡峭，年降水量少，植被稀疏，水土流失严重，但矿产资源丰富，水能蕴藏量大，旅游资源和文化资源开发潜力大。总体来看（表1）：第一，贫困面积大、程度深、人口多、难度大、成本高。脱贫基础不牢固，返贫问题严重。在86个县（区）中有43个国家扶贫开发重点县，占全国扶贫开发县的7.28%（国家扶贫开发重点县为591个），占甘肃全省县（区）的50%。第二，基础设施建设薄弱，生产生活不便利。第三，生态环境脆弱，森林覆盖率仅为18.38%，水土流失、荒漠化、沙漠化等生态问题严重，地质灾害频发。第四，旅游资源、文化资源等开发程度低，支柱型产业不强，产业链条短，农民增收难度大。第五，水资源匮乏，防洪减灾体系不健全。第六，教科文卫事业发展缓慢，公共服务能力欠缺。区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展，结合不同区域的要素禀赋差异，提高精准扶贫的政策优势，探讨适合本地区的精准扶贫区域模式。

1.陇东地区。该地区塬地面积比较大，全年降水量相对较少，光热水土资源匹配较好，可以发展旱地特色农作物，是马铃薯、中药材和杂粮的生产地；革命历史悠久，是甘肃唯一的革命老区，红色旅游资源丰富，应链条式发展红色旅游业，打造支柱型产业；水土流失严重，应加强治理并对当地百姓进行生态补偿，增加工资性收入。

2.陇南地区。该地区属于秦巴山区、青藏高原、黄土高原三大地形交汇区域，地形复杂，气候湿润，生态旅游资源、自然资源丰富，应加大发展种植业，形成经济果林、中药材、草畜、蔬菜四大主导产业，打造特色农业基地，创设特色产业品牌；利用“互联网+N”模式，发展电商扶贫。对自身发展动力不足的地区通过异地搬迁帮助贫困人口脱贫，合理开发利用资源优势，防止陷入“资源诅咒”。

3.少数民族地区，包括临夏回族自治州和甘南藏族自治州。该地区处于青藏高原和黄土高原的过渡地带，地势陡峭，水力资源、风俗民情人文旅游资源丰富，牧区面积大，草场资源丰富，但教育普及率低，文化水平低。应提高贫困人口受教育水平，加强技能培训，发展地方特色旅游业，打造牛羊肉生产基地和深加工产业，开发水力资源。如临夏回族自治州通过民俗或节日吸引游客，推广河州包子、河州彩陶等名优特产的品牌输出。

4.陇中地区。该地区是旱作农业区，年降水量少，是全国重要的洋芋、杂粮、中药材和羊羔肉的产地。应加强东西部协作扶贫，如福州对口定西扶贫开发，采用“互联网+”带动产品远销，贫困群众实现在家门口挣钱。提高种植业、畜牧业等的技能培训，促使粮食增产和发展特色农产品的深加工。对于部分贫困家庭和村中危房，采用“小额贷款”的金融扶贫和异地搬迁扶贫。

5.河西地区。该地区位于黄河以西，矿产资源、植物资源、动物资源丰富，但土地荒漠化、沙漠化严峻，应重点进行土地的综合治理，创新生态补偿机制。针对少数民族地区，如重点贫困县武威的天祝县、古浪县大力发展风俗民情人文旅游，推广名优特产。

三、多措并举推进甘肃可持续发展的途径

甘肃破解贫困难题，应着眼于不同区域模式的基本特征和主要问题，着力推进区域转型创新发展，在把控要素禀赋、制度厚度的基础上，注重城乡互动、区域联动，推进全面脱贫与可持续发展路径的有效衔接。加快创建生态补偿机制；加强区域之间对口援助，创新“互联网+”驱动的经济发展新模式；强调扶贫开发与县域经济发展、新型城镇化、中心村镇建设的耦合性[7]；促进扶贫开发与红色文化、民俗风情文化的传承、保护和发展相融合，落实精准帮扶，实现可持续发展，接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，促进逐步实现共同富裕。

（一）完善甘肃精准扶贫的区域政策体系

从甘肃不同地区的扶贫规划来看，存在着“有区域、无政策”的突出问题，应基于自然地理情况、民生需求等加强政策保障，贯彻实施精准扶贫战略，发展壮大特色优势产业，加强基础设施建设，着重改善农村基本生产生活条件，深入推进基本公共服务均等化，积极推进区域经济转型跨越发展，完善区域政策：1.建立现代旱作农业发展示范区。甘肃年降雨量整体偏少，水资源匮乏，陇东地区、陇中地区多种植旱作物，应调整农业结构，优化农业布局，增强农业效益，发展优质、高效、生态的现代旱作农业，加大旱作物生产补贴力度，提升农作物的深加工，品牌输出，探索西北地区现代旱作农业可持续发展新路子。2.加大生态恢复修复，创新生态补偿体系。集中治理陇中陇东黄土高原水土流失，继续推进“三北”防护林建设，打造黄河流域生态修复重点区，建立健全生态保护与恢复的长效机制。在生态工程建设过程中提高贫困户的参与度，并使他们获得其他工资性收入。3.推进旅游业、文化产业、特色产品协同发展。在少数民族地区，进一步完善交通运输等基础设施建设，挖掘民族特色的景点和文化，打造民族特色产品品牌，增加少数民族贫困群众的转移性收入。在陇东地区，大力推进红色文化与旅游产业融合发展。此外，挖掘丝路文化、佛教文化、道教文化、河湟文化等优势旅游资源，密切区域旅游协作，打造一条线多站式旅游。如大力弘扬古丝绸之路文化，创建承东启西、南拓北展枢纽，发挥区位比较优势，开拓国际市场，推进产业发展，全面融入“一带一路”战略。4.发展绿色、健康、特色农牧产品，利用“互联网+”发展电子商务。六盘山片区特有的光热水土资源优势造就了很多品质优良、名闻天下“独一份”的农牧产品。提高农牧产品的绿色、环保、安全、健康生产，完善农牧产品的深加工产业链，加强农牧产品质量标准制定与安全检疫，打造特色农产品的品牌知名度，形成在国内外具有一定竞争力的特色农业产业群和产业带，实现自然生态、人民生活、经济生产“三生”共赢新格局。

表1 5个经济区域基本特征与精准扶贫要点

（二）建立甘肃脱贫解困的内在传导机制

甘肃无法高效迅速脱贫的原由在于传统的开发式扶贫与可持续发展理念相悖，无法巩固长期脱贫，并存在加剧贫困的可能性；产业升级扶贫往往偏向于扶富不扶穷，进一步加剧了贫富差距；社会流动性差以及阶层固化问题导致的贫困代际传递，归根溯源在于缺乏完善的从区域经济社会发展到贫困农户脱贫解困的传导机制，缺乏分区、分类、分级地实施精准扶贫、精准脱贫的策略引导。实现甘肃长期的稳固脱贫可持续发展，应着力建立脱贫解困的内在传导机制：1.贫困人口参与机制。习近平曾谈到：“摆脱贫困首要并不是物质贫困，而是摆脱意识和思路的贫困。扶贫必扶智，治贫先治愚。”[8](P137)强调要增强贫困人口脱贫奔小康的积极性、主动性、创造性，激发内生动力，增强扶贫开发的实效性。第一，加强贫困民众的责任意识、法治意识和市场意识等，提高贫困人口科学参与精准脱贫。“授人以鱼不如授人以渔”，由“输血”向“造血”转变，由“要我脱贫”向“我要脱贫”转变，力破因灾、因病、因学等导致贫困户自我发展能力不足等现实难题。第二，建立健全贫困人口的表达机制，多渠道向政府反馈问题需求，政府及时回应并解决问题。第三，提供贫困人口参与脱贫解困的组织保障，如建立村民小组脱贫攻坚基层委员会等其他自治组织，调动民众的参与积极性。2.党员干部的引领作用。“只要贫困地区干部群众激发走出贫困的志向和内生动力，以更加振奋的精神状态、更加扎实的工作作风，自力更生、艰苦奋斗，我们就能凝聚起打赢脱贫攻坚战的强大力量。”[9]坚持党对脱贫攻坚的全面领导，干部是重要力量。第一，建立健全脱贫攻坚责任体系，完善省市县乡村五级书记抓扶贫工作格局。第二，建立干部驻村帮扶制度。2019年甘肃省委组织部对7262个贫困村全覆盖选派第一书记，指导选派267名医疗专家到深度贫困县开展“组团式”扶贫，选派4200名优秀教师到贫困地区支教，奋战在脱贫攻坚一线。第三，建立健全惩戒约束机制。脱贫攻坚任务能否高质量完成，关键在人，关键在干部队伍作风[2]，对在扶贫攻坚中认识不到位、精力不集中、作风不扎实的扶贫干部所导致的问题要加大责任追究力度，严肃处理。只有广大扶贫干部注重脱贫解困工作的方式方法，才能把准贫困民众内生动力不足的“脉”，才能充分发挥扶贫干部的生力军作用，进一步促使贫困群众发挥主力军作用。

（三）构建甘肃精准扶贫的土地政策体系

甘肃总土地面积45.5万平方公里，位居全国第7，人均2.3公顷，比全国人均土地占有量高出一倍多，土地资源丰富。甘肃全省土地利用率为57.14%，但农地存在耕作不便、产能不高等问题，林地的经济价值也尚未完全发挥；目前可供开发利用的荒地资源充足，达1126.15万亩。人地关系是谋求可持续发展途径的关键，区域模式的优化转型发展必须以充分开发、利用和管理土地资源为基，创新构建精准扶贫的土地政策体系：1.土地综合整治。加速推进甘肃东部百万亩灾毁耕地复垦，推进土地整治工作。推进“坡改梯”，充分利用大山区、丘陵区、高原区土地利用率。实施盐碱地改良，改善农田水利设施，逐步提高耕地质量。2.乡村道路建设。乡村通达、通畅、村村通是完善基础设施建设的根本，加快构建广覆盖、多层次、网络化的公路网络，建设“平安放心路”“特色致富路”。3.易地搬迁扶贫。在“一方水土养育不了一方人”的区域，有计划、有目的地帮助广大贫困人民实现新家建设，妥善安置，确保搬迁群众住房安全得到有效保障，严格评估搬入地的土地承载力，确保人地关系协调发展。

习近平总书记强调：“打赢脱贫攻坚战，中华民族千百年来存在的绝对贫困问题，将在我们这一代人的手里历史性地得到解决。”[10]到2020年全面建成小康社会，是中国共产党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标，是中国共产党向人民、向历史作出的庄重承诺。2020年是脱贫攻坚的决胜之年，甘肃是攻坚脱贫的重中之重，难中之难，要培养贫困人口在精准脱贫中的责任意识，把控要素禀赋和制度厚度统一于脱贫解困，有效配置资金、人才、市场等资源，建立健全可持续发展的长效机制和途径，确保甘肃农村贫困人口全部脱贫，确保甘肃贫困县全部脱贫摘帽，夺取脱贫攻坚战全面胜利，真正落实共同富裕的理念，坚决完成这项对中华民族、对人类都具有重大意义的伟业！