基于绿色发展的山区农村路域生态补偿机制构建研究

（潍坊科技学院 经济管理学部，山东 潍坊 262700）

山区农村路域生态补偿机制是以维持山区农村路域生态环境可持续发展、路域资源可持续利用为目的，结合山区农村路域生态系统服务价值、山区农村路域生态保护成本、发展机会成本等方面情况，利用行政、市场或二者融合等多种手段，整合山区农村路域生态环境保护和建设等利益相关者之间关系，从实质上讲是一种制度安排。山区农村路域既作为一种发展资源，同时也是一种较脆弱的发展环境，具有易破坏、易污染尤其是容易受到人类不良行为的影响等特殊性，绿色发展视阈下山区农村路域生态补偿工作不允许存在容易反复性等短板情况。山区农村路域生态补偿机制的运行过程其实乃是一种定向的利益输送过程。在这种利益输送和转让过程中，利益输送和转让的定向是否精准，其最终实际效果如何，这些相关问题都与山区农村路域生态补偿机制的构建及其运行密切相关，深度影响着绿色发展视阈下山区农村路域生态补偿问题。

1 山区农村路域生态补偿机制中存在的主要问题

山区农村路域生态补偿机制的构建是深刻的社会利益大调整和区域性制度创新问题，需要有一个长期的探索和不断实践过程。随着农村绿色发展战略的探索和实践，我国山区农村路域生态补偿机制己经具有了一定的发展基础，但在具体实施中仍然面临“补偿额不足，补偿不到位，补偿不公正，生态目标难以实现”等诸多问题，其中，山区农村路域生态补偿机制运行中存在的主要问题有：

1.1 山区农村路域生态补偿是一个复杂的系统性问题，涉及农村区域绿色发展、人居环境生态管理的许多层面和相关领域，利益关系复杂，涉及部门和机构繁多，使得山区农村路域生态补偿机制的具体设制、运行基本环节都需要进行深度明晰。山区农村路域生态补偿的定量分析方法和结果尚未统一。[1]例如，怎样科学地评估山区农村路域的生态补偿功能和价值，截至目前还没有学者给出明确的研究结果，制定科学合理并且各个主要利益相关者都能够接受的山区农村路域生态补偿标准仍然是比较困难的问题。

1.2 关于山区农村路域生态补偿具体实施法规体系的立法及其完善速度比较迟滞，远远滞后于山区农村路域生态补偿过程中出现新问题和新障碍的速度。例如，常常会发生一种更有效的山区农村路域生态补偿模式被创新并运行较长一段时期之后，相关的法规条款还迟迟没有制定出来，更难有相应的法律法规给予保驾护航。山区农村路域生态补偿的财政体制还没有得到真正的理顺和完善，山区农村路域生态补偿资金渠道单一，经常会发生资金供给不足的问题。

1.3 多元化来源的山区农村路域生态补偿政策和相应资金问题容易滋生许多不确定性因素和弊端。因许多山区路域生态补偿政出多头和多部门，相应的补偿政策、制度、补偿方式和补偿数额等方面都不可避免地存在差异性。域内居民对路域生态补偿问题的识别困难，难以清晰表达自身对路域生态补偿的正当诉求，同时也难免发生“过多补偿”“过少补偿”和“理应享受补偿的结果没有得到补偿”“不该补偿的反而得到了补偿”等许多不良问题。[2]

1.4 多种不同形式的山区农村路域生态补偿容易诱发多种问题。生态保护项目补偿、生态环境保护税费、生态公益林补偿基金、农村路域资源使用费、生态建设专项资金、农村路域移民补助等多种不同形式的资金，在很多山区农村路域居民的潜意识中被看成为路域的生态补偿，各类补助一律被贴上“路域生态补偿”的标签，不同程度地模糊了路域居民对山区农村路域生态补偿内涵及其作用的清晰认识，也模糊了对山区农村路域生态补偿责、权、利的“一一对应”关系，大幅度降低了山区农村路域生态补偿机制的运行绩效和职能。

2 绿色发展视阈下山区农村路域生态补偿机制构建的基本原则

山区农村路域生态补偿机制的具体设制、实施及其在实践中不断得以修正和完善，都需要一套科学原则来具体指导“怎么补”“如何补”及其价值取向，根据己颁布实施的相关法规和政策，结合山区农村路域生态功能区自身特点，在绿色发展视阈下构建山区农村路域生态补偿机制应坚持以下原则。

2.1 公平合理原则

山区农村路域内包含的土地、水、环境、生物等自然资源都是域内居民所共有的准公共物品，都平等享有路域内资源的权责利。因此，制定山区农村路域生态补偿的具体标准应充分体现出内在的公平性和合理性，应合理顾及到当代人之间的代内公平与当代人和后代人之间的代际公平，同时，还要公平合理地处理好路域外与山区路域生态补偿有联系的利益相关者的权责利问题。实践证明，能否真正公平合理地处理好山区农村路域内、外所有利益相关者的生态补偿涉及到的权责利等关键问题，关系到山区农村路域能否可持续发展。

2.2 污染者支付费用原则

经济合作与发展组织(DECD)理事会提出污染者应为其污染环境行为结果支付相应的费用，现已经成为国际环境政策的一项基本准则。该准则将震慑生态破坏者和环境污染者积极自觉收敛甚至消除环境污染行为，或者衍生出由污染者聘请第三方机构代替治理因其行为产生的环境污染等措施。污染者支付费用准则被广泛运用于多种类型资源污染的管理体系之中。对于山区农村路域生态环境保护问题，任何对农村路域生态环境产生污染或造成一定破坏的行为主体都要支付相应的费用，以最大程度地减少甚至消除山区农村路域的生态或环境破坏行为。

2.3 受益者付费原则

与“污染者应为其污染环境行为结果支付相应的费用”这一准则相对应，因环境改善的直接受益者也应该为其所得的收益结果支付相应的费用。山区农村路域生态环境受益者在此泛指在农村路域资源开发、利用和保护系统运行过程中从中受益的周边的组织和个人，山区农村路域受益者比较容易确定，主要包括农村路域源的使用者。根据公平公正和准公共物品等相关理论，山区农村路域受益者作为一种职责为山区农村路域生态环境保护和治理者提供相应的补偿。[3]

2.4 保护者和建设者受益原则

山区农村路域内的居民和地方政府主管部门作为职责对辖区内路域实施保护和治理行为措施，同时，也应该有权利得到相应的经济补偿，在不断持续改善山区农村路域生态环境的过程中，通过获取相应的经济补偿在一定程度上减少甚至消除路域内居民的贫困问题，以激励山区农村路域居民持续保护并改善路域生态环境的行为；否则，山区农村路域保护者和建设者将缺乏行为动力，不利于山区农村路域生态补偿机制的良好运行。

2.5 政府主导与市场相结合原则

山区农村路域生态补偿涉及的主体众多，不同利益主体之间关系错综复杂，不同山区农村路域所实施的生态补偿模式互不相同。农村路域资源作为一种准公共产品，其生态环境建设和保护属于公共事业的范畴，目前我国很多农村区域生态环境保护市场体系不完善，农村路域资源的配置和利用仍然以政府调控为主导，政府主要采用财政转移支付方式向各类型利益相关者提供相应种类的补偿金，现行的山区农村路域实施的生态补偿机制尽管具有一定的现实性和合理性，但是也必然存在很多方面的不足和缺陷。[4]所以，市场机制应该被充分引用并融合到山区农村路域生态补偿机制中，例如，整合政府调控资源与市场调节资源，根据不同地域山区农村路域的自身特点和实际发展状况，主要利用农村路域资源交易市场进行各类型生态补偿，充分发挥利用市场机制的调节作用优势，政府发挥间接调控、引导和推动作用。

2.6 可操作性原则

山区农村路域生态补偿机制的设制、运行等具体环节必须要综合权衡各种因素，如不同地域的经济社会发达程度、公众支付能力、支付意愿、公众对路域生态补偿制度的认知程度等，以增强山区路域生态补偿机制的可操作性。山区农村路域生态补偿的最终效果取决于生态补偿机制的设制、具体运行模式和适应的监管措施是否有良好的可操作性。例如，山区农村路域生态环境的不断改善和路域质量的不断提高，除了对本地段路域居民有直接影响之外，也将会对本地段的上游、下游农村路域相关居民带来不同程度的直接或间接的影响。鉴于此，应精准辨析谁是受益者、保护者、管理者、赔偿者等具体的利益相关者个人信息，进而制定并执行相应的精准、合理的补偿和收费标准。相反，如果利益相关者个人信息模糊，赏罚界限不清晰，具体补偿或处罚标准不明晰，就必然会导致山区农村路域生态补偿机制的可操作性能差，或者虽然界定了却无法实施补偿。

2.7 透明性原则

山区农村路域生态补偿机制与民生、社会、政治、文化等有相当程度的关联性，社会性问题比较凸显。需要发展受限地区及受益地区公众的共同参与和共同监督。因此，山区农村路域生态补偿的具体标准、主客体的精准确定、具体运行效果、考核细则等相关方面事宜，应及时准确地向社会和公众公布明示，接受公众的质疑和监督，鼓励社会公众积极参与山区路遇生态补偿机制运行的全过程，以此提高山区农村路域生态补偿的运行效果。

3 绿色发展视阈下构建山区农村路域生态补偿机制的路径和对策

山区农村路域生态补偿机制属于一种社会经济政策的具体运行行为规范，旨在实现山区农村路域可持续健康发展，不断改善山区农村路域生态系统的服务功能，其任务目标可以分别从激励导向、选择性行和优化管理三个层面来探索达成的路径和对策。有效建构山区农村路域生态补偿机制，提高山区农村路域生态补偿绩效，在系统性分析现有的山区农村路域生态补偿类型及其具体运营措施的基础上，采取相应的方法构建绿色发展视阈下的山区农村路域生态补偿机制。

3.1 明晰界定山区农村路域生态补偿的具体内涵及其外延特征

从绿色发展要求看，山区农村路域管理正由单一的农村路域资源管理向生态综合管理模式转变，山区农村路域生态补偿具有更深邃的内涵与更宽泛的外延，既包括对“山区农村路域内权益受损者”提供的相应补偿，也包括对“山区农村路域内提供涵养与保护者”相应的报酬，同时也包括对 “山区农村路域内生态环境和资源损害者”相应的处罚。不妨按照从整体到具体的形式依次分层级对山区农村路域生态补偿的内涵与外延内容进行界定：一级层面包括山区农村路域生态环境质量、山区农村路域生态环境资源价值、山区农村路域生态环境社会管理绩效等；二级层面包括山区农村路域生态环境资源使用费用，山区农村路域污染物处理费用，山区农村路域内居民迁移费用以及山区农村路域生态资源涵养、森林建设、湿地保护、环境监测、教育宣传等方面费用；三级层面具体细分为若干个山区农村路域生态补偿项目。[5]

3.2 政府补偿与市场补偿应各自分离运行

山区农村路域生态政府补偿是指补偿资金的来源为公共财政，采取转移支付补偿，因山区路域生态资源具有明显的外部性和公共产品特性，市场机制失灵，仅能够适用于山区农村路域生态补偿中的部分问题，而政府补偿却非常适用于山区农村路域生态补偿中的大部分问题。政府补偿常采取的主要方式包括转移支付、政策性补偿、政府生态补偿基金等；市场主要利用经济手段进行山区农村路域生态环境和资源的产权交易，各利益相关主体通过市场交易获取相应的职责，实现各自的利益诉求。[6]

3.3 组建高效专职的山区农村路域生态补偿机构

政府作为山区农村路域生态补偿的主要实施主体，转移支付的专项资金需要从上到下依次经过多层级政府才能够到达受偿对象，这种层层拨付的路域生态补偿资金过程涉及许多相关政府部门间复杂的权责利关系。[7]因此，为有效减少乃至消除因山区农村路域生态补偿引发的相关政府部门之间的权责利纷争问题，实质上是有效避免或解决“事权”与“财权”分离的问题，建立专门的政府机构专职负责山区农村路域生态补偿问题。[8]

3.4 完善山区农村路域生态补偿制度和政策体系

山区农村路域生态补偿机制是为了解决山区农村路域生态环境资源保护、污染防治、垃圾处理、污染防治和资源有效利用的一种制度安排，理应虑及域内居民的可持续生产、生活和发展，把路域内人类活动对生态环境和资源的损害和影响控制到最低程度。结合实践情况进一步明晰山区农村路域生态补偿机制的具体内容，夯实山区农村路域生态补偿机制的基本运行环节，不断改进山区农村路域生态补偿标准；创新山区农村路域生态补偿的激励导向目标、选择性行为目标和管理监管优化目标等具体项目的制度和规制；将改善域内居民生计的激励机制与路域生态补偿机制相互融合，把路域生态环境建设和改善目标与域内经济、社会发展、社会公平目标有机结合，实现山区农村路域生态、经济、社会可持续发展。