香港智慧城市建设路径与湾区融合战略

徐 斌

（中国社会科学院文化法制研究中心，北京 100720）

全球化背景下的城市发展理念经历了多个阶段。现代城市发展的重点随着时代不断演进，从1980年代的“可持续城市”、2000年代的“低碳城市”，发展至近十年的“智慧城市”理念。“智慧城市”概念是IBM公司于2008年提出。《智慧的地球：下一代领导人议程》提出全球化的新阶段是智慧城市建设。发达国家和发展中国家之间信息、工作和资金的运转流通只是全球整合的一个方面。“这个世界已经紧密相连，不论是在经济、技术还是社会层面。但是我们也知道仅仅连接是远远不够的。……将智能技术应用到生活的各个方面，如应用到各系统和程序之中，以便货物能被顺利地研发，制造购买，人们能享受各种服务，万物（包括人、货币、石油、水电等）可以顺畅流通，人们可以安居乐业。”智慧城市由此形成双层建设目标：第一层是减少资源浪费，资源使用效率更高；第二层是形成一个“数字城邦”，通过与高级的分析学相结合，那些超级计算机可以将成堆的数据转换成可以指导行动的智能，使城市的系统、流程和基础结构更高效、更多产，反应更快。

智慧城市的提出，被视作应对全球城市发展中的人口膨胀、交通拥挤、环境污染、资源紧缺等问题的一种方式，经过“智慧升级”的城市，能够实现可持续发展。2009年IBM向奥巴马政府提出“智慧星球”计划，建议在全国投资建设新一代智慧型信息基础设施。随后IBM与爱荷华州的杜比克合作建设全美国第一个智慧城市。接着IBM于2010年推出“智慧城市挑战”，派出专家到全球100个城市，协助当地应对城市治理的各种挑战。自此，智慧城市作为城市综合发展的概念逐渐形成，并成为全球城市发展的新趋势。据统计，全球智慧城市相关产业将来将扩展至百亿美元。[1]

2020年12月，特区政府更新了《香港智慧城市蓝图2.0》，提出超过130项智慧城市措施，是香港20多年来实践智慧城市建设的最新方案。按照目前全球各地发展的多项对智慧城市建设的评估指标来看，香港城市建设都取得了较高评价，并处在亚洲城市排名前列。①由此，香港在智慧城市发展上的路径、在资讯及通讯技术的可持续性和发展方面的表现、挑战和机遇，以及与社会、经济、环境等发展之间的联系值得我们总结，并在此基础上探索香港经验的价值与城市发展的战略方向。

1 数码到智慧：香港城市发展理念的变化

随着科技的进步与城市发展理念的更新，香港城市发展经历了从数码城市到智慧城市建设的转变。在此期间，香港特区政府建立了新的政府部门，城市发展的重点策略从原先的经济发展逐步转向社会民生领域。多年来，特区政府的城市规划得到不断的更新、迭代，呈现出清晰的发展路径。

1.1 第一阶段：21数码城市

香港政府开始有计划地发展科技城市的第一份规划是“数码21”资讯科技策略，即21世纪数码城市建设策略。特区政府在1998年首次公布了“数码21”资讯科技策略，作为香港资讯及通讯科技发展的整体发展蓝图，并分别在2001年、2004年及2008年三度修订该策略。行政长官在1997及1998年的施政报告中，阐述了城市发展的理念是保持香港在资讯科技领先地位的同时，应用资讯科技协助香港保持竞争优势和推动整体经济发展。为此，特区政府于1998年成立了资讯科技及广播局，专责执行“数码21”策略。该策略的重点在于加强香港的资讯基建设施和服务，在数码互联的新技术发展趋势下，令香港成为领先的数码城市。

1.2 第二阶段：电子商务社会

随着电子商务技术的发展，香港政府于2001年5月发表新策略提出令香港发展成为先进的电子商务社会和数码城市的理念。这套新策略的主要政策目标是“香港早已为应用资讯科技建立基础，致力把香港发展成为一个在网络相连世界领先的电子商务社会和数码城市”。[2]电子商务社会的概念首次融入城市发展理念之中。这也是香港回归以来，大量制造业内迁至内地，经济发展需要新增长点的驱动表现。

2005年，特区政府批准推行一项为期三年的试验计划，试图把新的政府资讯科技系统的知识产权授予承办商，实行开放政府资讯科技系统的知识产权作商业用途。香港政府还于2008年修订数码城市发展策略，重点提升香港的科技成果、善用机遇，以及充分利用本地的优势，巩固香港作为领先数码城市的地位。该策略的最终目的已经从经济发展转向了城市服务，数码城市发展为市民提供更佳服务。由此，社会领域的建设成为了该阶段的数码城市发展的重点。在新“数码21”资讯科技策略下，推动数码经济、推广先进科技及鼓励创新、发展香港为科技合作及贸易的枢纽、促进新一代公共服务及建立数码共融的知识型社会成为了城市发展的重点领域。

经历了13年的数码城市发展，香港的城市竞争力获得了长足的进步。在2013年的《世界竞争力年报》中，香港名列全球第3；在全球创新指数中，香港在全球位列第7，在亚洲则排名居首；在网络准备指数中，香港在全球排名第14，在亚洲则名列第4。

1.3 第三阶段：智慧城市

如果说电子商务社会的建设将城市发展的理念从服务经济转向了服务民生，那么，随着大数据、云平台、物联网技术的井喷，香港城市发展理念迎来了彻底的升级换代。2014年以来，科技发展迎来技术突破，无线及跨平台技术、云端运算、物联网及大数据的面世，为社会和经济的发展带来新的动力。由此，香港重新修订“数码21”资讯科技策略，以配合全球趋势和不断演进的社会期望。此次修订不同以往，香港政府委托了IBM制订资讯及通讯科技在未来数年的发展蓝图。“2014数码21资讯科技策略”以“智慧香港，智优生活”为主题，勾划宏观纲领，透过崭新科技，包括云端运算、无线技术、物联网及大数据等，推动香港经济持续发展，向公众提供贴心易用的电子服务，以及促进资讯及通讯科技业的发展。

智慧城市蓝图的宗旨是以人为本的，依据市民大众的需要来构建，让本地居民及外来游客都可以看到和感受到有关裨益。在2017年施政报告中，行政长官重申特区政府致力“将香港发展成智慧城市，利用创科提升城市管理和改善市民生活。”[3]香港发展智慧城市的目标有三点。第一，利用创新及科技解决面对的都市挑战，并提升城市管理和改善市民生活质素，以及增强香港的可持续发展、效率及安全性；第二，提升香港对环球企业和人才的吸引力；第三，激发城市不断创新和持续的经济发展。2017年12月公布的《香港智慧城市蓝图》以顾问报告所提建议为基础，为香港智慧城市发展提供了清晰和具体的方向，并勾划出未来5年的发展计划，涵盖“智慧出行”“智慧生活”“智慧环境”“智慧市民”“智慧政府”及“智慧经济”等6个主要范畴及超过70项措施。在具体的组织实施措施上，特区政府在创新及科技局辖下设立专责的智慧城市办公室，协调各政府部门和公私营机构的智慧城市项目，并监督项目的进度和成效。

2 香港智慧城市建设的特点

国际知名城市策略师和智慧城市权威布特·高汉参考各项主要指数和排名，于2012年提出“智慧城市轮”（Smart City Wheel），列出智慧城市的特征、功能、目标与发展模式，涵盖“智慧经济”“智慧环境”“智慧市民”“智慧流动”“智慧生活”和“智慧政府”等六大范畴18个分领域。[4]按照该理论，香港的智慧城市发展呈现出三个鲜明特点。

2.1 智慧科技全覆盖

香港的智慧城市发展计划在横向领域涵盖出行、生活、环境、市民、政府及经济等主要范畴，在纵向领域涉及政府到市民的城市治理全链条。例如，智慧出行的政策方针是让乘客可选择有效的综合多模式运输、推广短途行程采用非机动交通模式，和尽量善用公共交通工具。该智慧方案建设试图通过使用有效的交通模式，减少碳排放和空气污染，以及通过有效的规划及执法，减轻交通挤塞问题。智慧生活的主要政策方针包括加强市民在进行与公私营机构有关的电子交易时的信心和能力；帮助长者在其社区渡过晚年，以及促进市民大众的福祉。智慧环境延续了2017年公布的《香港气候行动蓝图2030+》，通过着重“减少使用、废物利用和循环再用”，优化城市资源的运用，从而为所有人缔造更理想及更可持续发展的环境。

在市民层面，智慧市民的政策方针是让市民轻松自在地与服务提供者互动，参与公民社会事务；协助公私营机构人员、青少年以至长者终身学习科学、科技、工程及数学，使创新及资讯科技的开发工作得以顺利进行，并培育一群适应力强并勇于迎接转变的市民。而在政府管治层面，智慧政府政策采取以数据主导的模式，进一步促进电子政府和相关公共服务的发展；提供合适的基础设施支援智慧政府的推展工作，以及便利市民使用政府服务及与政府进行交易。

2.2 注重智慧城市的基础设施建设

行政长官在2017年施政报告中提出，政府会开展三项智慧城市主要基础建设项目。包括为所有香港居民提供“数码个人身份”，让每名香港市民均能以单一的数码身份和认证进行政府和商业的网上交易；在选定的市区地点安装“多功能智慧灯柱”，有助构建讯息和网络覆盖全面的智慧城市；构建新一代政府云端基础设施，即新一代政府云端具备新应用系统架构和大数据分析平台。

目前，香港智慧城市发展计划已经立法会拨款推出这三项重大基础设施建设。2016年推行的“Wi-Fi连通城市”计划，逐步扩大“Wi-Fi.HK”热点的覆盖范围，并鼓励更多公私营机构参与，在全港各区为市民及旅客提供免费Wi-Fi服务。截至2019年底，“Wi-Fi连通城市”计划共提供约3.4万个免费Wi-Fi热点，覆盖各类型场地，包括大学及专上学院、公园、文娱及体育场地、娱乐及消闲场所、政府办事处、青少年服务中心及自修室、医院、银行、商场、食肆、酒店、便利店、电话亭，以及公共交通设施等。2018年5月，立法会财务委员会通过拨款推行EID（数码个人身份）及“新一代政府云和大数据分析平台”两个项目。预计到2021年年中，EID将可应用于超过110项的电子政府服务。“新一代政府云和大数据分析平台”将帮助各政府部门善用云端服务及新的资讯科技，从而提升运作效率和网络安全。

2.3 采用公私合营的发展模式

在大数据时代，数据成为了企业经营的资产要素之一。2020年，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，推动数据由资源向要素转化，与土地、劳动力、资本、技术等并列成为生产要素。智慧城市建设中产生的大量数据资源正逐步丰富城市建设的模式。早在2014年，国务院八部委联合推出《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，推动智慧城市建设由传统的工程模式向建设运营模式转变。在智慧城市建设过程中产生了不同属性的数据。按照公益性与涉密性分为四种不同类型的数据，由此也衍生出不同类型的建设模式。本章对适合智慧城市的建设运营模式进行归纳分析，并给出选择决策参数和模型。例如，城市政府信息资源融合服务平台、智慧公安中的涉密项目等，不适合也不方便由企业来主导。因此该类项目适合由政府主导投资，企业参与建设，建成后由政府负责运营维护，保证数据安全。[5]

香港的智慧城市建设主要采用了公私合营的模式。例如，“香港政府Wi-Fi通”正是通过政府主导、私营机构运营的方式铺设与运营基础设施。数据开放是公私合营的重要渠道。例如，香港政府的“资料一线通”(data.gov.hk)以数码方式开放给更多公私营机构使用，包括入境、通讯、税务、医疗保健、教育培训、法律治安、环境等信息。截至2019年3月底，一线通网站已发放超过3450个数据集。又如，为全面实现电子健康记录互联互通，香港医院管理局推出“公私营医疗合作——医疗病历互联实验计划及电子健康记录互通系统”，通过医疗病历互联平台，私营医院在征得病人同意的情况下可直接通过“医健通”查阅其电子病历。医健通还扩展了更多的功能，用于运作医疗券计划和资助计划。综合本制图、专题信息、城市规划信息和地理信息检索的GIS系统也开放给各类私营机构使用。[6]

3 智慧城市的“软环境”困境

尽管香港提出数码城市建设到智慧城市建设已20余年，一些互联互通的基础设施初具规模，但是整体进展仍差强人意。特别是随着内地城市互联网建设的加速，香港的城市竞争力正受到挑战。自2011年开始，中国社会科学院公布的《城市竞争力蓝书》已经显示香港在创新科技方面的发展落后于内地其他主要城市。[7]立法会也质询特区政府，“智慧城市发展提出的部分措施或需太长时间推展，以致在有关项目完成并投入运作时，所采用的有关技术可能已经过时。”[8]正如日本学者小山清崎介提出的信息化评估指标体系——“小松指数”，以及IBM提出的智慧城市评估标准都将文化、制度与社会等软环境作为城市信息化建设得以顺利推进的重要因素。[9]香港城市发展的困境也有其深层次的软环境因素制约。

第一，香港特区政府缺乏信息公开与隐私保护的制度框架。香港政府一直没有正式的政府信息开放法规。到目前为止，香港政府并未有正式的《档案法》来保护政府公文及保障民众的知情权。香港也没有规定政府必须公开资料、以及怎么公开资料的法律。唯一的《公开资料守则》只是非法定、无法律效力的“行动纲领”文件，其执行程度完全受制于各行政部门的主观认识，即使是申诉专员的案例指引，也无法作为问责官员的规范依据。在社会层面，香港也缺乏对个人隐私信息的保护。现行的《个人资料（私隐）条例》并未与时俱进，难以适应信息化时代的需求，对数据、个人信息等现代概念缺乏明确的定义。在城市治理的信息化过程中，公开优先还是隐私优先一直是城市发展的道路选择问题，但是，香港目前的制度框架对两者都没有清晰的定义，以至于在智慧城市建设过程中，出现了公开与隐私之间的矛盾冲突。[10]例如，2012年，香港数据库公司GDI推出的“起你底”软件，通过录入公开的200万宗法庭审讯纪录资料，便可查阅从司法机构、破产管理署、公司注册处等不同渠道收集到的市民诉讼、破产及公司董事资料。一些香港市民的身份证号码、住址等个人信息都在其中，对个人隐私造成了极大影响，也遭到了香港个人资料私隐专员公署的停止披露通知。立法会也曾就个人隐私与数据公开之间的矛盾产生辩论，质疑eID系统可能导致个人资料及私隐外泄。[11]

第二，政府与社会之间缺乏自上而下的执行组织体系。因为城市发展涉及到各个领域，不仅是政府组织层面，还涉及民众生活。从世界各先进智慧城市发展的经验来看，顶层设计、政府主导、全民参与是城市发展的主要执行组织体系。例如，新加坡为执行“智慧国家平台”策略，建立了专责机构IDA及各级指导委员会和专门委员会，统筹协调各政府部门以及政府与社会各组织之间的关系。香港智慧城市蓝图目前分别由不同的部门负责，如计划数码城市建设早期的商务及经济发展局制定“数码21资讯科技策略”，而发展局统筹负责九龙东“聪明城市”试点、环境局负责资源循环策略和节能减排措施。然而，发展智慧城市需具备宏观与系统思维，目前政府内部没有机构专责统筹智慧城市策略的制定、协调和执行。即使是2017年设立的高层次、跨部门“创新及科技督导委员会”，也只是临时性的兼职机构。此外，政府与社会之间缺乏互联互通的数据沟通机制。在以往的Web1.0技术时代，信息的传递是单向度的。而在Web2.0的大数据时代，民众也同样参与了信息数据的生产，形成双向互动。换言之，只有结合“自上而下”与“自下而上”两种信息生产与传播方式，智慧城市中的数据开放才能形成系统性的总体布局。

第三，“数据孤岛”现象阻碍互联互通。部门之间的数据孤岛一直是智慧城市建设的主要障碍。例如，公众一直关注的公共交通实时到站数据，运输及房屋局和运输署与巴士公司、港铁等非法定机构之间的数据协商就长达数年。[12]在激进化的政治氛围中，特区政府与市民之间的信息沟通难以顺畅。例如疫情防控期间，香港政府发布的“安心出行”APP受到“监控”质疑，早期的下载率与使用率极低。同样如此的是，香港与内地城市的数据信息互联也举步维艰。在内地各城市已经达成互联互认的“健康码”一直无法与香港地区完成数据互通与互认。在粤港澳大湾区建设中，香港与大湾区城市之间的人流、物流、资金流互联互通仍缺乏必要的法律框架与信息数据基础。

4 超全球化与粤港澳大湾区城市群发展战略

智慧城市建设不仅是城市发展理念的更新，更是全球化背景下国家竞争方式的转型。随着信息技术与智能技术的发展，智能架构将逐渐成为国家、区域和城市之间竞争的基础。在全球经济一体化大背景下，投资和工作不仅仅只是流向可提供成本利益、技能和专门技术的区域。更重要的是它将流向那些能提供智能架构的国家、地区和城市——高效运输系统、现代化的机场、安全贸易通道、可靠的电网、透明且可信赖的市场还有更高质量的生活。全球化不再是美国化或者西方化，全球化也不同于国际化，全球化是一场永无休止的互联互通，即超全球化。在供应链的世界里，国家、社区、城市和企业都可以成为供应链的节点，进而成为超全球化的主体。在互联世界中，世界各国国力的强弱不仅取决于军事和人口，也取决于其国际互联程度。在超级全球化的背景下，地缘政治的较量正从领土之争转向互联互通之争，主要表现为全球供应链、能源市场、工业生产以及金融、技术、知识和人才流动的博弈。互联互通的连接线比国境线更为重要。

相比于国家，供应链是更为深层次的组织力量。在此背景下，经济特区和城市群建设逐步成为全球体系的节点，代表了世界从政治地理转向供应链地理的表现。概言之，谁统治了供应链，就等于统治了世界。在供应链大战中，拥有完备的基础设施、供应链以及市场就像是拥有领土、军队和防御阵地。正如纽约大学教授保罗·罗默所言，特区制度正在成为超全球化的城市竞争方式。它位于国家主权的地理版图之内，但却拥有全球化的治理和功能。它既属于全球供应链，也同样属于自己的国家。那些迅速崛起的新城，其治理具有崭新的混合性质：全国性政府、本地省市、国内建设或其他基建参与者、国外投资者以及全球技术服务提供者等等，都在经济特区的治理中占有一席之地。通过这种混合方式，各方将利益捆绑在一起，而中央政府的干涉也可以受到牵制。[13]由此，在超全球化背景下，作为国际化都市的香港的智慧城市建设具有了全球战略的性质，它与当前的粤港澳大湾区城市群建设一同成为了中国连接全球的重要节点。

首先，重构智慧城市发展的组织架构。为了突破数据孤岛现象以及整合政府与社会的各项资源，特区政府应建立起一个负责协调统筹的专责部门，成立高层次的督导委员会负责督导指挥，处理相关的跨局/部门统筹工作，加强政府的促进角色定位，以支持民间和企业推动智慧城市技术和服务的发展。政府内部建立决策、监督与管理三方面，实施跨部门智慧城市项目可在办公室的指导下成立项目小组，并从所有相关部门调拨资源进行有关工作。

其次，与内地协同发展智慧城市。为了克服城市之间的隔阂和限制，粤港澳大湾区战略中的智慧城市建设应是香港与湾区城市之间的互联互通城市群。一是因为香港处于策略性地理位置，享有毗邻内地的优势；二是因为香港国际大都市历史与智慧城市发展经验是大湾区城市群建设的基础。当前香港与内地签订了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，广东省内信息技术发展迅速，电子政务、大数据平台与人才建设已经为城市互通搭建了基础设施。由此，湾区智慧城市群建设可在跨境电子商务便利化措施、云端运算服务标准、技术转移及交流等方面展开合作探索。在物联网、无线射频识别和电子锁等技术方面，粤港双方应加强两地在交通管理和货物清关等多个领域上的合作；在智慧城市群方面，粤港澳大湾区的协作机制应建立高层次的跨境协作组织，并建立技术人才与组织人才的交流。

最后，通过试点方式来推行智慧城市建设。除了顶层设计之外，城市与城际层面的试点改革有助于迅速推动智慧城市群建设。在香港城市内部，智慧城市的试点测试可以在智能公共交通交汇处、智能交通灯控制路口及行人交通灯、智慧生活体验社区、智能泊车等内地成熟的智慧基础设施项目上展开，并探索香港独有的路旁智能综合柱杆项目。在城际试点方面，湾区智慧城市群可选取落马洲河套地区、蛇口开发区、南山前海开发区等港深合作地区，以及南沙自贸区等国家试点区域展开。横琴新区已经在探索的珠澳通行互认、港澳企业孵化区以及公务员跨区选拔等措施都可在试点基础上向湾区推广，实现货物、人才、资金的互联互通。试点方案可以让政府在妥善管理和控制的情况下评估建设方案的风险及可行性，进而在全港推行这些解决方案。

总而言之，21世纪的全球化已经摆脱了传统的主权国家竞争，而是各大超级城市之间的版图竞争。到2030年，全球将会出现50个超级城市群。超级城市群是一连串基础设施最便利、供应链网络最发达的全球地理节点。智慧城市建设有助于超级城市群统筹协调各类资源，将各类数据互联互通，帮助小城市更快融入超级城市群的版图中。当前，中国致力于形成京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群等城市群。香港在智慧城市发展方面的探索路径与经验值得细致总结，并提升为粤港澳大湾区城市群建设的基础。

注释：

① 香港在2014年澳大利亚的“创新城市指数”（Innovation Cities Index）中位列亚洲第三、在2014年瑞典的“网络社会城市指数”（Networked Society City Index）中位列亚洲第二、在2015年荷兰的“绿色城市指数”（Green City Index）中高于平均水平、在2014年美国的“世界城市的数码管治”（Digital Governance in Municipalities Worldwide）中位列亚洲第二。