中国大中型水利PPP项目资产运营机制关键问题及构建思路

吴兆丹，嵇 延，张闻笛，贺 骥

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100；2.江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心，江苏 南京 211100；3.水利部发展研究中心，北京 100038)

面对新时代治水矛盾的深刻变化，水利部将“水利工程补短板”作为新时代水利改革发展的工作总基调。大中型水利工程作为水利基础设施建设的重点和关键，其资产的合理高效运营对确保工程功能的有效发挥、实现工程资产的保值增值，保障国家水安全、国有资产安全，推进国家经济转型发展和深化供给侧结构性改革具有重要的作用。近年来，为加快大中型水利工程建设，充分发挥社会资本作为市场主体在资金、技术和管理上的优势，国家颁布了系列政策，鼓励引导社会资本参与大中型水利工程建设和运营，并取得了一定进展。而大中型水利工程具有一定的特殊性，其多为综合型工程，主体功能多样，并具有一定公益性，从而在一定程度上与社会资本的逐利性有所背离；该类工程投资规模大、投资回报期长，且投资回报率较低，使得社会资本参与工程建设运营的风险性较高而盈利能力较低；大中型水利工程资产运营关乎国计民生，受政策影响较大，运营过程具有一定复杂性，也在一定程度上影响了社会资本参与该类工程资产运营的积极性。这些导致大中型水利PPP(Public-Private Partnership，公私合作制)项目资产运营机制设计，对吸引社会资本参与工程建设运营、保证工程功能发挥、保障社会资本收益尤为重要。目前，我国已有一套较完善的吸引社会资本参与重大水利工程建设相关规定，但对大中型水利PPP项目资产运营机制设计还缺乏具体指导。因此，当前有必要研究分析社会资本参建的我国大中型水利PPP项目资产运营机制设计中存在的关键问题，设计大中型水利PPP项目资产运营机制构建思路，为政府出台有关该类机制设计的指导性政策提供参考，支撑该类工程资产安全高效运营，推进水利行业资产运营的良性发展。

1 文献综述

国外有关大中型水利PPP项目资产运营研究早于国内。Fuest等[1]分析了社会资本参与的加纳城市供水工程资产运营中所存在的问题，包括缺乏利益相关者监督与自我审计、第三方监督职能的独立性受到干扰等。Adiyanti等[2]以印度尼西亚西三宝垄为例，指出了资产质量是印度尼西亚供水部门PPP项目运营的关键因素，包括适合的运营模式和长期充足的资金两方面。Thelma等[3]分析了PPP模式不能解决坦桑尼亚水问题的原因，包括合同中风险分担、财务可行性、私有资本退出后公共部门效力等方面问题。Yamout等[4]对黎巴嫩贝鲁特管理供水服务PPP计划进行了评价，指出黎巴嫩水主管部门在资产运营中存在的长期性缺陷。Jang等[5]在对中国水利工程TOT模型的分析中，涉及水利工程TOT项目资产运营分析。House[6]通过对马尼拉和雅加达水利工程PPP项目进行比较，分析了水利工程PPP项目在资产运营中的内外部风险。

国内研究探讨了大中型水利PPP项目合作模式，主要为BOT(即建设-运营-移交)以及相关组合方式，如“BOT+TOT(即移交-经营-移交)”“BOT+BT(建设-移交-付款)”“BOT+TOT+BOO(建设-拥有-经营)”等。马毅鹏等[7]、翟伟锋等[8]等提出BOT、TOT模式适用于通过水价调整等实现合理投资收益的部分准公益性项目；BOO模式适用于经营性水利项目，包括水电、供水项目等；政府购买服务模式适用于公益性水利项目。国内关于大中型水利PPP项目资产运营机制的研究主要围绕以下三方面展开。一是收益分配。李珍珍等[9]、盛松涛等[10]分析了PPP模式下准经营性水利工程利益主体之间的收益分配问题，构建了基于Shapley值的动态收益分配模型。张云华等[11]研究发现，水利工程PPP项目投资主体中，私人部门剩余控制权的配置比例与其投资额度、股权比例成正相关关系，与其能力优势成负相关关系；公共部门的协调、监管能力和期望的社会效益与其剩余控制权的配置比例成正相关关系。李香云等[12]指出我国水利工程PPP项目资产运营机制设计中，存在回报机制与付费机制关联不够紧密问题，强调要强化水利PPP项目实施方案编制，尤其是初步实施方案应侧重回报机制分析。贺骥等[13]等分析社会资本参与的大中型水利工程资产收益在政府和社会资本方间的分配问题，针对不同类型的水利工程提出相应的资产管理模式。二是风险分担。聂相田等[14]、靳东伟[15]提出，水利工程PPP项目风险分担机制设置中，应在再谈判、再融资、价格调整等方面建立合同柔性调节机制。马维海等[16]结合水利工程PPP项目特点，构建了项目的政治风险、建设风险、运营风险等的计算模型。严景宁等[17]提出政府方应承担项目审批、法律变更风险等外部关键风险和项目测算等内部关键风险；社会资本方应分担项目审批、环保风险等外部关键风险和工程质量风险等内部风险；金融机构应承担利率风险、通货膨胀风险等外部关键风险和融资风险等内部风险。Sisavath等[18]、郭琦等[19]等指出水利工程PPP项目中社会资本方可能存在的道德风险问题，并提出社会资本方的履约行为与政府激励水平呈正相关，与综合监督惩罚力度无关。三是政府保障。袁汝华等[20]从利益相关者间关系角度研究了资产运营中的政府补贴问题，提出在项目成本及社会资本方内部收益率不变时，协议价越低，政府补贴额越大。司咏梅等[21]分析了内蒙古自治区水利基础设施建设PPP项目中政策法规政府保障机制不健全的问题，强调完善项目财政补贴管理和水价形成机制。马超等[22]结合部分地区的实践案例，分析了社会资本参建的水利工程资产运营中政府保障方面的误区，提出明确优惠的渠道和优惠扶持政策的建议。

可以看到，目前有关大中型水利PPP项目资产运营研究已取得一定进展，但暂无研究系统梳理我国大中型水利PPP项目资产运营机制设计中现存关键问题，从而不利于有针对性地完善我国该类工程资产运营机制设计，促进水利工程资产高效运营。基于此，本研究将对大中型水利PPP项目资产运营机制设计现状进行调研，分析目前该类工程资产运营机制中存在的关键问题及成因，并设计资产运营机制构建思路，试图在一定程度上弥补已有研究不足，为该类资产运营机制的设计提供参考。

2 大中型水利PPP项目资产运营机制现状

2.1 重大水利PPP项目建设运营试点资产运营机制现状

我国大中型水利PPP项目大多尚未正式运营或运营时间较短，该类工程在资产运营方面尚处于探索阶段。国家层面选取的12个重大水利PPP项目建设运营试点，均积极与社会资本合作。目前湖南莽山水库、广东韩江高陂水利枢纽、重庆观景口水库等试点已完成社会资本引入，并探索形成了可复制、可推广的经验。调查已完成社会资本引入的工程资产运营机制设计情况并总结如下。

a.在工程资产运营经营权方面，已引入社会资本参与的试点工程均主要采用了BOT模式运营工程资产。为了保证社会资本方作为市场主体在工程资产运营方面的自主经营权，政府投资多采取在项目公司中不形成股份，或采取将中央补助资金作为政府出资代表的资本金出资，按照投资比例在项目公司中形成相应优先股的治理结构。政府主要作为工程监管方，从公共管理的角度，负责对工程资产运营进行监管，不参与工程资产运营具体事务的决策；项目公司负责投融资、建设及运营，并且服从政府对工程防洪抗旱等公益性功能的统一调度，保证工程发挥社会效益。

b.在工程资产运营中收益分配方面，已引入社会资本的试点工程资产运营收益主要为使用者付费，包括工程发电、城镇供水、农业灌溉等收益。为了保障社会资本的投资回报，在大多数试点中当地政府提出不参与工程收益分配或提出在严格的边界条件才参与工程收益分配。如高陂水利枢纽工程提出当项目公司资本金财务内部收益率低于或等于8%时，政府不参与公司收益分配；社会资本方享有工程全部发电收入并负责承担工程运行维护的相关费用。当项目公司资本金财务内部收益率高于8%时，将首先降低省财政安排的可行性缺口补贴额度，其余收益由政府和社会资本方按投资比例80%∶20%分配。

c.在工程资产运营中风险分担方面，已引入社会资本的试点工程普遍按照国家政策规定制定了风险分担框架，由承担能力更强的一方来承担对应风险。一般来讲，在合作期限内，项目财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，政策、法律和最低需求等风险由政府承担；不可抗力风险政府与社会资本方共同承担；社会资本方还承担设施的全部或部分损失或损坏的风险。

d.在工程资产运营中政府保障方面，已引入社会资本的试点工程均对工程的农业灌溉用水与城镇供水的水价、供水量以及电价、供电量进行了明确的承诺，以保障社会资本的投资回报；一些试点工程还通过允许延长合作期限、扩大电站总装机容量，提高社会资本参与工程资产运营的积极性。在此基础上，当地政府根据工程实际情况提出了各具特色的政府保障措施。如奋斗水库所在地政府制定了相关法规，禁止用户私自开采、来水，并在本工程供水区域范围内封停自备水井，保证统一供水确保工程供水收益；水库主体工程全部由政府出资建设，并将城镇供水经营权无偿转让给社会资本方，为其投资回报率提供切实保障。

2.2 非试点大中型水利PPP项目资产运营机制现状

在国家一系列鼓励社会资本参与水利工程建设运营相关政策的引导下，我国各地也积极响应，吸引社会资本参与水利工程建设运营。一些非试点大中型水利工程，结合其自身功能特性、收益能力水平、投资结构等，也在资产运营中取得一定成效。

陕西南沟门水利枢纽工程为在建的准公益性大型水利工程。该工程由延安市政府成立延安水务投资建设有限责任公司作为政府出资方代表，与社会资本方(陕西延长石油投资有限公司和华能国际电力开发公司)合股组建项目建设运营公司，三者股权占比分别为40%∶30%∶30%。在未来项目投入运营后，项目公司将长期负责南沟门水利枢纽工程的资产运营并拥有工程产权。

云南恨虎坝灌区工程作为全国农村水利综合改革创新机制试点，其骨干工程资产的运行管护由政府负责，而田间工程项目则设立了用水专业合作社，促使市场投资主体和分散农户全面参与水利工程资产运营中。“陆良大禹节水农业科技有限公司”作为社会资本方，由企业和农民用水合作社按照7∶3的出资比例筹建，负责田间工程资产的运营管理，投资双方按出资比例行使权力和承担义务，拥有田间工程的产权，依法享有转让、转租和抵押的权益。

重庆凤升水库作为在建的准公益性综合利用中型骨干水源工程，由凤升县政府授权重庆市彭水县龙凤水资源开发有限责任公司为PPP项目实施机构，与社会资本方(重庆市水利电力建设有限公司和重庆建工集团房地产开发有限公司组成的联合体)合股组建项目建设运营公司。其中政府出资方占股25%，社会资本方占75%，该公司将在自项目投入运营起15年内负责凤升水库的资产运营。同时，凤升县政府授权社会资本方对水库周边的土地进行开发建设，允许其建设商业地产并出售，以此来鼓励引导社会资本方参与水利工程建设运营。

3 大中型水利PPP项目资产运营机制关键问题及成因分析

3.1 项目资产运营模式较为单一

目前，大中型水利PPP项目建设运营大多倾向于采用BOT模式，其中国家层面确定的大中型水利PPP项目建设运营试点在试点实施方案中均提出工程建设运营拟采用BOT模式。该模式作为相对成熟的政府和社会资本合作模式，相应的资产运营风险较低，能够在确保政府拥有工程产权、保障工程公益性功能发挥的同时，约定社会资本方在合作期限以及指定范围内投资建设运营水利工程，并通过供水、发电等让社会资本方获得投资收益，满足其投资回报要求。

同时，BOT模式也存在一定的局限性。采取该模式的大中型水利工程合作期限届满后需将工程资产移交给政府或政府指定的单位，社会资本方并不真正拥有工程的产权。因此，BOT模式较适用于经营性较强的工程以满足社会资本方的投资回报需求。而大中型水利工程一般都具有一定的公益性功能，因此，要求政府和社会资本方在采用该模式时，要对双方的责权分工、收益分配以及风险分担等资产运营细节进行充分谈判和磋商。如果无法合理满足社会资本方在建设、运营中的收益预期和经营管理诉求，将在很大程度上影响社会资本参与的积极性。如试点中的莽山水库由于无法满足社会资本方收益预期和经营要求，先后经历了多次项目法人招标，为吸引社会资本参与水利建设，莽山水库5次修改招标方案，不断细化社会资本方的资产运营权限；安徽江巷水库、甘肃引洮供水二期、四川李家岩水库也均为满足社会资本方提出的工程运营要求，多次修改政府和社会资本方协议。同时，一些公益性较强的大中型水利工程由于无法满足投资回报需求，也不适合使用BOT模式吸引社会资本参与工程的建设运营。

3.2 工程项目公司的法人治理结构需进一步完善

目前，大中型水利PPP项目均由社会资本方牵头组建了项目公司，并构建了由政府和社会资本方参与的法人治理结构框架负责工程资产运营，但在具体的股权构成和工程资产运营管理权行使方面仍存在一定问题。

一方面，对于是否应将中央补助资金作为项目公司资本金并形成相应股权，政府和社会资本方存在一定争议。政府出资方和社会资本方在项目公司中的资本金比例将影响项目公司的股权结构，也是决定工程建成后项目公司如何在资产运营过程中行使决策权、分配收益并承担风险的重要依据。目前我国相关政策规定，中央投资可作为投资补助、资本金注入、担保补贴、贷款贴息等方式支持PPP项目，但并未明确中央投资是否必须作为项目公司资本金。将中央投资资金作为政府出资代表在项目公司中的资本金并形成相应股权，有利于加强政府出资人在项目公司中的决策权，确保工程公益性功能的发挥。如贵州马岭水利枢纽工程和重庆观景口水库工程在组建项目公司时，项目的中央补助资金均作为政府出资人代表的资本金出资，形成政府出资人在项目公司中的股权。但同时，社会资本方则认为中央补助资金应当作为对于社会资本投资的补充。将中央投资作为项目公司资本金，会冲淡社会资本方在项目公司中的股权，影响社会资本方参与工程运营的决策权，降低社会资本方参与工程的积极性。

另一方面，工程资产的运营管理权限划分不够明晰。大部分工程在政府和社会资本方签订合作协议时，提出由社会资本方在协议范围内拥有自主运营工程相关资产的权利。如马岭水利枢纽明确提出由政府出资方和社会资本方共同出资组建的贵州省马岭水利枢纽开发有限公司作为项目法人，负责工程运营管理，并由社会资本方具体负责项目公司运营。同时，贵州省水利投资有限责任公司作为政府出资方代表，明确提出应根据政府出资方在项目公司中的股权，向项目公司指派公司董事长及多名董事。这种做法可能会影响未来社会资本方作为市场主体对于工程资产的自主运营，增加了社会资本方参建的大中型水利工程资产运营的复杂性。

3.3 工程风险分担与权责划分之间的匹配度较低

大多数试点工程均按照国家政策所规定，遵循最优风险分配原则制定了风险分担框架，但这些工程未能充分结合工程项目公司的权责划分具体内容，在工程资产运营过程中设计与政企双方权责匹配的，具有操作性和针对性的风险分担机制。这一方面是由于当前我国社会资本参与大中型水利工程建设运营尚处于起步阶段，政府与社会资本方对其中的盈利及风险情况尚处于摸索过程，缺少可借鉴的经验；另一方面是因为我国水利工程长期以来由政府管理，缺少资产运营市场化的风险意识，容易忽视风险防范的重要性。

大中型水利PPP项目资产运营机制中，工程风险分担与权责划分之间较低的匹配度，会导致政府或社会资本方在获得较少权益的同时，却承担较多的运营风险。例如高陂水利枢纽在政府和社会资本协议中提出，当项目公司资本金财务内部收益率高于8%时，收益由政府和社会资本方按投资比例80%∶20%进行利润分成，同时，该项目政府投资方却不承担任何经营风险。这些将进一步影响政府投资方和社会资本方各自职责的履行，降低其对于工程资产运营的风险防控意识，增加工程的运营风险；同时也会增加社会资本方的收益不确定性，影响社会资本方参与工程运营的积极性，难以保障工程效益的有效发挥。

3.4 政府保障内容的可行性和有效性有待强化

政府为了更好地吸引社会资本参与大中型水利工程建设运营，往往做出了最低投资回报率、水价、电价、用水量、用电量等保底承诺。其中仍存在不科学之处，影响政府相关承诺的可行性以及对政府约束的有效性。

一方面，政府在设计保底政策时，对于各项影响工程收益的边界条件变化缺少科学的预测。目前在引入社会资本的试点中，政府关于工程电价的承诺中均提出在合作期限内按照一定标准执行，而市场电价可能会随着社会经济发展水平、银行利率浮动、产品市场价格、运行成本提高而变化，因此，所承诺电价很有可能在未来无法实现或者导致工程运营无法获得收益，影响工程社会效益的发挥以及社会资本方的收益水平，难以保障工程长期良好的运营，降低社会资本方参与工程资产运营的积极性。另一方面，当前该类工程中，政府对社会资本的补贴多为利润补贴，但对补贴的测算方式仍不够科学。例如水价阶梯补贴额度设计中，当实际用水量在政府设计的各个阶梯区间临界点左右时，补贴金额出现较大的变化，从而影响社会资本运营工程资产时进行科学决策，导致社会资本方对工程服务的重视程度不够，甚至出现政府过度让利的情况。

此外，大中型水利PPP项目中政企双方均约定了政府保障的内容，但对于政府不能兑现所承诺内容的约束条款、仲裁条款等内容均尚为空白。完善政府保障未能实现时的相关约束条款，对政府无法兑现承诺时的处理方案予以界定，一方面，可为社会资本方切身利益提供保障，另一方面，对政府兑现其承诺也能起到一定约束作用，有利于提高所制定政府保障措施的科学性与合理性。

4 大中型水利PPP项目资产运营机制构建思路

4.1 资产运营机制构建的原则

4.1.1结合实际差异化构建的原则

大中型水利工程包括防洪、抗旱、灌溉、供水、发电等多种功能，各项大中型水利工程的实际主体功能以及各部分功能的比重都有所不同，工程的经营性和公益性资产比例也区别较大，因此，应当分类设计切实可行的资产运营机制。此外，不同工程的具体资产管理内容有所差异，且盈利能力不同，从而前期对社会资本投资的吸引力不同。以此为基础，所形成的项目公司股权结构及相应的资产运营主体、运营范围以及运营机制等均会有一定差异，后期社会资本参与资产运营的积极程度、工程盈利能力等均会有所差别，进而所需要的政府保障也各有特色，这些都会影响到资产运营机制的设计。因此，在设计大中型水利PPP项目的资产运营机制时，要充分结合上述因素，体现具体工程的特点，构建切实可行的资产运营机制。

4.1.2政企双方互利共赢的原则

在大中型水利PPP项目资产运营过程中，政府作为社会管理者，较为注重工程资产的保值增值以及工程社会效益是否能有效发挥；社会资本方则希望能获得更多的工程运营决策权，提高自己的收益回报。而大中型水利工程的盈利能力较为有限。因此，在社会资本参与大中型水利工程资产管理中，政府和社会资本方要结合双方需求，根据实际情况构建合理的收益分配机制，确保政府和社会资本方能够在资产运营过程中实现共赢。

4.1.3风险分担与权责相匹配的原则

大中型水利PPP项目资产运营中，政府与社会资本方风险分担普遍遵循最优风险分配原则，即由承担能力更强的一方来承担对应风险。但在具体工程中，各方所承担的风险还应该与其权益、职责范围相匹配，以确保政府投资方和社会资本方履行各自职责的积极性，提高其对工程资产运营的风险防控意识，降低工程资产的运营风险。

4.1.4政府保障可行性与有效性原则

政府在对大中型水利PPP项目资产运营提供保障时，要确保保障内容的可行性与有效性。一方面，对工程所提供产品或服务的价格预期、数量预期，以及政府对社会资本方提供的补贴标准，要经过科学测算，并实行动态调整机制，确保所保证内容的可行性，促进项目顺利实施。另一方面，要明确政府保障未能实现的有关约束条款，保证政府保障内容的有效性，避免社会资本方与政府间产生合同纠纷，提高社会资本方对政府的信任度及其参与工程资产运营的积极性。

4.2 资产运营机制构建框架设计

4.2.1确定工程资产运营模式类别

在大中型水利PPP项目资产运营机制构建中，首先应根据工程实际情况确定相应的资产运营模式。需要指出的是，由于大中型水利工程多具有一定公益性功能，关乎国计民生，发挥工程的社会效益十分重要。因此，在该类工程资产运营过程中，不适合由社会资本方完全掌握工程产权和资产运营的决策权。

首先，对于以经营性功能为主的工程，可考虑在政府拥有工程产权的前提下，由社会资本方牵头组建项目公司，在合作期限内将工程资产完全交由社会资本方运营，或由政府与社会资本方按照投资形成项目公司的股份共同负责资产运营。然后，对于具有一定经营性但经营性不强且适宜由社会资本方长期拥有并运营的大中型水利工程，可考虑采用使用者付费方式，由政府与社会资本方按照股权投资的方式共同投资建设工程，并按照投资比例拥有工程产权，负责工程资产运营。最后，对于以公益性功能为主的工程，应当确保工程产权由政府所有，以保证工程的公益性功能有效发挥。可考虑采取政府付费的方式，由社会资本方负责工程资产运营，向政府或公众提供相应的工程服务，并确保工程资产保值增值。由政府对社会资本方的服务质量进行定期考核，并根据考核结果向社会资本方付费。

同时，大中型水利PPP项目资产运营方式还应当充分考虑政府投资方和社会资本方对于工程的投资规模及投资比例。对于社会资本投资额较高的工程，可考虑由社会资本方在一定合作期限内独立运营工程资产，或在合作期限内与政府合作经营工程资产，以保证社会资本方对工程资产的运营决策权和社会资本方的投资收益。对于社会资本方投资额较低的工程，可考虑由社会资本方在合作期限内与政府合作运营工程资产，或由政府对社会资本方所提供服务进行付费，以保证政府作为主要投资方拥有工程的产权并实现工程的社会效益。对于资产适合由社会资本方长期拥有并运营的工程，可考虑由社会资本方与政府共同投资建设工程，并按照投资比例拥有工程产权，在此基础上共同组建项目公司，按照项目公司股份比例共同负责工程资产运营。

4.2.2明确收益分配机制

收益分配机制是大中型水利PPP项目资产运营机制的核心内容，直接影响到社会资本方参与工程资产运营的投资回报和工程资产运营的可持续性。可因地制宜在以下大中型水利PPP项目收益分配机制中进行选择。一是社会资本方获得项目运营所有收益，当收益难以满足社会资本的投资回报时，可由政府进行可行性缺口补贴，政府投资不参与工程收益分配；二是社会资本方与政府按照双方投资比例或项目公司股权比例分配资产运营收益，但是为了保证社会资本的投资回报，应当对于政府投资分配收益设定严格的边界条件；三是由政府购买服务，社会资本方负责运营工程资产并提供相应的服务，政府根据服务质量向社会资本方付费，政府和社会资本方形成了工程服务的买卖关系。具体收益分配机制的确定，要遵循上述原则，保障社会资本最低收益，同时要使各方收益与其所享有的权利、职责相匹配，与所承担风险相对等，并以社会资本方提供的服务质量作为重要依据。

4.2.3明确风险分担机制

风险分担机制作为工程资产运营机制的重要内容，将直接影响到资产运营是否能够长期顺利进行，并且间接影响到工程的收益分配和效益发挥。大中型水利PPP项目风险分担机制的构建，首先，应根据最优风险分配原则，明确对于法律风险、政策风险、政府承诺范围以内的市场风险以及政府行为造成的保险范围以外的不可抗力风险等一般由政府承担。然后，应根据社会资本方参与大中型水利工程建设运营的不同方式，按照权责划分对等原则，确定工程资产运营过程中的财务风险、运营管理风险、政府承诺范围以外的市场风险、外汇风险、通货膨胀风险、信用风险、环境影响风险、除政企双方合同外的其他合同风险以及超出一定范围的利率变化风险等商业风险，由政府与社会资本方按其投资比例和权责划分方式对应承担。最后，自然灾害或其他非政策变化造成的不可抗力风险等由双方按其出资比例共同承担，而政企双方合同风险则可由政府和社会资本对等分担。此外，还应遵循风险有上限原则，避免某一方单独承担无限大的风险，提升其参与工程资产运营的积极性。

4.2.4明确政府保障机制

大中型水利工程投资规模大、回报周期长，合理有效的政府保障机制能够保证社会资本投资回报的稳定性，是吸引社会资本参与大中型水利工程资产运营并确保长期良好运营的关键因素。大中型水利PPP项目政府保障内容一般包括制度支撑、保底政策、资源配置等方面，同时应当设计允许合作期限延长，协议内容动态调节，政府保障不能实现的后备条款等内容。其中制度支撑包括为社会资本方工程资产或其他资产的运营提供政策环境与外部支持，将政府付费纳入财政预算等；保底政策包括社会资本基准投资收益率保证，可行性缺口补贴标准及补贴调整承诺、产品服务定价及调整承诺、保底收入以及保底市场需求量承诺等；资源配置包括配置土地资源、矿产资源、旅游资源等与工程相关的非水利资源。在具体确定政府保障内容时，要如上所述，以工程实际收益、可配置资产情况，以及当地社会经济发展水平和政府的财政能力作为依据，确保工程资产运行保障机制的可行性与有效性。

5 结 语

本研究调查分析了我国大中型水利PPP项目资产运营机制现状，挖掘其中存在的关键问题及其成因，继而构建了该机制设计的总体思路，结论如下。

a.我国大中型水利PPP项目资产运营机制目前存在的关键问题包括，资产运营模式较为单一、工程项目公司的法人治理结构需进一步完善、工程风险分担与权责划分间的匹配度较低、政府保障内容的可行性和有效性有待强化。

b.我国大中型水利PPP项目资产运营机制设计，应结合工程主体功能的性质、社会资本投资规模及占比，以及资产是否适合由社会资本方长期拥有并运营等方面的情况，选择工程适宜的资产运营模式；继而在该模式下，遵循保障社会资本最低收益、政企双方收益与权责利相匹配原则，建立相应的收益分配机制；遵循风险分担中最优风险分配、风险分担与权责划分对等、风险有上限等原则，建立风险分担机制；坚持内容可行性与有效性原则，建立切实可行的制度支撑、保底政策、资源配置等政府保障机制。

在后续研究中，可基于本文所设计的我国大中型水利PPP项目资产运营机制构建思路，针对具体类别的大中型水利工程PPP项目，构建切实可行的资产运营机制，为实践提供更具体贴切的指导。