如何创新地方生态治理项目绩效考评机制？——基于自组织理论视角

舒慧琳

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”。自党的十八大提出生态文明建设的战略布局以及推进实现国家治理能力和治理体系现代化以来，生态治理又提高到一个新阶段，是更重视自然与人和谐共生的同时不断提升生态治理手段和技术的阶段。生态治理项目的绩效考评作为政府绩效考评的重点之一却一直难以常态化、规范化、制度化。一方面鉴于各地生态治理地域和环境差异，另一方面由于没有体系化的绩效导向从而在生态治理项目中产生浪费资源、治理效能低下等问题。对于生态治理项目的绩效考评在绩效目标设定的环节就遭遇瓶颈，其涉及的知识不仅仅包括测量技术、生态知识还有人文、物理以及气象学等多学科的铺垫。各地政府一直积极探索适合本地生态环境的绩效考评指标，查阅国家生态环境部官网以及各省市环境厅、生态环境局等网站，都没有统一的一套绩效框架，生态治理的特殊性使得其绩效的评估不可同政府其他项目绩效相提并论，其存在治理周期长，利益相关者多，技术专业性强，利益冲突协调的问题[1]。起源于自然科学的自组织理论在生物学，地质学等理工科领域大放异彩，它在研究复杂系统的内在规律性方面有着强大的优势，即从宏观的角度去考察这些复杂现象背后的共性。将其引入社会科学的实践中希望其能为纷繁交错的生态治理项目的绩效考察提供一个新视角，通过扩大理论知识的外延去创新生态治理项目的绩效机制，从而营造更加合理化、制度化的生态项目绩效考评机制。

二、地方生态治理项目绩效考评机制

所谓机制，指各要素之间的结构关系和运行方式，也有学者将其阐释为可以借助其得以运行或发挥作用的东西。地方生态治理绩效考评机制正是通过将广泛的治理效能分解为具体的指标进行考核从而实现绿水青山的愿景。地方政府层面展开的生态治理项目绩效评估是在原有政府绩效评估的范围中加入全方位的生态治理内容、指标等，其中涵盖了地方政府生态职能履行状况、治理官员在任期内生态环境的改善情况、生态治理项目和组织机构及其人员的绩效水平等[2]，是在涉及大气环境、空气治理、水污染、排污量、人居环境改造等众多类别的治理项目中的整合绩效，而针对政府的生态治理绩效考评注定了只能从综合性的指标中得到结果。总体看各地的生态绩效考评系统主要涉及考评主体、考评对象、考评方法以及考评结果四个方面。考评主体的工作内容既包括对整个考评过程的规划布置又涵盖着与考核相关各方的关系协调，考评主体的设定一般由所在组织的上级组织进行安排；考评对象既涉及对治理绩效的审查还包括在达成绩效过程中人员的相关工作内容，一般以前期设定的绩效指标为标准和对象；考评方法大多以KPI 考核法为主辅助以360 度考核法以及平衡记分卡等内容；考评结果是对整个绩效管理过程中人员的工作成果的评价体现。

（一）地方生态治理项目绩效考评内容

关于环境治理绩效研究，Khandakar 定义为通过政府部门的决策治理环境问题，并带来了社会经济效益使得经济、社会和环境实现可持续发展。它可以引导政治与社会经济关系的过程和结构，也可以理解为对治理绩效的理想状态的统计测度[3]。通过查阅与生态治理绩效相关的文献，中国知网上显示的文献量自2008 年起仅为22 篇，研究方向主要为政策绩效与制度安排的有效性；现有文献在整个宏观视角对生态治理的全局绩效进行分析，但仍有学者以生态环境治理为讨论场域反过来去研究“绩效晋升锦标赛”的适用性，以试图对党和国家在不断转变发展理念的过程中的绩效重点偏移做出解释[4]；具体涉及生态治理绩效的大都已现有公布数据为基础，运用数据包络法或DEA 模型对数据结果进行解构从而去探究现有指标的权重情况，此类分析属于动态角度的分析，也体现出有关生态治理绩效方面的研究开始走向动态协调[5]；以单独省区为研究对象也占多数，有学者采用物理学领域的熵值法去评估广西壮族自治区的生态文化、生态社会、生态经济以及生态环境四个维度的绩效现状[6]；其中对河北省北部山区农村生态环境的调研发现，其在生态经济、生态环境、生态人居记忆生态保护方面与城市产生了差异[7]；同样，在海口市的案例分析中，采用平衡记分卡这一绩效工具并将其整合后去评价政府的生态环境治理绩效体现出相对于现有对生态治理绩效评估的进步，其将整个生态治理系统看作是政府、公民、社会以及利益相关者和生态系统的集合体，不仅着重于考察内部绩效指标，还将外部评估纳入考评结果[8]；在关于成都市水环境治理的一篇研究文献中，作者从水生态环境、社会发展、经济建设和管理机制四个方面进行水治理绩效评价指标体系的构建，在对具体领域的绩效衡量中往往比较容易得出期望的结果[9]。

（二）地方生态治理项目绩效考评机制缺陷

地方生态治理大体来看存在以下几方面的问题：①地方政府在财政资源上的不平衡导致治理效果不突出，治理动机不强；②对省域间经济发展上游产业的侧重，不存在放之四海而皆准的治理目标因此无法横向比较；③生态环境的差异使得治理重点不一，而整体生态治理绩效不是简单的各领域治理绩效的加总求和；④考评方法的结果导向性造成急于求成的短期效果。

在区域生态环境治理领域，存在诸多制约因素及干扰源，其中，体制障碍、利益冲突和信任危机尤为突出，这极大地限制了区域生态环境治理目标的实现[10]。要想使治理过程顺利推进，必然要从顶层设计着手，以上层建筑作为基础去引导治理方向，而生态治理中的公共价值缺失在很大程度上导致生态治理项目效率低下、资源浪费现象产生[11]。生态治理项目是一项纯公益的项目，而绩效考评机制的设置正是为了向这一志愿活动注入更多的动力；作为一项非单一治理主体可以解决的问题，生态治理中的公民参与就显得极其重要，但众多治理项目中并未将这一指标放在重要地位上，生态治理无法再继续依靠强制化的行政手段去治理，应根植在与广大人民群众的互动配合中，以健全的制度体系为保障去解决生态治理的跨域协调问题[12]。然而当前我国地方政府生态治理绩效评估制度并不完善，导致各地政府生态文明建设的热情有高低、投入有不同、效果有好坏，地方政府生态治理绩效评估制度的概念功能不足、地方政府生态治理绩效评估制度的内容体系缺陷等问题需要政府及社会各界合力解决。

三、自组织理论

一个组织的活力在于其内部管理的自动性和员工管理的自主性，因而在工作中必须把传统的“被动管理”转为“主动管理”，从而达到“不待扬鞭自奋蹄”的境界，自组织理论正是阐释这样运行机制的理论[13]。由Prigogine 的耗散论和Haken 的协同构成的自组织理论的研究对象主要是复杂自组织系统（生命系统、社会系统）的形成和发展机制问题，即在一定条件下，系统是如何自动地由无序走向有序，由低级有序走向高级有序的。无论是社会系统还是生态系统，在这些盘根交错的结构与非线性运动形式背后，在研究核心的科学问题和探寻普适的基本规律中，热力学和统计物理学在远离平衡的非线性区所取得的成果，为理解自然和社会演化的基本规律做出了突出的贡献，自组织理论是其中的核心内容[14]。

（一）自组织理论的内在逻辑

一个开放、远离平衡的化学体系，在一定条件下可以自发地组织成时间和空间的有序结构，呈现出类似于生命特征的自组织现象。诞生于物理和化学领域的自组织理论用热力学理论去揭示系统内部和外部的能量变化进而去揭示自组织现象发生的原因：

1.热力学第一定律：是用来解释在热力学领域特定现象内部的能量转换和守恒的规律。其揭示了不同的能量形式在互相传递和转换的过程中是怎样保持平衡状态的。即一物体内部能量的增加同该物体从外界吸收的热量和对物体所做的功的总和，也就是我们熟知的能量守恒定律。

2.热力学第二定律：解释为热量不能主动地从温度较低的物体转移到温度较高的物体。Kalven 表述为：不可能从单一热源取热使之完全转换为有用的功而不产生其他影响。用熵值增加的原理也能理解为：由于热力的不可逆向传递性使得在这一过程中，物体内部的熵值的增量总是大于零。这里的熵值是指系统本身的一种有序程度，系统越稳定，熵值越小。

热力学一二定律是用来解释系统状态变化的，其认为系统的任何改变需遵循一定的物理规律。以此视角，学者将系统分为三类：孤立系统、封闭系统、开放系统。孤立系统是完全没有与外界有信息或能量交换的系统，而这样的系统在现如今几乎不存在；封闭系统是指没有信息与外界交换但存在能量单向流动的系统；开放系统即为信息和能量都与外界产生联系的系统。因而我们所研究的系统属于第三类。作为一个完整的系统，自身在不断地成长与活动，内部熵值会因此而增大，简单地说，熵反映的是一个系统的混乱程度，一个系统越混乱，其熵就越大；越是整齐，熵就越小。由于系统本身在做功使熵值产生变化，而外界又会向系统注入能量使得熵值增加到临界值，从而使系统本身的性质发生改变。

以熵值原理为基础，我们得出自组织理论的逻辑呈现：从热力学的角度来看，“自组织”是指一个系统通过与外界交换物质、能量和信息，而不断地降低系统内部的熵值，提高其有序程度的过程；以系统论的视角来解释，“自组织”是指一个系统在内在机制的驱动下，自发地从简单向复杂、从散漫向精致方向发展，不断地提高自身的复杂度和精细度的过程；自组织理论虽然起源于自然科学，但由于其从一般系统角度阐述了复杂自组织系统的形成和发展机制问题，并提供了系统性的研究工具和分析方法，使得这种理论的适用范畴可以延展至政治、经济、管理、教育等社会科学领域。

（二）自组织理论与绩效考评系统的适配逻辑

用一个理论去解释一种现象其内在机理就体现在理论及情景中的适用性，而这样的适用性又体现在理论的特征与现象表征的统一性。自组织现象有两个特点，一是自组织现象产生根源于系统的内部；二是系统与外界的物质和能量交换是维持有序结构的必要条件。普里戈金和斯唐热指出，自组织这一现象发生的四个条件是开放系统、远离平衡态、系统存在涨落和系统存在非线性关系。绩效考评系统并不是一个单向的考核系统，而是涉及考评方、被考评者和结果的综合系统。首先，它是一个开放系统，绩效考核的前提是严格按照先前设置的指标进行考核，但是在生态治理的绩效考核过程中不确定性多，因此在考评阶段就要考虑与环境的“对话”；其次，绩效结果分析用于下一轮新的绩效管理循环才是绩效考核的目的，因此，绩效系统本身在不断改进并朝着一个更高级的阶段迈进；再次，作为长期性的治理绩效考核项目，生态的多变性不仅受人类的主观影响，还受到各类不可抗力影响导致治理效果退步，而人类的积极修复又可能使生态系统在短期内朝着良好的指标迈进，这样的一个起伏波动是符合自组织的涨落现象的；最后，无论是绩效系统的产出还是生态治理项目的效果都不是简单的投入产出关系，治理主体的绩效一方面是治理手段和治理技术的综合，另一方面是与环境的相互作用，因而绩效考评的结果与生态治理的效果之间不是线性关系。

四、基于自组织理论视角下的生态治理绩效考评机制创新

以自组织理论为切入点去创新生态治理项目的绩效考评机制是针对目前在生态文明建设中所出现的生态治理绩效的相关问题提出的一个参考方案。涉及主观的治理主体能力和技术的限制以及客观上的资金缺口，还包括对于生态系统这一复杂系统的认识不深入等问题。自组织理论是对复杂系统的状态改变以及趋向稳定这一过程的理论解释，我们将其用于生态治理绩效考评机制中是期望对这一治理项目的绩效考评系统有一个深入的认识。

（一）开放系统辅助对考评对象的认知更新

在信息经济时代任何一个组织都不能闭门造车，与外界的不断联系是保持自身活力增强对外突发事件处理能力的基础。一个开放的系统需进行能量与信息的持续传输交换，鉴于生态治理项目的长期性以及生态系统的不确定性，在治理之初设置的绩效目标可能会在绩效考评阶段产生不相宜问题。尽管不排斥治理主体的治理失效或失误，但从治理对象的特征为出发点去调整绩效指标是保证正确治理方向的前提。自组织理论的开放系统论应给予在生态治理的绩效考评中设置短期目标以及长期的绩效考核周期，考评结果应以短周期内的绩效合格率进行加总分析，这在一定程度上可以避免人为短视造成的治理偏差问题。

（二）远离平衡态启示考评主体进行指标修正

绩效目标设置需要满足合理、可实现、可衡量、挑战性的原则。正确的治理逻辑应是非重点治理的项目应给予适当关注度使这一项目的绩效逐年上涨，不满足于现状是对远离平衡态最通俗的解释。生态治理的难度会随着时间的增加而加大，从本质来说就是系统自身的升级更新，因此绩效考评的手段或技术也应水涨船高，上一阶段的绩效结果应反映在下一阶段的绩效指标设置上，以激发治理主体的内在动力以及竞争性。各个地方的绩效考评结果应做到区域间的交叉审查，在不一样的视角下去找出整个绩效管理阶段的痛点和难点。

（三）系统涨落带来考评结果延迟

在雨水充沛的年份，泥石流与山洪发生的几率也会增加，随之而来的是淡水质量的短期极速下降；旅游旺季的大量人员流动与资源耗费也会对生态系统产生负面影响。所谓系统涨落就是存在各种内部和外部的因素使得系统本身内部秩序打乱，相比原状态呈“下落”趋势，而系统正是由于自组织功能，会在经历“下落”以后呈“上涨”趋势。在对生态项目进行治理的时候，既要充分考虑到生态系统本身的退化和优化问题即生态系统的自我恢复功能，也需要将上一阶段的绩效考核同这一阶段的考核充分结合起来。正视绩效考核的正常涨落现象是正确认识自然发展规律的前提，也是达到治理目标的基石。

（四）非线性关系改变线性考评方法

现代社会的复杂性使得系统的内外部因素变得更加难以分析和处理。任何一个系统状态的改变不是斜率保持不变的线性关系。将这样的思维引入绩效考核系统，一方面启示我们在绩效考核的同时要考虑结果的前后多方因果关系，是人与人还是人与自然造成的这个局面，不应单纯将治理的不达标归因于治理人员的不作为；另一方面，除了考虑人为因素，生态系统内部各要素的休戚相关使得各个领域之间会产生一定的交集。在考评时需要意识到一个单一部门的治理主体是无法对跨部门的事务产生影响的。

五、结语

生态环境系统原本是有序的，人类的过分涉足使得其趋向无序，生态治理就是将无序又引向有序的良好生态环境。正因为生态系统的修复不可逆性需要采取人为手段进行治理，而治理这一过程受到制度因素的阻碍、技术的不完备以及各种利益冲突的解决等问题的影响，因此生态治理绩效考评机制的创新显得尤其重要。选取自组织理论的视角，是希望借助理工科的思维模式去改造文科的弱势之处，需要激发治理系统的自组织性，需要用制度绩效去倒逼治理主体和利益方相互合作从而实现系统内生动力，还应具备矛盾自我解决协调功能最终实现自我管理、自我监督、自我成长的系统。自组织现象的内在逻辑可以帮助治理过程的优化和治理目标的高效实现。利用开放系统论、系统平衡态的远离、系统的涨落现象以及非线性的内部关系，分别从思维认知、指标设置、考核周期对考评机制进行优化提升，利用宏观的视角去落实具体的生态治理项目的绩效目标。本文在对自组织理论的理解方面还仅止步于文献和基本的逻辑推理，对于深层的物理学或动力学知识的借鉴仍有欠缺，在理论与实践的结合上也仅通过理论推断而缺乏实践检验，希望在今后的学习中能够弥补专业知识的不足，期望本文的理论视角可以有一定的指导意义。